美国在华制造业投资的趋势研判及对策分析

史瑞祯 桑百川

撤资表现为回流和转移两种形式，前者指的是企业撤资回流到母国的现象，后者指的是企业撤资后重新选择其他有吸引力区位的行为。自2013 年奥巴马政府提出重振制造业战略、特朗普政府提出制造业回流战略以来，美国政府陆续出台了一系列吸引制造业回流的政策，如启动“先进制造伙伴计划”、完善企业税改计划、确立重振制造业的重点领域和出台产业协调政策，等等。同时，随着中国产业成长和要素成本的上升，在华外商投资也表现出了小规模撤离中国、回流母国或者转移到越南、印度等有要素成本优势国家的迹象。本文从历史视角，分析美国在华制造业领域投资变迁，结合产业转型升级趋势，预判美资撤离对中国制造业可能造成的影响，超前谋划，从而为我国如何精准应对提出对策参考。

一、美国在华制造业领域投资变迁

2008 年全球金融危机后，发达国家撤资回流已经成为新常态，美国等发达国家纷纷提出重振制造业战略，引导制造业回流母国，缓解国内就业压力，增强经济发展动力。从中国的角度看，作为美国撤资最多的国家，研究美国对华制造业投资历程和现状具有积极的现实意义。如图1 所示，美国对华投资历程大致可分为三个阶段： 一是2000—2006 年，表现为先降后升的“U” 型阶段，美国对华投资占其对外投资的比重，以及美国对华制造业投资占其对外制造业投资的比重两者均经历了触底回升的过程；二是2007—2014 年，表现为急速上升后缓慢回稳的“厂” 型阶段，美国对华投资占比突破1 个百分点，对华制造业投资占比超过3 个百分点；三是2015 年至今，表现为企稳中小幅波动的“投资回暖” 阶段，美国对华投资占比超过1.7 个百分点，对华制造业投资占比超过6 个百分点。如今，国际形势复杂多变，中美经贸摩擦不断，科技竞争愈演愈烈，那么美国推动制造业回流，谋求遏制中国制造业转型升级，对其在华制造业投资产生了什么影响？

图1 2000—2020 年美国在华制造业投资额及占比

（一） 投资存量增长、增速回落、占比降低

2000 年以来，美国对华制造业投资存量不断增长，和对华投资总量保持一致的变化趋势，几乎6 年可以实现翻一番，到2017 年更是突破了5000 亿美元。但是，2000 年至2008 年金融危机前，年投资增长率波动较大，且增速持续降低，到2011 年小幅回升后2014 年再次下降，仍未能达到金融危机之前的增长率。2000年以来，美国对华制造业投资占其对华投资总额的比重显著降低，呈现出波动式下降的趋势，从2000 年的63.5%下降到2020 年的47.7% （见表1）。

表1 2000—2020 年美国在华制造业投资总量及增长率 单位： 百万美元，%

美国对华投资的变化趋势呈现如下四个特征：第一，美国金融业海外投资规模和制造业海外子公司投资比重均在金融危机之后有所缩减，投资逐渐转向轻资产化；第二，下降的投资存量具有行业分布非均衡性，制造业领域正逐渐失去美国对华投资比重最大行业的地位，但以制造业为主的海外投资局面短期仍会维系；第三，非银行控股公司以及专业与科技服务、金融和保险等行业中，对华投资子公司增多、投资占比上升，可见美国对华投资在一定程度呈现出了非实体性和链式股权结构特征；第四，美国对华投资从制造业向服务业延伸、从金融业向非银行企业管理转移。预判之后一段时间内，美国对华制造业投资或将增长乏力，有可能涌现出较多的投资转移与投资回流现象。

（二） 投资行业集中、低端劳动密集型行业投资下滑

从美国对华制造业投资行业分布看，如表2 所示，金属加工、电气设备与配件制造等子行业的投资份额与波动变化相对较小，而其余五大重点投资领域，即计算机与电子产品、化工、运输设备、食品和机械制造，其吸引投资规模和增速起伏都相对较大，作为本文主要关注的对象。其中，化工制造领域投资存量一路攀升，在2015 年率先突破100 亿美元，运输设备、计算机与电子产品等中高端制造投资稳步增长。如图2所示，从投资比重看，首先美国在华计算机与电子产品制造领域的投资较为亮眼，在2008 年之前占到制造业投资总额的30%～50%，随后一路下降，于2012 年达到了谷值13.01%，接着蓄势增长，最终稳定至20%之上；其次，化工、运输设备等子行业投资比重变化相对平稳，金融危机过后持续走高，到2020 年投资占比分别达到了23.63%和22.28%，加上计算机与电子产品制造业的总投资占比达到全行业的68.66%；最后，食品与机械行业投资比重相对较低，传统制造对美资吸引力变弱，2015 年以来更是一路下降。

图2 2000—2020 年美国对华制造业子行业投资占制造业投资总额的比重

表2 2000—2020 年美国在华制造业领域投资行业分布 单位： 百万美元，%

从2016—2020 年年均增速看（见表2 最后一行），除食品加工等传统行业的投资增长率为负外，其余行业均表现为正增长率，尤其在计算机与电子产品和运输设备等中高端制造领域，增速分别达18.99%和7.61%，表明美国在华低端劳动密集型制造领域的投资在逐渐减少。结合现实情况，由于美国是科技金融大国，低端制造在美国基本没有生存之地，因此从中国撤资回流母国的可能性小，只能转移到东南亚等国。

（三） 投资收益占比较大、收益下降、存在行业异质性

美国对外和对华制造业投资收益呈现出了相对一致的变化趋势。如表3 所示，在2007 年、2014 年和2017 年表现较好，2009 年以及2017 年以来的投资收益及收益率有所回落，同时，美国对华制造业投资收益占其对外制造业投资收益的比重较大，由2000 年的占比2.34%增长到2009 年的8.37%，随后有所波动起伏但基本稳定在这一水平上。但是，从2016—2020 年年均增速看（见表3 最后一行），美国对外和对华制造业投资收益分别下滑了1.30%和3.22%，收益率相应降低了约9%，下降幅度明显，主要是制造业整体回报率下行造成的。从占比看，美国对华制造业投资收益占其对外制造业投资收益的比重由2000 年的2.34%上升到了2014 年的10.85%，之后缓慢降到2019 年的8.20%，到2020 年小幅回升到8.36%，2016—2020 年期间占比平均降低了1.95%。

表3 2000—2020 年美国对外／对华制造业投资收益及收益率 单位： 百万美元，%

美国对华制造业子行业投资收益存在明显差异。如图3 所示，以2009 年为分水岭，之前对计算机与电子产品以及化工子行业投资收益明显高于其他子行业，之后均有所缩减，到2015 年的投资收益仅为3.04 亿美元和11.71 亿美元，随后缓慢回暖。到2020 年，美国对华制造业投资收益较高的子行业是计算机与电子产品、化工和运输设备制造，均高于10 亿美元，食品加工制造和机械制造投资收益较低，分别为5.1 亿美元和4.6 亿美元，撤资迹象明显。到2020 年，计算机与电子产品、化工和运输设备制造领域的收益比重较高，加总后占据整个制造业投资收益的62.80%。从上述分析可以看出，美国对华制造业整体投资收益下滑主要是食品加工及机械制造等传统制造领域的收益下降所造成的。

图3 2000—2020 年美国在华制造业领域投资的行业收益情况

综上所述，美国在华制造业领域在一定程度上显露出了撤资迹象。总量和结构上，存量规模增长、增速以及占对华投资总额的比重有所回落，制造业整体上对美资吸引力减弱；行业分布上，密集分布在计算机与电子产品、化工、运输设备、食品和机械等子行业，其中，低端劳动密集型子行业投资规模有所缩减，资本密集型和高端科技密集型子行业的投资增速小幅回落；投资收益上，对华制造业投资收益占其对外投资收益的比重较大且超过全球平均水平，重点投资领域收益率较高，低端制造领域投资收益下滑。

二、美资撤离将会造成什么影响？

近年来全球投资呈现出递减趋势，在全球跨国资本流动大幅减少的情况下，中美贸易摩擦、新冠疫情等因素增加了投资的不确定性。根据中国商务部发布的历年《中国外资统计公报》，自2000 年起，美国对华实际投资占中国吸收外资的比重逐年下降，在华新设企业数占中国新设企业总数的比重也连年降低，分别由2000 年的10.8%和11.7%缩减到2020 年的1.6%和4.0%。与此同时，中国实际吸收外资总额不降反升，在2021 年1 月至7 月，中国制造业吸收外资总额为1007.4 亿美元，同比增长30.9%。其中，高技术制造业吸收外资71.2 亿美元，同比增长34.6%。此外，美国跨国公司在华子公司的资产与销售增长较快，根据美中经济与安全审查委员会（USCC） 发布的《2000—2017 年美国跨国企业在华活动趋势》 报告，在新设企业数增长有限的情况下，美国跨国子公司2017 年在华资产与销售额相较2000 年分别增长了14.3 倍和13.3 倍。这表明美国对华投资很大程度上是通过既有企业规模扩张实现的，分析美国对华制造业投资缩减的影响首先要重点关注美国跨国公司在华市场地位。

（一） 美国跨国公司在华市场地位

1.对中国市场依赖度高、营收可观、占全球比重高

美国跨国公司对中国市场依赖度高，既是源于中国庞大消费市场的巨大吸引力，又有强制性政策因素的推动。据BEA 调查，美国跨国公司在华制造生产的产品中有七成在中国市场销售，中国既是生产地又是最终消费市场，巨大的消费市场为跨国公司提供了利润支撑。此外，一些特殊政策如中国政府关于稀土元素的出口配额制度，导致很多电子元件设备制造商不得不在中国境内投资设厂。代表性美资企业诸如高通、美光科技、通用汽车等，中国一直是其最大的生产地和销售地，在中国的营业收入占其全球的比重达到一半左右的规模。其中，高通在华营业收入占全球的比重在2019 年达到了65%，美光科技和通用汽车分别为53%和41%，波音、宝洁等公司在华营业收入还构不成绝对优势，但也有13%和9%的比重（见图4）。

图4 2014—2019 年美国代表性跨国公司在中国市场营收占全球比重

2.利用当地科技人才强化研发创新

美国对华制造业投资的背后，正是源于对中国人才市场、研发与销售市场的看好。依托科技人才队伍，提升技术创新能力，是企业培育核心竞争力的关键。据美国商会公开调查，约3／4 的美国跨国公司在华投资设厂，一方面是为了结合当地市场进行个性化的生产与营销，另一方面是瞄准了当地的劳动力与人才队伍，希望强化研发创新活动。美国跨国公司正逐步增设在华研发中心，从2000 年至2017 年，在华美资企业的研发支出增长了4 倍，吸引当地优秀的理工科人才投身于科研中心，这种现象尤其存在于技术密集型行业中。同时，美国跨国公司在中国雇佣的海外员工是最多的，近一半集中于计算机与电子产品、化工和运输设备等中高端制造领域，在华设立人力资源管理部门，方便相关业务拓展，符合中国国情和美国投资者利益。此外，美资企业对在华员工组织培训，学习相关技能、知识与管理经验，也推动了本土制造业研发创新。

3.占据外资企业出口的重要份额

中国作为经济全球化的积极参与者和践行者，取得了骄人的外贸成绩，很大一部分也要归功于外资企业。据中国海关统计，2019 年在华外资企业出口占到全国出口总额的38.7%，2020 年虽然有所下降，但仍占全国出口比重的36%。2019 年出口百强企业中的美资企业有10 家，集中在电子设备与科技领域，分别是戴尔和英特尔两家电脑公司及其各自旗下的三家子公司、美光半导体和富士康精密电子有限公司。美资企业在2019 年总出口额为3829.3亿元，占到出口百强企业总出口额的12.2%。从地区看，主要分布在陕西、河南、成都和江苏等地，其中郑州富士康在2019 年出口金额就有2199.2 亿元，占据河南省出口总额的58.28%。

4.计算机与电子产品、化工等竞争力较强行业中，撤资回流动力大

根据布鲁金斯学会关于国家制造业综合环境调查排名，美国制造业整体环境表现较好，以77 分居于样本国家的第3 位，中国排名为第13 位，与美国的制造环境存在一定差距。从行业潜力看，中美制造业在要素成本、资源、税负政策和投资收益等方面表现各异，本文借鉴渠慎宁和杨丹辉（2018） 关于中美两国行业竞争优势的测算结果，发现除食品加工等低端制造外，美国在化工、计算机与电子产品和运输设备等中高端制造领域均具有较强的综合竞争力，尤其是消费电子制造领域，美国较中国展现出了强劲的势头。在这些竞争力相对较强的子行业中，美国已积累有产业优势、配套要素环境和积极的投资引资政策，跨国公司有动力撤资回流母国，推动全球供应链的优化重组。

（二） 美资撤离对中国制造业发展的影响

1.宏观层面

从短期看，美国跨国公司撤资会导致制造业及相关产业的产出水平降低，就业人数减少，出口规模和税收收入下降，尤其是占据中国制造业市场份额较大的计算机与电子产品、化工制品等，负向影响会放大。中低端制造领域的美资撤离转移到中国周边国家，使得中国进口需求增加，限制中低技术制造业的发展；高端制造领域的美资回流，尤其是以电子产品为代表的龙头跨国企业撤离，所造成的部分核心技术缺失，将对我国高端制造的发展造成一定冲击。

从长期看，在美国对内减税、对中国输美商品加征关税、实行出口管制等“组合拳” 下，部分在中国市场被视为行业龙头的美资企业撤离，很有可能向其他外资企业释放出中国投资环境的负面信号，引起相关联行业的外资企业撤离。此外，美资撤离会倒逼着中国的产业结构和国内价值链发生改变，强化中国制造由中低端向高端探索迈进的动力，也会对中国国内价值链的优化重组和产品质量提升带来新的机遇和挑战。

2.微观层面

首先，影响企业产出。技术密集型制造领域的美资企业相较中国同行业企业来说具有较高的生产率，撤离很可能会对中国企业的生产绩效产生负向作用，同时通过行业上下游的传导，加重对同行业和相关行业的负面影响。

其次，影响企业创新。对美国技术资金依赖度高的企业来说，美资撤离会减少技术溢出效应，所以这些企业面临着短期内锁定在机械式模仿的低端制造的风险，不利于技术改进与企业创新。

再次，影响企业竞争。美国撤资也有有利的一面，竞争企业的减少会在一定程度上缓解行业竞争压力，释放国内企业更大的发展空间。但是，企业撤离回流美国市场，也对中国企业开拓海外业务造成挑战。例如在2018 年，美国商务部下令禁止高通向中国中兴提供芯片，通过切断卡脖子技术削弱中兴发展海外市场的信心。

最后，影响就业和收入。美资撤离将直接影响撤资企业的就业和员工收入，损害员工权益，甚至产生债务纠纷，也会通过行业关联效应放大失业影响。计算机与电子产品、化工等产业链条较长，上下游关联度较高，美资撤离对就业和员工收入的负面影响更大。但从长期看，美资撤离也会为其他企业提供更多投资机会，其他企业如果能够借机扩张，则有望弥补美资撤离造成的就业和收入损失。

三、中国的应对之策

美国在华制造业撤资短期内会对中国宏观经济、行业发展和企业经营产生负向影响，但是中国仍将在较长时间内具备吸引外资的优势。一是市场潜力巨大，中国持续完善外资准入负面清单管理制度，释放大市场优势；二是行业要素环境好，中国在劳动力素质与科技人才、制造业配套发展环境等方面具有优势，对跨国公司在华投资具有强大吸引力；三是由“制造大国” 向“制造强国” 迈进，国内经济稳中缓增，中国制造高质量发展，为外商投资带来巨大商机。中国如果能够有效释放引资优势，积极吸引外资，聚集全球高端要素，则有望减轻美资撤离的负面影响。

（一） 深化改革开放，优化外资营商环境

在深化改革开放中，要为外商投资营造优良制度环境，稳定制造业外商投资，广泛吸收世界各国高质量的制造业外商投资，缓解美资撤离的负面影响。

1.进一步放宽制造业领域外资准入限制

有序推进高端制造业和生产性服务业开放，全面落实外资准入后国民待遇。放宽外资准入的发力方向要和产业结构升级方向相一致，合理放宽高新技术及高端制造领域的外资限制，更广泛地引入先进技术、管理经验和商业模式。

2.完善鼓励外商投资行业目录

针对美资撤离的重点领域，鼓励外资投向集成电路设备、关键零部件制造等领域，以及信息服务、研发设计、物流供应等服务部门，推动完善配套产业政策，提升内资企业配套能力，加大外资转移黏性，减弱美资撤离影响。

3.构建外资撤离预警机制

持续关注行业“领头羊” 的营收状况和经营战略。美国在华公司撤离之前往往会调整经营目标，企业营收指标会发生变化。因此，可根据企业营收状况构建撤资预警机制，衔接现有的国际投资规则和信息化手段，加强对跨国子公司撤资的监控功能，保护撤离外商投资企业员工权益，控制撤资所带来的债务风险。

4.完善知识产权保护政策

从法律上禁止强制性外资企业技术转让，切实营造公平竞争的投资环境。知识产权保护对中国利用外资具有显著的影响，加强知识产权保护能有效促进外资流入，减轻美国在华跨国子公司对技术泄露的担忧，稳定投资关系。

（二） 坚持开放创新，驱动制造业升级

“打铁还需自身硬”，中国制造业要增强自身优势，减轻中高端制造领域关键技术的外部依赖，在开放合作中提升自主创新能力，驱动制造业升级。

1.促进制造业服务创新

美国对华制造业投资呈现出逐步向服务业延伸的结构特征，同样地，制造业企业也会通过拓展服务业务来规避政策波动风险。中国制造业要向高附加值的服务环节拓展，既包括产品生产与销售的相关服务业务，又包括面向消费群体定制的个性化、专业化服务方案，通过服务黏性让美资企业在中国制造业领域建立起更加牢靠的合作关系。

2.完善科技金融政策

引导金融机构为制造业领域科技创新提供服务，提升研发投入积极性；利用好研发投入加计扣除比例提高等政策，助力制造业恢复生机、增强后劲；创新外汇政策，对接制造业发展需求和跨国公司的成长要求。

3.建立市场导向的产学研机制

优化科技创新资源配置，完善科研内外部激励机制，提高科研成果转化率；加快科研院所与制造业企业研发中心的人才交流，破除科研人员流动障碍，推动技术共享和成果转换；把引资和引智结合起来，吸引全球高端人才开展高端制造合作研发。

4.推动“智能化” 制造转型

智能制造逐渐兴起，中美科技竞争愈演愈烈。2014 年美国发布《振兴美国先进制造业》，明确提出通过制造业创新领先、工业互联网等手段巩固其全球领先地位，《中国制造2025》 也将智能制造作为主攻方向。要掌握智能制造核心技术，加快向大规模个性化定制的“柔性” 转变，同时配套完善政策环境，促进制造业内涵式发展。

（三） 加大减负力度，增强企业成本优势和国际竞争力

美国为推动制造业回流实行减税政策，企业税赋大大低于我国的水平，全球136 个国家和地区达成最低有效税率为15%的共识，虽然对降税竞争构成约束，但相较于我国25%的所得税率，我国仍然存在降税空间。此外，我国企业的非税负担沉重。加大减税降负力度，推进结构性减税，有助于提高制造业企业税后盈利水平；深化要素供给市场化改革，统筹解决制造业企业面临的融资成本大、物流成本高和能源成本重的问题，审慎处理效率工资和报酬成本的关系，控制全要素成本过快攀升，降低各种制度性交易成本，清除一切非必要的行政干预措施，确保国资、民资、外资企业能够同等地享受生产要素、金融资源、民间投资和法律保护，有助于增强制造企业的国际竞争力，缓解制造业美资等外资撤离的风险。

（四） 顺势而为，在竞争中谋求合作共赢

1.正视制造业美资撤离问题

在美国挑起对华贸易摩擦，把中美关系定位于战略竞争关系，甚至一些美国政客渲染中国“威胁”，谋求与中国经济脱钩的情况下，切忌极端民族主义情绪宣泄，排斥美资企业。相反，应坚持平等对待美资企业，鼓励乐于在中国市场投资发展的美国公司投资，依法依规合理保护美资企业利益，强化美资企业与我国的命运共同体关系，发挥美资企业制约恶意排华行为的作用。

2.发挥中国大市场优势

在新冠疫情影响下，全球供应链、价值链和产业链遭受重创，面临重构。中国经济韧性十足，大市场优势凸显，为稳定世界经济发挥着独特作用，也为跨国公司提供着相对稳定安全的投资环境。跨国公司纷纷看好在中国发展的商机，市场寻求型外资快速增长。顺势而为，持续推进更高水平对外开放，凝聚积极利用外资的共识，进一步释放国内大市场优势，有助于稳定外商投资，吸引高质量外资，推动国内经济高质量发展，构筑新发展格局。

3.积极对话，把握投资合作新机遇

在中美高层对话释放出积极信号的条件下，可本着平等协商、互利共赢的理念，务实回应美国关切，妥善应对敏感行业股权占比、国家安全审查透明度、服务业与高新技术制造业开放等问题，积极推动重启中美双边投资协定谈判，探寻中美经贸合作的有效路径。