高质量发展背景下研究型审计的实践探索——以审计署某特派办为例

许莉（教授）张艺文

（南京审计大学政府审计学院 江苏南京 211815）

一、引言

“十四五”规划纲要指出，经济社会要以高质量发展为主题。审计作为党和国家治理体系的重要组成部分，是国家治理体系中依法监督制约权力运行的一项重要制度安排。新时代背景下审计监督更具公开性和规范性，审计通过发挥经济监督功能，能及时发现并纠正问题，维护经济秩序，防范经济风险。审计的高质量发展有利于推动经济高质量发展，而研究型审计通过强化审前审中审后的全流程研究，是实现审计高质量发展的重要方法和途径。

2021年1月，审计署发布《审计署关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》，提出要积极推进研究型审计。2021年6月，审计署印发《“十四五”国家审计工作发展规划》的通知，强调要创新审计理念思路，积极开展研究型审计，不断提升审计工作政治性和前瞻性，强化审计理论研究。2021年8月，侯凯审计长在2021年度审计署集中整训时提出：要把研究工作作为审计的谋事之基、成事之道，着眼宏观研究“国之大者”，自上而下、自下而上开展研究，强调研究的宏观性和贯通性。目前，全国多个审计署特派办已经开展了研究型审计工作，研究型审计已成为当前审计机关研究和探索的重点工作。

研究型审计通过促进审计高质量发展进而推动经济高质量发展。高质量审计强调审计的高效与高质，那么如何将研究型审计付诸实践？如何通过研究型审计实现审计效率与效果的统一？开展研究型审计需要哪些保障机制？这都是目前研究型审计工作需要思考和亟待解决的问题。鉴于此，本文对审计署某特派办2009年以来开展研究型审计的情况进行归纳分析，以期总结实践经验，为今后深入开展研究型审计提供借鉴和参考。

二、文献综述

部分学者对研究型审计做了一定研究，从现有资料来看，一些学者对研究型审计的内涵进行了阐述，郑石桥、刘星锐（2022）认为，研究型审计是以研究的方式开展审计工作，研究内容包括对审计工作的研究和对审计客体的研究；晏维龙（2021）认为，关于研究型审计是什么，目前有应用型研究观、工作模式观和科学理念观三类观点；许芷浩、胡友良（2020）认为研究型审计可用公式表示为“研究型审计=研究+审计”。研究型审计更加强调在审计工作中的调查分析和研究，以探究审计事项的真相、性质和发展规律。部分学者对开展研究型审计的必要性和重要性进行了研究。孙夏斌（2019）通过分析审计和研究的特点，认为研究型审计是审计工作的应有之义；张宜平、李云（2021）认为开展研究型审计是做好常态化“经济体检”、推进审计工作转型升级的必然要求；杨凤菊（2021）认为推动经济高质量发展是研究型审计的根本目的。还有部分学者对研究型审计的实施路径进行了探索。任书坤（2010）结合具体审计实践，提出可以通过提高研究型审计工作的规划性，依托审计专业人才提高研究的专业性、提高研究分析问题的深入性和透彻性助力开展研究型审计；李玲（2010）提出要进行“课题式审计”，把审计业务与审计科研结合起来。王永梅、许莉、尹花（2021）认为要将研究贯穿审计全流程；金显威（2021）提出要通过提高研究意识加强创新、围绕大局选择研究课题、成立研究小组加强组织领导等途径推动开展研究型审计。

综上，针对研究型审计的研究，大多理论研究者和实务工作者将探索视角集中在三个方面：一是研究型审计的内涵，对研究型审计的概念进行界定。二是研究型审计的必要性及意义，主要从理论基础和现实意义两个方面进行了探究。三是研究型审计的实现路径。有的学者从具体审计实践中归纳总结研究型审计的开展路径，有的学者从理论视角出发，探索分析研究型审计的实现路径。但是，针对研究型审计的实践探索鲜有涉及，以往研究在方法上侧重于单个案例分析以及经验介绍。因此，本文利用总结归纳法进行多案例分析，对审计署某特派办2009年来开展研究型审计的工作情况进行总结，以期从审计实践的角度对研究型审计进行探索，为今后开展研究型审计工作提供借鉴和参考。

三、研究型审计的实践探索——以审计署某特派办为例

2009年，审计署某特派办（以下简称“该办”）正式提出开展研究型审计，多年来不断深入推进，探索创新方式方法，及时总结工作经验，将审计实践上升到理论层次，再由理论指导实践，开辟出一条独具特色、成效显著的研究型审计之路。

（一）开展研究型审计时间长，不断加大推进力度

2009年，该办将该年定为研究型审计“责任年”，提出打造“研究型审计”和“计算机强办”两大特色，并进一步提出“研究型审计和信息化建设”的总体工作思路，将研究型审计纳入发展大局。2014年该办继续秉承研究型审计理念，建立审计对象台账、审计重大事项台账以及项目库、政策库、资金库等审计信息库，推动开展研究型审计工作。2015年来采取“两项清单”和“双汇报”相结合的创新研究方式，让审计人员在总结中研究、在汇报中思考，不断强化研究意识，树立研究思维。2016年，该办组织实施某省国税局2016年度预算执行审计工作，审计人员深入推进研究型审计，在项目中确立了虚开增值税发票体制机制性问题分析的研究课题，从体制机制层面提出建议。

2017年党的十九大提出高质量发展的要求，研究型审计作为推动审计高质量发展进而实现经济高质量的重要方法，该办对其重视程度进一步提高，在既有开展形式的基础上加大力度，创新开展方式。2017年，该办设立内部群众性学术团体审计理论研究学会，并发布《审计署××特派办审计理论研究学会章程（修订版）》，组织办内审计人员积极开展审计应用理论研究，总结推广审计工作经验，兼顾审计理论的创新和发展，同时以文件形式对理论研究进行规范，对研究小组力量进行调整充实。2020年11月，该办在生态环保资金审计工作中为研究资金分配和使用情况，深入现场实地调研，为下一步审计奠定基础。2021年9月，该办发布《审计署××特派办关于开展研究型审计的实施意见》，列明了开展研究型审计的总体要求、指导思想、主要目标、路径举措、保障措施以及各处室围绕各自领域的重点任务和研究内容，用制度落实研究型审计。

（二）聚焦热点前沿，提高研究前瞻性

2012年，该办要求每个审计组结合项目具体情况详细拟定备选研究课题，在项目研究分析中切实做到“三个关注”：关注国家实施政策的变化、关注领导讲话、关注政府部门的最新改革动向，确保审计研究的前瞻性，让审计人员站在改革的“潮头”看问题。2012年，该办将实践与理论在审计最前沿紧密结合，如在社保审计中整理出4大类46个信息点和15个具有一定理论深度的研究专题，要求各审计组借鉴参考，产生了良好的审计成果。2012年来，该办定期组织“组长讲形势”论坛活动，领导在关注国家大局和领域前沿、学习解读政策文件的基础上，发挥对审计工作的带动和引领作用，帮助办内人员了解行业总况、发展走势和政策法规沿革，提高该办政治站位，提升前瞻视角。

该办充分利用“三库两台账”，制定研究工作计划。2014年来该办创新审计研究方式，逐步推出了“三库两台账”的研究平台（见图1）。审计人员在审前仔细研究政策库、项目库和资金库，学习掌握宏观政策文件及领域前沿热点；通过审计对象台账了解审计对象的基本情况，包括其历史背景、发展现状及改革趋势等，通过审计重大事项台账聚焦重大部署、重大项目、重大资金、重大风险。该办在审计计划阶段通过充分利用“三库两台账”资源优势，研究计划内容，聚焦主责主业，强化审计计划的针对性，突出审计重点，提高了审计精准性和效率性。

图1 “三库两台账”示意图

（三）深入问题研究剖析原因，提升审计质量水平

1.深入问题研究，发现审计线索。2018年，在一次政策跟踪审计项目中，该办审计人员为研究中央财政支持的某市地下综合管廊试点项目情况，深入项目现场，实地查验廊体施工进度，为下一步审计工作奠定良好基础。2021年7月，该办就2018—2020年政策性粮食收购资金进行专项审计，通过实地进仓查看、现场询问、查看对账单和银行流水等方式，核查被审计单位专项贷款和财政补贴资金使用情况，研究发现问题，找出审计线索，提高审计发现问题的真实性、精准性，进而提升审计质量。

2.研究剖析问题原因，提升审计建议质量。2010年，在新型农村合作医疗专项审计调查中，该办审计组贯彻研究思维，利用模型发现大量疑点，用研究思维分析背后原因，审计组对大量文献资料进行研究寻找理论依据，咨询相关专家以获得专业支持，召开业务会议研究分析问题背后存在的体制障碍、机制缺陷和制度漏洞，从而更好地提出审计建议。2015年，该办召开党组中心组扩大学习会，要求创新审计研究方法，跟上新形势，要着重总结不同审计项目中的共性问题，深入研究其本质原因和决定因素并加以总结提炼，结合该办工作现状和具体情况，提出了具有可操作性的意见建议，以理论研究推动该办审计业务能力和管理水平再上新台阶。

（四）形成量多质优的审计成果，并进一步推动成果转化

1.回顾总结审计实践，形成量多质优的审计成果。自开展研究型审计以来，该办始终要求达到“一个项目出两个成果（审计报告和调研报告）”，在提升审计报告成果质量的同时，对审计发现的问题进行深度剖析研究，形成专题信息、审计案例，实现“一果多用”。2009年，在财政支农资金专项审计调查项目中，该办在最后的审计报告阶段，分析汇总审计证据，对工作底稿进行反复提炼和打磨，在审计报告中阐明审计情况、揭示审计问题、深入分析原因并将其写入审计报告标题句，提高审计报告含金量和实用性，最终取得较好的审计成果，发挥了良好的报告效用。审计项目结束后，该办及时总结经验，在审计报告的基础上丰富研究成果，撰写论文和报告，如《粮食直补政策的实践与完善》《基于粮食安全视角的财政支农资金审计思考》《财政审计推进依法行政问题研究》等。

2.推动审计成果转化，上升理论层面形成审计研究成果。2010年，该办在国家外债管理审计项目和政府债务审计调查项目中积极开展研究型审计并进行总结归纳，提交的审计论文和研究报告分获一、二等奖；2009年至2011年，该办6个审计项目、9篇专题调研报告以及11篇论文得到审计署表彰。2012年，该办积极参与审计调研活动，完成《××地区转变经济发展方式过程中的困难与对策》调研报告等。

（五）建立健全保障机制，推进研究型审计开展

1.提升研究意识和能力，建立学习培训保障。在平时工作中，该办树立起“审计项目就是研究课题”“把审计当作学问做，把项目当作课题做”“报告、要情、要目、移送是成果，研究报告、工作案例也是成果”等研究型审计理念，筑牢研究意识。此外，该办着力建设学习型机关，一方面审计人员自身提高学习主动性和自觉性，在工作之余利用自有资料和办内开设的网上学习课堂及书籍资料加强自学研究，不仅涉及审计专业领域的知识，还延伸到法律法规、政治经济、现代科技、公共管理等学科领域，对知识进行丰富拓展。另一方面该办开展形式多样的学习培训，如“青年审计论坛”“博厚论坛”、创新成果交流大会等业务交流活动和专家讲座。另外，该办还实行特有的“实务导师制”，在思想培育上导师言传身教，在学习层面上导师具体把关，在实践层面上导师手把手教学。同时，该办还建立了严格的学习考核机制，如2011年制定的《审计署××特派办关于进一步加强人才培养的规划》，把学习“软任务”变成了“硬约束”，用制度促学习管学习，多形式、多方面、多举措提升人员研究能力。

2.建立研究型审计小组，提供组织保障。该办确立研究型审计总体思路后，随即成立由特派员任组长的研究型审计领导小组，为审计工作提供支持和保障。2017年，该办设立内部群众性学术团体审计理论研究学会，组织办内审计人员积极开展审计应用理论研究和总结推广审计工作经验，同时兼顾审计理论的创新和发展。同时，在处室内建立课题研究小组，打造业务处理和审计项目的研究型团队。此外，该办还创新设立政策研究组，成员来自各业务处室，负责对政策进行深度研究，挖掘审计重点，服务审计业务工作。除了办内人员组成的研究型审计小组，该办还与高校专家和科研单位协作，共同参与课题研究，并与其他审计机关合作，如2019年4月，该办与××省审计厅共同成立“两统筹”工作领导小组，通过统筹调配审计资源，强化上下联动和横向协作，实现审计资源和成果共享。

3.加强研究工作制度建设，建立工作规范保障。制度建设是明确工作基本要求、指导工作方向、规范工作行为的重要方式。该办从以下四个方面建立了研究型审计相关制度：第一，出台研究型审计实施意见。2021年9月，该办发布关于研究型审计的实施意见，将研究型审计工作制度化加以落实。第二，修订完善理论研究学会章程。2017年5月该办发布审计理论研究学会章程，以文件形式对理论研究进行规范。第三，建立项目审理会制度，该办为强化对审计报告的研究分析和质量把关，建立由特派员主持的项目审理会，对每份调研报告和审计报告进行审核，并用制度加以规范。第四，建立健全激励制度。该办将研究型审计开展情况纳入处室和个人的年度业绩考核，出台考核办法，年终由领导小组多方面多角度进行综合评审，选出优秀课题和优秀课题攻关标兵等，并给予奖励。

四、研究型审计尚存难点

审计署某特派办在研究型审计工作方面取得了积极成效，但根据目前情况来看，全国18个特派办及各地审计厅局开展研究型审计工作的方式不一、程度不同，尚没有统一的工作规范，研究型审计工作仍存在难点和不足。

（一）对研究型审计理解欠全面，定位欠准确

审计高质量发展有利于推动经济高质量发展，而研究型审计正是推动审计高质量发展的方法途径。目前，实务工作者凭着各自对研究型审计的认识开展了审计工作，但有些人认为研究型审计就是做审计理论研究，把文章写作数量作为判断研究型审计质量的唯一标准。实际上这种对研究型审计的理解并不全面，对其认识和定位并不准确。研究型审计并非等同于做科研项目、写理论文章，而是把研究作为一种方法和理念贯穿于审计工作始终，研究的作用是服务审计工作实践，通过研究推动审计实务，切实做到“研以致用”；研究的目的是提高审计工作质量，产出量多质优的审计成果和研究成果，推动审计高质量发展，从而实现经济高质量发展。

（二）局限于微观审计项目，宏观动态研究不到位

研究型审计贯穿审计全过程，审计计划阶段要加强宏观动态研究，提高审计计划的前瞻性和宏观性。如果仅仅将审计视为一种工具，只关注如何运用审计技术方法做好审计项目，则难以发挥审计效用，更难推动经济高质量发展。目前，一些审计机关前置研究不到位，对国家政策部署、行业和相关领域的动态走向、审计对象及所在地区的实际情况的研究还不够深入，导致审计计划方案重点不突出，审计切入点模糊，问题考虑不全面，程序选择不恰当，审计方案操作性不强，降低了审计质量。此外，研究型审计不能只局限于审计实践，还要关注行业学术研究动态，掌握行业专家学者和主管部门的前沿研究状况，以此作为审计实践的方向。目前，一些审计机关对学术研究的关注不到位，仅专注于微观的审计项目，缺乏对审计等相关领域学术研究热点的把握，导致审计工作前瞻性和宏观性不够，难以有效推动经济高质量发展。

（三）审计方法研究不深入，审计效率有待提升

研究型审计是高效的审计，在审计实施阶段要求及时发现并深入分析问题，而这建立在选择适当审计方法的基础上。按照审计对象、审计主题等划分标准进行针对性的审计方法研究有利于实务工作者在具体的审计项目中选择更加有效的审计方法，从而提升审计效率、提高审计质量、推动经济高质量发展。目前，对通用审计方法的研究确有不少，但鲜有对特定审计领域的方法研究，审计技术方法研究不够细化，缺乏针对性。一些审计人员在实施具体审计项目时由于缺乏对特定审计项目所适用的审计方法相关的理论研究和经验总结进行参考借鉴，采用了不恰当的审计方法，不仅浪费审计资源，还会导致审计效率不高，难以实现审计高质量发展。新时期对审计提出了新要求，审计方法使用的确当性以及审计效率的高低都会对审计质量产生影响，因此目前研究型审计工作在细化审计技术方法、提高审计效率方面还有待加强。

（四）审计质量有待提高，审计研究成果亟待丰富

研究型审计是高质的审计，在审计报告阶段要求出具高质有效的审计报告，切实发挥审计监督效能，推动高质量发展。目前，一些审计机关的审计报告重点不突出、条理不清晰、语言不精炼，导致信息传送低效；有的审计报告只罗列发现问题却不对原因加以分析，提出的审计建议缺乏与被审计单位的互动沟通，针对性不强，难以落实，这都是审计工作缺乏研究的结果，审前对被审计对象的情况及相关领域的政策文件研究不到位，审中对疑点问题的原因分析不深入，缺乏对深层次机制障碍、体制缺陷、制度漏洞的分析研究，导致审后提出建议的质量低下，合理性、可行性和针对性不强，审计报告的作用难以发挥。

研究型审计成果不仅有审计报告成果，还有对审计实践进行理论升华形成的理论研究和专题研究等，以深化对审计某类问题的认识。但有的审计机关由于审计工作本身质量不高，难以形成高质量高水平的审计研究成果；有的审计机关审计项目质量高，具有典型性，但审计工作却只出具审计报告，缺乏审后对项目工作的总结研究并进一步将实践上升至理论层面加以升华，因此现阶段审计理论研究成果尚不丰富。

五、结论与展望

我国经济正处在高质量发展阶段，开展研究型审计是新形势下党和国家对审计工作提出的新要求。如何通过研究型审计促进审计高质量发展，进而推动经济高质量发展，是当前审计工作实践需要探索解决的问题。基于此，本文对审计署某特派办的研究型审计工作进行了实践探索，总结该办通过不断加大推进力度、聚焦审计热点前沿、深入问题研究剖析原因、推动审计成果转化以及建立健全保障机制，积极开展研究型审计并取得了良好成效。此外，现阶段研究型审计仍存在以下难点：理解不全面、宏观动态关注不到位、审计方法研究不够深入细化，审计效率待提高、审计研究成果待丰富、审计质量待提高。

今后开展研究型审计一要注重研究型审计定位。通过召开理论研讨会，制定研究型审计工作指导文件等举措，确保审计人员对研究型审计的认识正确，定位得当。二要提高审计前瞻性和宏观性。将研究工作前置，审前注重对国家方针政策、相关领域、学术热点前沿等方面的研究，提高审计计划的前瞻性与可行性。三要强化对特定审计项目审计方法的研究与实践总结，为之后开展类似审计工作提供借鉴参考，提高审计效率。四要提升审计研究成果的质与量。强化与高校和科研机构的合作，实现产学研结合，共同研究、共出成果；建立激励机制促使审计人员加强理论总结与研究，推动审计机关产出“量多质优”的审计研究成果。