粤港澳大湾区城市群发展格局新变化

■马向明 陈 洋 刘 沛 黎智枫

一、前言：珠三角发展格局与国际国内格局重大演变密切相关

中华文明发源于黄河流域，珠三角的区位曾远离中原。据《史记·秦本纪》记载，秦始皇统一中国后，于公元前214年在岭南分置南海、桂林、象三郡，由此开启了珠三角的开发，但在国家治理体系中所占地位并不突出。唐“安史之乱”之后吐蕃占据西域，隔断了陆上丝绸之路，海上丝绸之路的兴盛奠定了广州在国家功能上的地位，但真正的改变发生在15世纪末到16世纪初世界格局的变化。

公元1453年，拜占庭帝国首都君士坦丁堡被奥斯曼帝国攻陷，欧洲通往亚洲的陆上商路被阻断，转而从海上探索通往亚洲的商路，大航海时代由此开启。16世纪，凭借扼守南面海路成为中外交流主通道，珠三角由此进入全球网络。随着科学技术的发展，欧洲逐步成为了世界发展的引擎。18世纪中叶，清政府实行广州“一口通商”，“澳门—广州”组成的通道成为中外交流的最主要通道，广州的地位极大提升，成为国家重要的功能组成部分。

工业革命以后，英国取代葡萄牙、西班牙成为新的世界强国，并在1842年鸦片战争后侵占香港，香港也很快取代澳门成为珠三角向外通道。这时，“广州—香港”组成的发展轴线成为珠三角发展的引擎。但是，随着美国经济逐步超越英国，世界格局的变化反射到珠三角在国家格局中的地位。随着环太平洋的贸易规模不断增大，中国的主要对外通道进一步转移到了面向太平洋及北美航线的上海，珠三角的地位有所下降。

中华人民共和国成立后，香港成为中国对外的一个窗口，珠三角的地位逐步重新恢复，尤其在改革开放后，珠三角在短短数十年中创造了经济成长的奇迹。改革开放后珠三角所享有的“黄金二十年”，本质上是珠三角借助香港重续大航海时代的区位优势。珠三角也借助香港成为“世界工厂”，并成为驱动中国内地经济发展的重要引擎，而香港也依托祖国在全球贸易金融体系中的地位不断提高，跻身为远东重要的全球城市。但是，由于世界格局已非大航海时代的格局，美日是中国最重要的贸易伙伴，加入世贸组织后，珠三角对外交往的通道优势不再明显。

从以上历史进程可以观察到，国家力量和世界格局的变化始终在珠三角的发展中扮演着重要的角色。珠三角与国家政治中心和经济中心的距离较远，翻越五岭也只有国家力量才能完成，而牵动国家力量方向的是世界格局的演变。广州的“一口通商”与欧洲在大航海时代对世界贸易的主导关系密切；美日在世界贸易中的地位，促进了中国入世后长三角优势区位的回归。当今，世界格局再次发生剧烈的变化，中国提出了国内国际双循环的应对策略，那么，这种国内国际格局的变化，会对大湾区城市群的发展格局产生什么样的影响呢？

改革开放四十多年来，珠三角地区创造了发展奇迹，成为中国经济重要引擎之一，在此过程中，粤港澳的有效合作是奇迹诞生的重要条件。在新的发展背景下，国家于2019年2月出台了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（下称《纲要》）赋予大湾区五个战略定位：充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈[1]。其中，“具有全球影响力的国际科技创新中心”和“‘一带一路’的重要支撑”是国家走向创新型国家和形成国内国际双循环新格局的重要功能组成。因此，可以认为《纲要》是国家从全局发展的战略高度对粤港澳大湾区提出了新的使命要求，同时也是通过顶层的制度设计推动制度创新，使湾区内的三个独立关税区加强区域合作，共同应对世界格局的变化。《纲要》的实施，将对大湾区城市群的发展格局产生深刻的影响。

二、《纲要》是因应国际国内发展形势变化而做的顶层设计

（一）新格局——国内国际双循环相互促进

当今世界正经历“百年未有之大变局”，全球化进程正日益受到贸易保护主义的阻碍，与此同时，在占据“世界工厂”地位数十年后，中国培养起了强大的供应链体系，在国际产业分工体系中的权重不断提升，并在供应链组织、设计研发、金融及贸易服务等综合领域占据越来越大的主动权，从而逐步摆脱长期以来的受支配地位。为顺应国际、国内发展形势的变局，中国一方面在国际上积极倡导和践行合作共赢的多边主义努力开辟并维持与新兴市场稳定的经贸关系，实现货币金融和供应链网络向更大范围的扩展；另一方面则积极构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，从而在根本上改变过去的“大进大出”模式。中国作为超大规模国家，兼具超大规模生产供应链和超大规模消费市场双重优势，在“双循环”新格局下将得到充分展现。

（二）新动能——由“引进来”走向“创新驱动”

改革开放后，珠三角在“黄金二十年”中积极利用低成本要素资源和政策优惠，抓住了全球化的机遇，成功构建为吸引国际资本和将生产性资源“引进来”的“洼地”，成为深度嵌入国际分工体系中的“世界工厂”。但珠三角依托香港“两头在外”的外源式经济发展模式，在产业链中处于相对边缘的制造业基地的增长模式在新的发展格局下难以为继，迫切需要转换动能，建立新的发展优势。

21世纪以来，全球新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，科技创新已成为产业经济和社会发展的核心驱动力，具有全球影响力的科技创新中心和科学中心迭代发展，多中心、多节点的世界创新格局正成为新的趋势。中国通过积极规划科技产业和布局国家级基础科研平台，在基础科研和提升原始创新能力方面发力，努力成为全球科技创新领跑者。2018年1月国务院《关于全面加强基础科学研究的若干意见》强调，要推动粤港澳大湾区打造国际科技创新中心。2019年2月的《纲要》明确细化这一任务要求，提出要支持重大科技基础设施、重要科研机构和重大创新平台在大湾区布局建设，向港澳有序开放国家在广东建设布局的重大科研基础设施和大型科研仪器，支持粤港澳有关机构积极参与国家科技计划（专项、基金等）。基础科研项目的落地，一方面将为地区引入大量国家级科研资源，另一方面将促进本地生产供应链网络的转型升级，同时还将整合港澳科研和金融资源，促进与港澳的深度融合，对大湾区发展而言可谓一举三得。

从地理位置来看，大湾区面向人口众多的“一带一路”沿线国家和地区，这决定了大湾区由过去作为中国出入口主通道转向作为国家“走出去”的重要通道。从珠三角发展到大湾区，是由边缘加工基地走向中心起点引擎，从“引进来”到创新驱动“走出去”的发展变化。

（三）新角色——由“纵向分工”走向“横向分工”

虽然在历史中，香港和澳门一直被作为珠三角经济增长的外部变量进行表述，然而，香港与珠三角“前店后厂”的分工模式，既表明了港澳与珠三角在经济上的高度一体化，也说明了香港与珠三角的分工是一种纵向分工。但是，自2000年开始，粤港澳之间的分工协作关系和地缘经济关系就开始从过去的互补性转变为竞争性[2]，这其实意味着传统上“全球—港澳—内地”的分工梯度已经发生了不可逆转的重大变化。而在《纲要》背景下，香港、澳门与内地的地缘经济关系获得重塑机遇。在“一带一路”建设背景下，中国制造企业众多、产能庞大，需要继续依托开放支点规避国外贸易壁垒，有效走入国际市场，深度参与经济全球化。中国对内对外双开放的新格局，将使大湾区成为重要的发展支点。《纲要》立足“一国”之本，善用“两制”之利，利用香港、澳门的国际开放性，为内地提供国际平台与接口；利用内地广阔的市场与发展空间，为香港、澳门社会经济持续稳定发展提供支撑；横向合作的推进也将极大地提升粤港澳大湾区共同参与全球竞争的实力和当量。

三、《纲要》颁布三年粤港澳大湾区的发展进展

从以上形势分析来看，《纲要》所赋予大湾区的定位，以大湾区为载体，同时兼顾以科技创新引领国际分工破局、依托“一带一路”促进国内国际双循环，以及以“一国两制”深度融合实现港澳融入国家发展大局，全面响应国家战略导向。《纲要》发布三年以来，在观察大湾区正在发生的变化中，我们可以看到有两方面的进展尤为突出。

（一）科技创新深度嵌入发展格局，创新空间成为城镇网络关键构件

1.科创从大湾区核心城市专有到各城市共同发力

2007年开始的国际金融危机，使珠三角原本层次偏低外向型的产业发展模式难以为继，广东省政府开始实施“双转移”战略，大力推动珠三角各城市特别是核心城市产业转型升级[3]。拥有雄厚制造业基础与对外开放优势的深圳，率先形成以企业驱动创新的深圳模式[4]。由于特大城市独特的资源集聚效应，长期以来推动科创要素集聚与活动主要发生在深圳、香港、广州等核心城市。2017年广东省委、省政府提出沿广深轴线形成高度发达的创新经济带，打造广深科技创新走廊，计划通过科技要素投放与空间布局的相互匹配，构建“一廊十核多节点”格局，推动创新资源从核心城市走向其他城市，致使大湾区的知识创新网络结构从早期的“广州—香港”双核到出现“广州—东莞—深圳—香港”创新集聚带趋势，呈现“多中心、多节点、多子群”格局[5]。

《纲要》对创新的重视达到前所未有的高度，提出要将粤港澳大湾区建设成为具有全球影响力的国际科技创新中心，明确建设广深港澳科技创新走廊，全面确立以科创为大湾区未来发展核心驱动力。针对提升各城市创新协同性、改善珠三角创新活动基础性不强等目标，《纲要》强化珠三角城市与港澳创新协同，加快推动国家级科学基础设施建设，特别是从源头创新、产业创新、制度创新三个方向切实推进国际科技创新中心建设[6]，推动各城市不断加大科技研发投入。2018年开始，粤港澳大湾区内珠三角9个城市的研发（R&D）经费占比进入“快车道”（图1）；到2020年，研发支出已超3300亿元；2021年预计研发投入强度达到3.7%，研发支出预计超3600亿元，比2018年增长1000多亿元，同时，在全球科技创新区域排名中，大湾区跻身全球科技创新集群前10位[7]。

图1 2011—2020年大湾区珠三角9市R&D经费占GDP的比重（%）

围绕推进建设“两廊两点”（两廊：广深港、广珠澳科技创新走廊，两点：深港科技创新合作区、横琴粤澳深度合作区），创新资源与要素沿科技创新走廊沿线拓展明显，推动过去创新资源以核心城市集聚与组织，走向大湾区各城市依据自身条件与科技设施布局据点发展，大湾区创新空间呈现“多中心、多节点、多子群”的格局（图2）。在20世纪90年代的高新区和科学城建设的二十多年后，珠三角各城市再度涌现出一批具有代表性的科技创新区域，如中新广州知识城、广州科学城、南沙科学城，深圳光明科学城、西丽湖国际科教城、空港新城、高新技术园，珠海的横琴粤澳深度合作区、唐家湾高新区，东莞松山湖科学城、滨海湾新区，佛山三龙湾科技城、高新区，中山、惠州、江门的高新技术产业园等。

图2 “两廊两点”科技创新网络示意图

2.推动知识创造与原始创新是大湾区近年科创重点突破方向

由高新技术企业驱动的技术创新是大湾区过去一个阶段科技创新的基本面，但由于早期国家级科研资源注入不足，珠三角在关键技术与基础创新领域存在先天不足[8]。为补齐短板，早在2015年，广东省委、省政府重新组建广东省科学院[9]，统筹整合属于地方的科技创新战略资源，聚焦基础科研与应用创新领域共同发力；2017年广深科技创新走廊提出后，广东省委、省政府以培育创建国家实验室为目标启动建设一批省实验室，其布局已从核心城市向区域中心城市延伸，呈现“核心+网络”式布局与运作模式，体现了地方层面在提升珠三角的关键技术与基础创新能力并融入全球创新网络的不断探索。

《纲要》的发布彻底吹响了大湾区建设国际科技创新中心的号角，全国第四个综合性国家科学中心建设的重任落在了大湾区“肩上”，“国家战略科技力量”全面进入。一大批科技基础设施“国之重器”逐步建设完成，如推动“中国散裂中子源”等重大设施有效运作，逐步启动“强流重离子加速装置”等重大设施。各城市也着力吸引国内外知名大学来大湾区设置分校或联合办学，培育基础研究力量。港澳多所世界一流高校和科研机构也纷纷踏足大湾区各城市，如香港大学、香港中文大学的深圳校区等。无论是引入“国之重器”还是支持研究型大学建设，都可以看到《纲要》发布之后国家力量在推动大湾区知识创造与原始创新的重要作用。

此外，省市联动进一步推动一批重大项目及平台落地，目前在深圳光明科学城、广州南沙科学城、东莞松山湖科学城等先行启动区内，围绕重大科技基础设施、实验室平台体系、前沿交叉研究平台和科研机构、高水平高等院校、中试验证和成果转化平台等正在推进规划建设（表1）。地方借助国家功能注入重量级科研设施与协同港澳创新资源，成为大湾区打造国际科技创新中心的两个重要着力点。

表1 大湾区综合性国家科学中心先行启动区重点平台建设情况

3.不同的创新空间与集群加速融合布局、嵌套发展

珠三角的高新技术产业园区是我国技术创新领域的杰出代表，集聚了一大批高新企业，构成了珠三角技术创新的主体。如何依托高新企业与庞大的制造业网络，持续激发创新活力成为当下要务。Amin等（1994）提出，区域通过正式和非正式制度搭配以产生协同作用，使得该地区获得充分的经济活力与创新能力[10]；“制度厚度”是制度的密集度，包括企业、行业联盟、地方政府、金融机构、研究与创新中心等。为增加高新区的“制度厚度”，大量国家、省级科研机构被鼓励入驻园区，以提升园区内企业与研究机构密度。如依托广州高新区核心园区建设的广州科学城和中新广州知识城，近年来这些创新园区正谋划布局一批高端研发机构，依托雄厚制造业基础，推动产业再创新，在关键技术与引进战略性新兴产业方面不断发力，推动成果转化。

除了由高新区升级而来的创新园区，大湾区各类创新空间呈现融合布局、嵌套发展的趋势。在“制度厚度”基础上，创新集群中的各组织与要素之间相互作用形成网络，在要素密度较高的社会网络里，因为“相邻的可能”[11]，创意与创新更容易得到流传与扩散。也有学者通过实证研究的方式论证了创新网络演化受多维邻近因素影响，如地理、技术结构、经济、制度、语言等对创新合作具有显著影响[12]。以一流高校与科研机构为代表的创新主体周边，更吸引创新园区选址布局，如在广州大学城南部布局国际创新城、在广州南沙的香港科技大学（广州）旁布局创新园区，“相邻的可能”正推动创新校区与园区等创新空间融合发展，加速创新成果转化。另一种趋势则是在各科学城建设中，围绕重大科技基础设施、实验室布局建设研究型大学，如在松山湖科学城布局的大湾区大学（松山湖校区），在光明科学城布局的诸多一流高校，这些高校与国家重大科学基础设施、高端科研机构协同布局、融合发展，日益成为大湾区创新空间增长的一种新趋势。

与此同时，以创新为主要特征的城区也在不断出现，美国布鲁金斯学会将创新城区定义为集聚高端研发机构、企业集群、创业企业、企业孵化器及促进机构的城市空间[13]。这些创新城区“由交通体系连接、由新能源支撑、由数字科技联网、以咖啡休闲作为媒介”，充分体现“城市特质”，有利于形成“开放创新”氛围，从而集聚了一大批国际化创新要素，极大提升了大湾区城市创新与全球创新网络链接能力。

（二）边界地区成为一种新的资源，城市合作的进展正在加速

1.创新驱动与港澳融入使得大湾区城市边界地区成为新的区域发展热点

《纲要》公布之后，大湾区11个城市在边界地区新增的重点平台多达14个（图3），科技创新和制度回归是激活本轮边界地区的核心驱动力。一方面，科技创新呼唤城市合作。大湾区在创新驱动下正在从全球生产网络的边缘迈向中心，其空间资源配置的逻辑也与传统边缘加工基地产生显著差异。发展科技创新不仅需要为产业配套土地、劳动力资源和市政基础设施，更需要为其提供人力资源、研发中心、现代服务业、高品质生活配套等复杂功能[14]。这些复杂配套的功能难以单靠一个城市支撑，因此城市间的科创合作为边界地区带来机会。另一方面，港澳空间开始积极融入。大湾区的另一核心目标是支撑港澳融入国家发展大局，地理邻近的边境地区或者枢纽可达地区成为港澳接入国家发展的最佳空间选择。

图3 大湾区城市边界地区重点平台分布

2.城市边界资源：从“强弱互补”的垂直合作迈向“强强联合”的水平合作

在珠三角城市与区域发展的进程中，边界地区一直扮演着重要角色，中介、融合的功能逐渐增强[15]。改革开放使原本以香港、澳门为支点的全球市场与珠三角的传统腹地网络日渐紧密结合。在改革开放的第一阶段，国际贸易、订单、生产性服务等“前店”功能在港澳，生产制造、装配等“后厂”功能在珠三角，而边界地区就是将其连接的“桥梁”[16]，造就了“香港腾飞+深圳速度”的全球奇迹。进入21世纪以来，全球生产网络的接入使得香港、广州和深圳的城市能级得以快速提升，大湾区多中心的趋势愈加明显，同时大湾区核心城市的高势能使得核心外缘城市获得机会。边界资源促进合作可分为以下两种方式：

一是边界资源1.0：垂直合作，依托核心城市资源谋求发展是核心逻辑。2000年前后谋划的东莞松山湖与南海千灯湖，是在邻近广深、离开主城的空间区位，凭借土地、景观与基础设施优势，以吸引广深资源为目标，重点投放各自城市的核心资源[17]。华为、广发银行、广佛地铁等广深标志性资源入驻也印证了当时战略决策的成功。深圳南山的国家经济技术开发区基于原有蛇口工业区和深圳湾口岸，一方面不断依托国内市场迭代形成技术创新，另一方面依托口岸资源，通过邻近便利的通关条件将香港提供的国际生活作为其企业配套，吸引全球人才。“依托区位、以弱靠强”是边界资源1.0时代的典型特征。

二是边界资源2.0：水平合作，发挥双方优势合力共赢是发展新逻辑。《纲要》公布后，与边界资源1.0“以弱靠强”模式不同，香港、深圳、广州等核心城市纷纷在边界地区发力投放核心资源，而当年邻近城市的边界节点也逐步发展为区域的强节点，“强强联合”的趋势非常明显，其中，香港北部都会区和深圳光明科学城是典型案例。在大湾区中香港承担着国际科技创新中心的职能，虽然拥有世界一流的大学，但却没能像深圳一样利用内地的市场腹地快速迭代。香港北部都会区的谋划可与成熟的深圳南山、福田科创区形成合力，在原始创新和市场创新形成互补实现共赢。此外，深莞合作也有类似规律：松山湖的提前谋划集聚了散裂中子源、南方光源、华为终端等大科学装置与科技龙头企业，光明科学城则在巍峨山以南布置中山大学（深圳校区）等大学资源与松山湖各类创新要素形成集聚效应，并共同申报国家综合科技创新中心，形成大湾区中最重要的原始创新动力之一。“优势互补、强强联合”是边界资源2.0时代的新特征。

3.《纲要》公布实施后大湾区边界地区作为“资源”的两点启示

通过回顾梳理不难发现，在创新驱动和港澳融入的发展逻辑之下，边界地区作为资源的正外部效应愈加明显，“强强联合”的边界地区互动为未来的大湾区发展带来两点重要启示：一是边界资源发挥需要依托城市重大平台节点，强节点可以成为新增长极。无论是最开始的深圳口岸，还是后来的松山湖、千灯湖和光明科学城，都是城市边界上的重点平台节点。节点在培育的初期需要大量的市级资源注入才能克服远离城区带来的城市配套和市政基础设施等种种问题，但在节点成熟后其引发的“强强联合”效应将对城市产生深远的影响。目前广州南站、南沙庆盛站等广州重点的边界地区平台节点，在建设之初会比紧邻老城的开发难度更大，但一旦形成区域强节点将产生巨大的乘数效应。二是制度优势互鉴与物质基础设施对最终实现“强强联合”同样重要。横琴—澳门的“强强联合”不仅实现了空间建设的高标准，更为关键的是澳门的国际城市治理经验、营商环境、高校资源与横琴的国家力量、市场可达、企业资源进行深度的嫁接，形成“1+1＞2”效应。目前，庆盛区块的粤港深度合作园硬环境在香港开发主体的支撑下日渐成型，但后续如何引入香港的城市管理制度、如何营造香港自由开放和低税率的软环境，从而更好地实现原始创新和科技成果转化，这些均是发挥边界地区资源作用的关键。

四、趋势：发展逻辑变化推动大湾区城市群发展格局进一步演变

大湾区发生的积极变化充分展现了《纲要》作为国家顶层设计所释放的强大力量，在此力量影响下，从20世纪90年代中后期至今二十多年时间里逐步成形趋稳的大湾区城市群网络将迎来新一轮重大变化。传统核心进一步强化和嬗变，新的中心崛起，不同的都市圈范围叠合与互动程度不断加深将使大湾区发展格局将迈向一个全新的阶段。

（一）广州、深圳都市圈成为珠三角城市群资源配置中心

《纲要》提出要“以香港、澳门、广州、深圳四大中心城市作为区域发展的核心引擎，继续发挥比较优势做优做强，增强对周边区域发展的辐射带动作用”。其中广州、深圳在社会经济发展各方面都已成为大湾区内地部分的“领头羊”，根据《2021年广东省国民经济和社会发展统计公报》显示，2021年广东12.44万亿元GDP中，近6万亿元来自广深“双城”。2019年8月，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》发布。2021年广东省《政府工作报告》将“深入推进粤港澳大湾区和深圳先行示范区建设，强化广州、深圳‘双城’联动”放在各项重点工作首位，“双区驱动、双城联动”战略正式确立。

自《纲要》发布以来，我们不仅看到广深两城的经济水平保持绝对领先，更看到以广深为核心的两大都市圈成为资源配置的中心。过去在珠三角“引进来”的时代，跨国公司自带资金、技术和市场来到珠三角进行生产，低成本是关键，园区建设成为主战场；但在“走出去”时期，我们的企业要成为跨国公司，必须以创新能力为支撑。因此，企业需要城市在技术、专业服务方面提供支持才有能力“走出去”，这时城市的功能发展是主战场（图4）。正是过去全球化中“引进来”的承接平台到走向全球化新阶段企业“走出去”的战略支点需求的变化，使得大湾区的发展逻辑产生了变化。在新的逻辑下，核心城市成为资源配置的中心。

图4 全球化角色变化对珠三角城市功能的影响示意图

2021年广东省《政府工作报告》提出要“加快大湾区城际铁路建设，以广州都市圈、深圳都市圈为重点，创新投资建设运营管理模式”。不久之后，广东省政府印发《关于将一批省级行政职权事项调整由广州、深圳市实施的决定》，将省管城际铁路工程审批13项涉及交通运输领域的省级行政职权事项调整为委托或下放到广州市、深圳市自主实施，通过创新城际铁路的投资建设运营管理模式，将珠三角城际铁路的设计、建设、运营牵头单位由原广东省铁投集团调整为广州、深圳两市，并按照广州都市圈及深圳都市圈项目推动建设。随着广州地铁集团于2021年12月正式承接珠三角城际轨道（广州都市圈）建设项目及广东珠三角城际轨道交通有限公司，广州在城际轨道建设运营方面的自主权将得到全面提升。城际铁路建设运营自主权的下放和转移，实际上还将进一步激活都市圈范围内城际轨道沿线和站点周边地区的开发；城际轨道网络的扩展也将进一步强化都市圈在区域资源配置中的主导地位。

（二）珠江口西岸迎来“第三极”重大机遇

如果将珠三角城市群体系类比作一个宇宙网，改革开放就如同星系的创生，引发资本、劳动、土地、制度等系列要素的大量集聚，九个城市则像是在这个过程中所形成的诸多恒星，在相互牵制竞争合作的互动中形成了当前的稳态平衡。在这个平衡态中，珠江口西岸地区相对弱势，城市网络在外部力量的拉扯下，长期处于松散状态。《纲要》的发布给珠三角带来新的使命，同时也意味着新的国家力量的注入，如同星系的碰撞产生巨大能量、激发新的恒星创生，国家力量将为趋于稳态的大湾区格局带来变革性机遇，其中尤其令人瞩目的是珠江口西岸所获得的重大利好。

第一，横琴粤澳深度合作区的地位大幅提升。在珠三角传统的“大进大出”发展模式中，香港作为世界城市，其强大的引领力量促使珠江口东岸地区在市场机制和港资企业推动下形成“前店后厂”的分工格局；在当前的“百年未有之大变局”中，港澳融入国家发展大局的积极性和主动性，深刻浸染着国家和人民对内协同、对外坚守的共同意志。其中，澳门先行一步，显然引发国家传递出积极的信号，一方面横琴粤澳深度合作区政治地位大大提高，由国家谋划推动，中央政治局常委、国务院副总理担任建设领导小组组长，广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任管委会主任，必然成为国家制度创新的示范平台；另一方面在横琴粤澳深度合作区西侧的珠海鹤洲新区，未来将陆续有珠肇、广珠（澳）、深珠、深湛等四条高铁线接入珠海中心站（鹤洲）枢纽，将极大增强该地区的交通区位优势。

第二，南沙将成为粤港澳合作新热土。在产业发展进入“引领期”后，知识不可能再像“追赶期”那样完全依靠外部引进，需要更多地依赖自主创新和基础研发，而广州拥有大湾区密度最高的国家科研机构和坚实的制造业基础，使得南沙成为港澳与国家力量合作的理想地。在这样的背景下，南沙因其大湾区几何中心区位、东西岸交通枢纽以及深水岸线、土地空间充裕等优势[18]，在广州市支持下，吸纳中科院等国家基础科研机构和国家重点实验室落地，同时依托庆盛枢纽和香港科技大学，建设“港人社区”，促进粤港创新合作，可以预见，南沙在大湾区创新网络中的地位将快速上升。

因此，在横琴、南沙等重要节点的快速崛起和引领下，珠江口西岸在大湾区所处的相对弱势地位可能发生根本性改变，从过去被各方拉扯到逐步凝聚，成为与广深两极良性互动的“第三极”。随着《纲要》的实施，珠三角目前两大都市圈主导的格局将会被打破，1994年着手编制的《珠江三角洲经济区总体规划》及其专项规划提出的西岸都市圈（图5），将逐步走向落地。

图5 《珠江三角洲经济区城镇群规划》提出的空间结构体系

（三）叠合式超级都市圈正在形成

自2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》发布以来，广佛肇、深莞惠、珠中江三大经济圈的概念基本成型。2020年，广东省委、省政府印发《广东省建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的若干措施》，又提出要科学制定广州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大都市圈的发展规划。十几年来，人们已习惯于将东莞整体归入深圳都市圈范围，或将江门整体归入西岸都市圈范围的区域划分方式。

然而，随着广深城市规模的增长、轨道交通建设加速以及腹地网络的扩展，围绕广州、深圳两个核心城市周边所形成的都市圈形态范围也在不断扩大。根据建设用地连绵度、人口密度、通勤时间等要素测算两大都市圈的范围，可以发现两个都市圈实际上已经有很大部分相互叠合在一起。基于高德API测度的广深核心区等时圈范围看，在60分钟范围，广深两个等时圈在东莞西部长安、虎门、厚街、麻涌等镇街重叠；在90分钟的等时圈，重叠范围则覆盖东莞全域、广州南沙新区和中山北部（图6）。可达性的叠合反映了都市圈功能叠合的可能性，实际上，广州至东莞的用地连绵度已在加强，而人口的通勤流动方面也在交通的支持下不断发展。

图6 广深核心区0.5-1.0-1.5等时圈测度图

现代科技创新活动的开放性使得创新走向区域性的网络，珠三角在创新功能发展的带动下，城市间合作进一步加强，过去发展相对滞后的市域边界地带正在由于节点的发展而变得模糊，香港往北、深圳往北、东莞往南、中山往东、佛山往南、广州西联等跨市联动发展态势不断涌现，一个大湾区叠合式超级都市圈在形成（图7）。在这个叠合式超级都市圈中，城市网络的联系更加复杂，一方面呈现出圈层与轴带相交织，圈层被轴带牵扯，轴带被圈层扭曲；另一方面，市域不再作为一个完整单元归入某个都市圈，而是内部裂变出多个功能节点，并与周边城市的其他功能节点形成更加密切的组合关系。例如，东莞南部各镇与深圳北部各区形成强关联，从而纳入深圳都市圈范围，而东莞北部则与广州发生更多联系；又如西岸的中山南部与珠海联动，而中山东部则对接东岸的深圳；尤其是广州在未来的大湾区格局中将显得更为特殊，其主城区继续巩固在广州都市圈中的核心地位，而南沙则参与到深圳都市圈、珠江西岸都市圈的竞争合作之中，其作为大湾区几何中心的区位优势及其深水岸线、土地资源等发展潜力也将充分凸显出来。

图7 大湾区叠合式超级都市圈示意图

五、结论与思考

在对区域发展的研究中，人们往往更加关注经济动因的影响，尤其在全球化浪潮依然占据主流的当今世界，决定着一个区域发展的首要力量通常会被归结为以福特制生产方式为代表的资本主义分工体系的扩张[19]。但在我国，国家的行政资源调配能力极为强大，是推动区域发展的最为磅礴的力量。在近代以前的社会，由国家通过“一口通商”等垄断性行政管辖方式赋予地方特殊权力，广州引领珠三角的发展；在改革开放之后，国家的制度改革释放了劳动力、土地等要素资源的高效配置，经济特区等“新国家空间”[20]的设立促进了区域的尺度重构，而地方政府在发展绩效的激励下，也积极参与到地方空间的建构中来，从而与国家赋权相叠合，形成更为强大的发展动力。由此，全球化分工、国家权力和资源注入、地方设施配套和招商引资三者的交织，成为中国各顶尖区域发展的关键。在这种背景下，香港、广州和深圳，成为珠三角发展的三个引擎。

“一国两制”所形成的制度边界，是粤港澳大湾区区别于国内其他城市群区域的独特之处。这样的边界可以是不同体制社会间的沟通桥梁，在《纲要》背景下，更重要的是释放其作为合作发展资源的红利，而这正是促进港澳融入国家发展大局最具现实意义的方式。在互利共赢的共识下，港澳开始积极面向内地开展边界开发与跨境合作，而内地也将更多设施资源与政策优惠向制度边界地带倾斜。新的国家力量正是在这样的背景下注入区域，从而引发新一轮的区域格局重构。在港澳融入国家发展大局的过程中，澳门走在了前面，相对应地，国家在横琴粤澳深度合作区投入的制度资源和行政资源是最大的，这使得横琴在资源配置中排到了前面，珠海的高铁枢纽梦得以实现。在珠江口西岸未来的发展中，更多的制度红利将会释放出来。

尽管珠江口西岸地区迎来了新的发展机遇，我们仍然要承认西岸地区整体发展水平与东岸相比的滞后性，表现在经济实力、基础设施水平、制造业供应链网络、科技创新资源聚集程度乃至综合营商环境等各个方面。要想充分发挥国家力量所带来的红利，这些短板亟待补足，然而却并非一蹴而就之事。这除了需要地方政府积极投入各类设施网络的建构，还需要在超越城市尺度上建立更加灵活自主的资源匹配、成本分担、利益共享的城际协同机制，而南沙因其居中的区域位置，使得其在珠三角东、中、西翼的合作中优势独特。珠三角未来的城市格局，将是一个叠合式都市圈组成的超级城市群。