高质量发展视域下黄河流域土地利用效率提升研究

武占云　王业强

[摘要]土地资源高效利用是高质量发展的应有之义，以最少的土地投入获取最大的经济、社会和生态效益是黄河流域高质量发展的重要内涵。在系统梳理土地要素与经济增长关系的演进逻辑基础上，将数据包络分析与探索性空间数据分析相结合，分析2000—2018年黄河流域土地利用效率的时空格局及其结构特征。研究发现，黄河流域土地利用效率提升缓慢且低于全国平均水平，在空间上呈现“两头高中间低”的分异特征;土地要素投入与产出的空间溢出效应显著存在于黄河流域的城际之间;经济外延增长与资源有限之间的矛盾严重制约着黄河流域经济高质量发展。藉此，既要统筹谋划黄河流域高质量发展和生态保护的整体性战略，构建流域内一体化的土地利用与管理协作机制，也要因地制宜实施上中下游差异化的土地效率提升策略，大力推动流域内土地要素市场化配置改革，以期通过土地资源的高效利用推动保护和发展协同共进。

[关键词]黄河流域;土地利用效率;高质量发展;时空格局

[中图分类号]F0615[文献标识码] A[文章编号] 1673-0461（2022）01-0068-08一、引言

黄河流域横跨中国东部、中部和西部三大地理阶梯，既是中国重要的生态屏障密集区，也是贫困人口相对集中区，是中国经济社会发展和生态环境保护问题比较突出的典型区域[1]。为从根本上解决黄河流域面临的保护与发展的结构性矛盾，中共中央于2019年提出推进黄河流域生态保护与高质量发展，并将其上升为国家战略。这不仅标志着黄河流域进入高质量发展新阶段，亦意味着黄河流域将面临更为严峻的提质增效压力。

土地利用数据显示，黄河流域建设用地、耕地和生态保育用地面积占比分别为232%、1864%和7904%[2]，黄河流域以有限的土地资源、水资源和脆弱的生态系统支撑全流域多年来的快速发展，但流域内复杂的人地关系进一步加剧了生态保护和经济发展之间的矛盾，尤其是中上游地区的可利用土地十分有限，不具备大规模的人口和产业承载能力。然而，黄河流域城市区域的国土开发强度高于全国平均水平，单位建设用地产出却低于全国平均水平[3]，以消耗土地为特征的发展模式在空间上对黄河流域的生态环境产生胁迫，亦无法支撑黄河流域经济的高质量发展，提升土地资源利用效率是破解高质量发展背景下黄河流域发展与保护难题的现实选择。当前，学術界对黄河流域高质量发展的时代背景、实现路径、战略举措以及高质量发展的测度与评估进行了广泛探讨，鲜有涉及土地资源利用与高质量发展关系的研究。有鉴于此，本文在分析土地利用与高质量发展内在逻辑的基础上，剖析黄河流域土地利用的现状问题与制约因素，从高质量发展视角研究提出黄河流域土地利用效率提升的思路对策，以期为推动黄河流域高质量发展和高水平保护提供借鉴和参考。

二、土地利用与高质量发展的内在逻辑

古典经济理论的一个思想传统是有限的自然资源限制经济增长，因此尤为重视土地利用对经济增长的重要性[4]。杜尔阁最早提出了土地报酬递减的概念[5]，亚当·斯密认为土地、劳动与资本均是最基本的生产要素[6]，大卫·李嘉图认为土地资源的边际报酬递减是影响经济增长的重要因素之一[7];威廉·配第提出“土地是财富之母，而劳动则为财富之父”的财富二元价值观点。新古典时期的马歇尔则把土地与劳动、资本、组织并列为生产四要素，并用边际理论论述了土地报酬递减、土地价值等经济学规律。然而，现代主流增长理论强调劳动、资本和技术进步对经济增长的作用，认为技术进步可以抵消供给总量固定的土地要素对经济增长的制约作用，忽视经济增长面临的资源约束与环境破坏问题，经济活动对土地等自然资源造成的影响也被排斥在标准经济学分析框架之外[8]。进入20世纪70年代以来，全球环境污染、粮食危机和能源危机等问题使人们开始认识到经济增长与资源有限之间存在不可调和的冲突，技术进步仍不可避免资源消耗和环境污染总量的增加，任何一个国家的长期经济增长无法摆脱土地报酬递减规律的约束。随后，绿色增长理论开始尝试在经济增长模型中引入自然资源，并进一步考虑自然资源利用的环境外部性，认为土地等非可再生资源供给量的减少会带来经济增长的减缓，提高非可再生资源的使用效率是促进经济增长的重要途径[9]。上述关于土地资源与经济增长关系的演进逻辑表明，土地资源是经济增长的核心要素，经济发展必然受资源环境的瓶颈约束，如何通过效率提升破解资源环境瓶颈约束是实现可持续发展的关键。

2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。”与此同时，报告中首次强调“提高全要素生产率”，这一关键提法表明中国经济增长的底层逻辑由要素投入转向要素效率提升。因此，从这个意义上来看，高质量发展的本质是劳动、资本、土地等资源配置效率和生产效率的大幅提高。相比劳动与资本，土地资源具有不可再生、不可移动、空间持久的特殊性[10]，这就决定了土地在经济价值分配中的优势地位，有限土地资源的开发利用和合理配置关系着经济增长的潜力和质量。实际上，土地要素一直被认为是推动中国经济高速增长的重要因素，土地要素不仅是解释中国特色工业化的核心变量，特殊的土地制度安排尤其是廉价的工业用地供应是提升中国制造业全球竞争力和比较优势的关键要素[11]。然而，也有研究认为土地资源要素过度投入会导致企业生产率的损失，工业用地成本的严重低估导致区域产业结构低水平雷同和产业投资低水平重复[12]，而工业用地供后管理面临的再配置困境进一步阻碍了土地资源的高效配置和产业的转型升级。亦有实证研究表明，促进低效用地减量化有助于推动经济高质量发展，仅仅依靠大规模的土地供给无法为长期经济增长提供持续动力[13]。

不可否认，土地要素对经济增长的重要性因不同国家、不同地区以及不同经济发展阶段存在差异，西方发达国家大多进入工业化后期和高度城市化阶段，建设用地规模扩张缓慢且土地利用结构趋于稳定，土地要素对长期经济增长的影响作用日趋有限，西方主流经济学也因此强调土地与资本的替代并作出忽视土地特性的假设。然而，对于黄河流域而言，目前整体上处于工业化中期阶段[14]，城镇化率低于全国平均水平，建设用地扩张与土地利用结构变化仍是未来一段时期经济社会发展的重要特征，土地要素必然会对长期经济增长有重要影响。因此，黄河流域必须充分考虑土地要素对经济增长的作用，并且思考如何通过土地利用效率和配置效率的提升实现高质量发展和高水平保护。

三、黄河流域土地利用现状与制约因素

（一）研究范围界定及数据方法

为系统探究黄河流域土地利用效率的时空演变格局，本文综合考虑数据的时效性、完整性和可获得性，考虑四川省隶属于长江经济带地区，内蒙古东四盟（赤峰市、通辽市、呼伦贝尔和兴安盟）归属于东北地区，以及行政区划的完整性等因素，将研究范围定义为黄河流域的青海省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省和山东省8省区中的80个地级以上市（州、盟）。根据流域内各地区的发展条件和资源禀赋将其分为上游、中游、下游三大区域，上游地区包括青海、甘肃、宁夏和内蒙古，中游地区包括陕西和山西，下游地区包括河南和山东。

为测度黄河流域80个地级以上城市的土地利用效率，本文采用VRSDEA模型（规模收益可变的数据包络分析），模型以生产函数理论为基础，将每个城市视为独立的生产决策单元，具体可参见FARE和GROSSKOPF[15]、郑新奇和王筱明[16]的研究。投入方面考虑土地、资本和劳动力三种要素，选取市辖区建设用地面积、第二三产业从业人员、社会固定资产投资作为投入指标;产出方面综合考虑经济、社会和生态效益，选取市辖区二三产增加值、城镇居民人均可支配收入和建成区绿化覆盖率作为产出指标，具体如表1所示。各项指标的原始数据来源于2004—2019年《中国城市统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》，以及黄河流域各地市统计年鉴、国民经济和社会发展统计公报，其中固定资产投资总额、二三产业增加值均换算成以2003年为基期的不变价。

（二）黄河流域土地利用效率的时空格局特征

1黄河流域土地利用效率的时序演变特征

本文运用DEAP21测算2003—2018年黄河流域80个地级以上城市的土地利用效率。结果表明，研究期内黄河流域土地利用效率呈现在波动中小幅提升的态势，但提升幅度不大，城市土地利用效率均值由2003年的0943提升至2018年的0968，并在2007和2009年小幅下降（见图1），土地利用效率达到完全有效的城市非常少。受土地利用政策调控、产业结构调整以及不同经济发展阶段用地需求的影响，上中下游的土地利用效率呈现一定的年际差异。与2003年相比，2018年黄河流域上游、中游和下游地区土地利用效率分别提升了127%，501%和495%，中游和下游地区土地利用效率提升明显，上游地區提升缓慢。总体来看，研究期内黄河流域城市间的土地利用效率差距逐渐缩小，如图1所示，除个别年份外，变异系数总体呈现逐渐缩小趋势，由2003年的0027降低至2018年的0014，土地利用效率的区域不均衡性有所缓解。

2黄河流域土地利用效率的空间格局特征

从空间格局来看，黄河流域的土地利用效率存在明显的空间差异，总体呈现出“两头高、中间低”的空间分布特征（如图2所示），下游地区土地利用效率最高（均值为0972），上游地区次之（均值为0965），中游地区最低（均值为0959）①，中游地区的土地利用效率仅在2012年高于上游地区（如图1所示）。可见，下游地区城市土地利用的投入产出转换能力较高，即一定规模的生产要素高质量使用并有效转变为产出要素，而中游地区的投入要素并没有得到高质量使用，面临着更为严峻的效率提升压力。实际上，中游地区的山西省和陕西省建设用地弹性系数分别高达100和672，高于黄河流域375的均值，也高于全国077的平均水平，整体呈现出建设用地快速扩张而产出效率较低的特征。徐辉等[17]和廖慧[18]的研究表明，近年来黄河流域土地利用类型的变化主要集中在黄河中游和下游地区，其中变化较大的省份有陕西、山西和河南，以湿地、旱地向城乡建设用地转移为主。根据《中国统计年鉴》的湿地统计数据，2008年山西省的湿地面积占比约为320%，而2019年则下降至097%。可见，中下游地区的人口剧增、产业发展导致的建设用地快速扩张和粗放利用，对黄河流域生态环境的可持续性产生了明显的胁迫。图22018年黄河流域城市土地利用效率空间格局基于Geoda软件分析计算2003—2018年黄河流域土地利用效率的全域Moran’s I指数，结果表明，自2010年开始，Moran’s I均为正值且在1%的显著性水平下通过检验，且呈现波动上升的趋势（如图3所示）。这表明，黄河流域土地利用效率在市际间呈现“高-高”与“低-低”的空间分布模式，土地利用效率存在明显的空间相关性和溢出效应，且近年来这种空间关联性趋于增强，也即不同城市间的产业转移、劳动力迁移以及知识和技术溢出等效应，一定程度上有助于整个黄河流域土地利用效率的提升。

3黄河流域土地利用效率的结构特征

根据VRSDEA模型原理，土地利用综合效率可以分解为纯技术效率和规模效率，纯技术效率反映生产领域中技术更新和管理理念变化对土地利用效率的影响，规模效率反映要素投入增长（或减少）对土地利用效率变化的影响。在一定时期内，土地利用的技术水平相对稳定，当对一定面积的土地持续增加要素投入时，土地规模收益会先后经历规模报酬递增、规模报酬不变和规模报酬递减几个阶段。通过绘制2018年黄河流域土地利用综合效率与纯技术效率、规模效率之间的关系图，可以得到二者对土地利用综合效率的贡献情况。如图4所示，综合效率与技术效率构成的散点图偏离45度对角线的程度较严重，更多的点位于散点图顶端和偏上部，即与规模效率相比，有更多城市的纯技术效率达到有效状态;而综合效率与规模效率构成的散点图的点更接近于45度对角线，规模效率达到有效状态的城市非常少，说明黄河流域城市土地利用的规模效率对总效率的影响及制约能力强于技术效率，城市土地利用效率较低主要是由规模效率不高所致。图4技术效率和规模效率对土地利用总效率的贡献分析

进一步，我们通过比较规模收益不变条件下效率和规模收益非增条件下效率来判定各个城市土地规模收益所处的阶段，结果表明，2018年黄河流域80个样本城市中，有10个城市处于规模报酬不变状态，表明这些城市土地利用的过程中投入要素适度;有28个城市处于规模报酬递增状态，其中大多数城市处于黄河上游，这些城市的要素投入尚没有达到最优规模，可以通过增加要素投入获得更高的效益;有42个城市处于规模报酬递减状态，其中多数分布在黄河中下游经济发展水平较高的地区，也即黄河流域有一半的城市投入要素规模过大，要素投入并没有完全转化为有效产出，出现了资本、劳动力和土地等投入要素冗余现象，这些地区需要适量减少投入要素规模，消除投入冗余问题，加快提升生产技术和管理技术，同时优化调整土地利用结构，使无效城市达到投入产出最佳状态。

（三）黄河流域土地高效利用的制约因素

1工業文明理念驱动形成土地粗放利用

土地利用效率是资源、劳动及资本等要素投入在土地上的价值实现程度，无论是农业文明、工业文明还是生态文明时代，土地价值的实现程度始终是经济社会发展的重要内容。然而，在以扩大再生产为目标的传统工业化时期，主流经济学未将资源环境约束纳入标准经济学框架，土地等自然资源被视为可被资本替代的，强调劳动、资本和技术进步对经济增长的作用，过度追求土地利用的“期望”价值，即经济产出和社会效益，而忽视能源消耗和污染排放等“非期望”价值，经济活动对土地资源造成的影响也被排斥在标准经济学分析框架之外，继而形成高投入、高消耗、高排放的外延式经济增长模式，这种外延增长与资源有限之间的冲突和矛盾严重制约着经济的高质量发展。2018年，黄河流域城市区域的国土开发强度达到853%，高于全国151个百分点;建设用地弹性系数、单位GDP增长和单位固定资产投资消耗新增建设用地是全国平均水平的487倍、168倍和133倍，而建设用地固定资产投资强度和建设用地地均产出则低于全国平均水平[3]（如表2所示），低效粗放的土地利用对黄河流域的生态环境产生了胁迫。本质上，生态保护与发展之间的矛盾根源在于传统工业化模式的局限，因此，破解黄河流域发展与保护的矛盾必须超越传统工业文明理念，按照生态文明建设的内在要求，树立生态优先、人与自然和谐共生 的空间开发价值位序，重塑国土空间利用的多维价值体系，推动土地利用由增量扩张向存量挖潜、由低效粗放向高效集约转型，实现土地资源利用与生态环境保护的互利发展。

2土地市场化水平低制约土地高效配置

长期以来，政府主导的土地资源配置方式为中国城镇化、工业化快速发展提供了强有力的支撑，但土地制度和政策的不完善引致的土地资源配置扭曲不仅制约土地利用效率提升[19]，还通过强化以中低端制造业为主导的产业结构影响产业升级，并抑制产业创新[20]。充分竞争的市场化土地配置有利于形成节约集约的土地利用方式，提升单位用地产出效率[21]，还可以引导生产要素组合更有效匹配来改善资源配置效率[22]。亦有研究认为与资本和劳动力要素相比，由于土地资源的不可移动性和再配置调整成本较高，土地资源要素错配引起的系统性问题更为严重[23]。既有文献实证分析了土地资源的市场化配置对土地利用效率的影响，基本共识是二级市场为使用权转让为主，可以视为完全市场化，土地一级市场为使用权出让为主，出让方式包括划拨、协议、招标、拍卖、挂牌出让等，土地一级市场是影响土地市场化程度的关键。参考既有文献，本文将划拨、协议、招标、拍卖、挂牌出让的市场化权重分别定为0、02、1、1、1，通过加权平均计算得到黄河流域各城市的土地市场化水平②。结果显示，黄河流域下游地区土地市场化水平最高，达到49%，上游地区次之，约为42%，而中游地区最低，约为41%，上中下游均低于51%的全国平均水平，同时，土地市场化水平与土地利用效率呈现一致的空间格局，即下游地区最高、上游地区次之、中游地区最低，表明土地资源的市场化配置不足一定程度上制约着土地效率的提升。如何采取针对性措施促进黄河流域上中下游不同地区土地市场化水平的协同提升，引导土地节约集约高效利用与内涵式发展，建立与高质量发展相匹配的土地资源要素配置模式必要且迫切。

3空间用途管制不健全导致各类用地空间冲突

国土空间用途管制是指基于公共利益与生态保护的考量对国土空间的用途及开发行为进行的约束与控制，其目的是为了纠正空间资源市场配置的“外部性”。1997年，中共中央国务院联合下发的11号文件，第一次提出了“用途管制”的概念，1998年修订的《土地管理法》则明确规定“国家实行土地用途管制制度”，早期的用途管制以耕地用地为主，随后林地、草地、湿地、水域以及城乡建设用地等的用途管制制度也逐步建立。然而，受制于机构设置和规划体制，不同空间资源的管制主体、管制目标和管制依据的差异性很大，形成了相互独立的用途管制政策，进而导致用途管制存在标准不统一、措施不一致、要素类型分割、法律与经济手段欠缺等突出问题[24]，建设用地快速扩张与低效利用并存，新增违法违规建设用地问题仍时有发生，“生产-生活-生态”三类空间的矛盾和冲突加剧。例如，黄河流域各省的土地利用规划重点对农用地转为建设用地的行为进行管控，不涉及生态用途转用和城镇内部功能转用的管控，而一些耕地资源不足的地区则通过土地整治与修复等方式，将具有重要生态价值的用地用于补充耕地，以此实现耕地占补平衡。因此，如何通过空间用途管制制度的建立与完善，实现国土资源的高水平利用与生态环境的高水平保护是黄河流域亟待解决的问题。

4土地管理方式滞后掣肘土地高效利用

现行的土地利用计划管理方式旨在控制建设用地总量、促进土地节约集约利用、严守耕地保护红线，这种管理方式在以投资驱动和增量为主的高速增长阶段发挥了积极作用，但随着黄河流域进入创新驱动、效率提升和存量更新为主的高质量发展阶段，原有土地管理亟需由增量管理向存量管理模式转变，并进行相关配套制度的改革创新。东部沿海地区在建设用地供给管理与土地效率挂钩方面进行了率先探索，创新性地开展了以“亩均论英雄”“标准地”等土地供给制度改革，通过反向倒逼与正向激励相结合的方式，较为成功的推动了土地资源由低质低效领域向优质高效领域流动;长三角一体化示范区正在积极探索城镇低效用地再开发、批而未供土地转用，并建立统一绩效标准和统一资源利用效率标准的土地利用全生命周期管理机制。与之相比，黄河流域各省区在增强土地管理的灵活性、创新产业用地供给模式、优化存量用地的再配置等方面的实践探索仍较为滞后，例如，低效工业用地的认定和处置缺少清晰的政策标准、提升土地利用效率的奖惩机制不完善、土地利用的事中事后监管不足等均制约土地资源的高效利用。

四、提升黄河流域土地利用效率的对策建议

（一）统筹谋划流域高质量发展战略，构建土地利用与管理的协作机制

本文全局空间效应显示，土地要素投入与产出的空间溢出效应显著存在黄河流域的城际之间，也有研究表明，要素跨区域的流动将拓宽生产要素的配置范围，进而改善其配置状况及空间组合效率[25]。因此，黄河流域土地效率的提升应突出体现全域性、统筹性与协调性，加强整体性战略谋划、推动要素跨行政区域配置和整合、构建一体化的土地利用与管理协作机制，实现上中下游产业与土地的高效互动。一是系统谋划黄河流域经济社会发展和生态保护的整体性战略，统筹考虑流域上中下游关系，打破流域内的行政壁垒和市场分割，统一规划和部署国土空间规划、产业一体化发展、基础设施共建共享以及生态环境协同治理，通过技术创新加大新兴产业培育和高能耗产业转型，建立绿色低碳、高效集约的产业链和产业集群，最大化技术外溢作用，形成集约高效的用地模式。二是构建流域内一体化的土地利用与管理的协作机制、土地市场化供应与产业结构优化升级相结合的调控机制，探索建立全流域建设用地指标跨区域交易机制，推动用地指标由指标富余、低效利用地區向指标稀缺、高效利用地区转移，通过转移支付、提供就业机会、定向扶持等方式加大对指标流出地区的收益反哺力度，形成统筹经济效率和区域公平的建设用地指标配置方式[26]，充分激发黄河流域的集聚经济效益和经济活力。

（二）实施差异化土地效率提升策略，以利用效率提升推动高质量发展

上游地区生态环境脆弱，承担着重要的水源涵养生态功能，可利用土地主要分布在河谷地带和山间盆地，不具备承载大规模开发建设活动的条件，因此应实施以保护为主的点状开发模式，任何开发建设活动必须以维护生态系统的平衡与稳定为前提。鉴于上游有较多城市处于土地规模报酬递增阶段，可适当增加要素投入，同时加大新技术的推广应用和人才引进力度，进一步提升土地利用的规模效率，通过规模效率的提升促进土地综合效率的改善。此外，上游地区的城镇化水平较低，经济社会发展对土地的需求依然强劲，应借鉴发达地区经验，在土地供应环节严格按照集约利用的高标准执行，保证土地利用投入产出的高效率;也要加快完善跨区域生态补偿长效机制，加大上游地区的交通、能源及水利等基础设施建设投入力度，为上游地区经济发展及承接发达地区产业转移提供良好的用地环境。

中游地区的土地利用存在较为严重的要素投入冗余现象，建设用地弹性系数高于上下游，而土地利用效率、市场化水平均低于上下游。因此，中游地区应充分发挥土地的市场选择效应，加快存量土地资源的有效流动与优化配置，减少重复投资建设，摒弃一味建设新城区、设立经济开发区的做法，把重点放在优化开发存量用地方面，建立和完善盘活存量建设用地的激励机制，促进土地资源的再开发与集约化利用。同时，中游地区资源型产业占比高，资源消耗大且环境污染问题突出，应加强土地利用过程中高污染高排放的监管，依靠技术进步和创新促进传统产业转型发展，积极培育绿色低碳产业，建立循环经济生态链，协同推动经济高质量发展和生态环境高水平保护。

下游地区经济社会和城镇化水平较高，也是国家重要的农产品主产区，城乡建设用地与耕地保护的矛盾尤为突出。因此，下游地区应严守国家耕地红线，以集聚集约发展为主，在符合国土空间规划和用途管制的前提下，通过创新产业用地供给模式和差别化要素配置等方式促进土地高效利用和企业转型发展。鉴于下游地区存在普遍的土地报酬递减问题，要素投入并没有完全转化为有效产出，应着力优化要素投入结构，制定符合地区发展实际的用地标准，将单位产出、投资强度、能耗控制和环境标准等一起纳入用地评价体系，推动土地资源由低质低效领域向优质高效领域流动，提高土地要素配置和利用效率。

（三）着力推动土地资源市场化配置，以配置效率提升促进高质量发展

土地资源在不同区域、产业和部门的错配会引致生产效率的损失，本文测算表明，黄河流域土地资源的市场化配置水平低于全国均值，上中下游以及各省之间的土地利用效率差异较大，通过纠正土地资源错配提升土地利用效率对促进经济高质量发展具有关键性意义。因此，黄河流域应继续坚持和深化土地市场化改革力度，一是积极推动流域内土地要素市场化配置综合改革，按照市场在资源配置中起决定作用的要求，完善流域“增减存”挂钩的建设用地统筹机制，加快探索试点集体经营性建设用地入市，用好跨省域补充耕地国家统筹机制，通过土地资源的优化配置带动劳动力、资本、技术等生产要素的再配置和再优化。二是顺应市场新产业新模式发展趋势，加快建立由市场发挥决定作用的产业用地供给模式，根据上中下游产业结构调整以及升级趋势的不同，构建不同产业用地类型合理转换机制;借鉴浙江“标准地”事前管测评定标准、事后管达标强监督的模式，通过工业用地弹性出让的“柔性机制”和政策法规的“硬性约束”推进低效用地的退出和再利用，倒逼不符合单位产出和能耗标准的项目转型升级，集中向优质高效项目供地，促进土地高效利用和产业转型升级。

（四）强化全流域国土空间用途管制，构建高质量发展的国土空间布局

传统工业化时代形成的国土空间开发逻辑忽视土地利用的生态价值，高质量发展阶段的国土空间开发利用应以生态文明为理念，注重土地利用的经济效益、社会效益和生态效益的最优均衡，通过全流域、全要素与全过程的国土空间用途管制构建高质量发展的国土空间布局。一是科学划定“三区三线”③实行分区引导。在资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，确定黄河流域总体开发强度，构建科学合理的国土空间用途分区，科学划定“三区三线”，明确不同空间用途分区的开发强度、开发规模以及限制、禁止的产业和项目类型清单;根据上中下游不同地区、不同发展阶段的城市制定建设用地总规模和人均建设用地指标分区管控措施，以增存并举、节约高效、合理集约为重点，强化用地总量和强度双控制，大力推行低效工业用地减量退出。二是完善国土空间用途管制制度，强化监督实施。严格按照国土空间规划所确定的空间用途和条件使用土地，健全各类空间的用途转用政策，推动用途管制重点从数量管控转为质量管控，用途管制方式从计划为主转向计划与市场并重，用途管制过程从单一环节管制转向规划编制、实施许可、监督管理的全过程管制。借鉴长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点经验，加快建立黄河流域国土空间准入负面清单、国土空间用途管制负面清单、国土空间用途纠错机制和国土空间用途管制考核制度，为构建集约高效、可持续发展的国土空间提供制度保障。

[注释]① 图2上、中、下游的土地利用效率均值为各地市土地利用效率的算术平均值。

② 具体测算公式如下：E=MN，Qi=MiE，LM=QiWiQi，其中，M、N分别为某土地交易总面积、总地块数量，E、Qi分别为标准交易地块面积、地块数量;Mi为城市第i种方式的土地交易面积;LM为土地市场化程度;Wi为各类出让方式的市场化权重（分别为划拨、协议、招标、拍卖、挂牌），数据来自于《中国国土资源统计年鉴2018》。

③“三区”指“城镇空间、农业空间和生态空间”，“三线”指“生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界”。

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from the Perspective of HighQuality Development

WuZhanyun，WangYeqiang

（Research Institute for Ecologicalcivilization， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing 100071， China）

Abstract：Efficient utilization of land resources is the due meaning of highquality development. Obtaining the maximum economic， social and ecological benefits with the least land investment is an important connotation of highquality development in the Yellow River Basin. On the basis of systematically combing the evolution logic of the relationship between land factors and economic growth， this paper analyzes the temporal and spatial pattern and the structural characteristics of land use efficiency in the Yellow River Basin from 2003 to 2018， combining the data envelopment analysis and the exploratory spatial data analysis. The study found that the improvement of land use efficiency in the Yellow River Basin was slow and lower than the national average level， showing the spatial differentiation characteristics of “high at both ends and low in the middle”， the spatial spillover effect of land factor input and output was significant between cities in the Yellow River Basin. The contradiction between economic extension growth and limited resources seriously restricts the highquality economic development of the Yellow River Basin. We should not only plan the overall strategy of highquality development and ecological protection in the Yellow River Basin， build an integrated land use and management cooperation mechanism in the basin， but also implement the differentiated land efficiency promotion strategy in the upstream， middle and downstream according to local conditions， actively promote the marketoriented allocation reform of land elements， and promote the coordinated development of protection and development through efficient land use.

Key words：Yellow River Basin; land use efficiency; highquality development; spatialtemporal pattern

（責任编辑：张梦楠编辑）

收稿日期：2021-10-09

基金项目：国家社会科学基金重点项目《基于人与自然耦合系统的黄河流域城市群高质量发展研究》（21AZD043）;国家社会科学基金重大项目《健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度研究》（20ZDA086）;中国社会科学院创新工程项目《生态文明新范式下国土空间治理研究》（2021STSB02）。

作者简介：武占云（1981—），女，河南新乡人，博士，中国社会科学院生态文明研究所助理研究员，生态文明研究智库国土空间规划治理与绿色城镇化研究部主任，主要研究方向为城市与区域经济;王业强（1972—），男，江西彭泽人，博士，中国社会科学院生态文明研究所研究员，生态文明理论研究室主任，主要研究方向为城市与区域经济。DOI： 1013253/j.cnki.ddjjgl.202201009