PPP模式在轨道交通领域应用研究

洪求勇　徐婷婷

摘要 轨道交通出行是各大一线城市居民的首选，轨道交通的通车总里程也一定意义上代表了城市的综合发展水平。由于轨道交通投资体量大，通车后运营维护成本高等原因，造成很多一线城市迟迟没有进行大规模地铁项目建设。通过不断与地方平台公司及有关部门对接，深入研究PPP模式在轨道交通上的运用，最终成功将该项目落地，给地方轨道交通建设及城市基础设施提升做出了重要贡献。

关键词 轨道建设;PPP模式;资产盘活

中图分类号 F283 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）06-0181-03

引言

由于轨道交通投资不仅建设投资体量大，而且通车后运营维护成本高等原因，造成很多城市在完成一期建设后，很难再持续对城市轨道交通进行新一轮的提质升级。但是轨道交通又是一座城市不可或缺的公共基础设施，如何能够在保证项目投资建设的情况下，不给地方带来建设运营压力，寻求一种轨道交通项目建设、运营自平衡的模式是摆在面前的难题，下面就PPP模式在轨道交通上的相关研究进行探讨。

1 城市轨道交通建设现状

长三角、珠三角区域内多个重要城市已经将BOT、TOT、PPP等多种模式运用到高速公路、市政基础设施等领域。如何将这些投融资模式运用到轨道交通上，策划团队针对项目进行了重点研究、策划，最终向地方提供了相关的模式。城市轨道交通投资建设属于重大基础设施投资项目，需要城市财政收入水平足够强大作为基本支撑。基于国内各大城市财政实际情况，很多区域平台公司都希望社会投资人能够找到新的办法，创新合作模式参与到某一线城市地铁建设中来。表1为2018年中国城市轨道交通（地铁）通车里程排行榜：

2 策划投融资模式

2018年年初，某城市平台公司向各大企业发出邀请，期望社会企业能够参与到轨道交通建设中来，针对该城市轨道交通远期建设目标，策划团队针对项目全寿命周期合作，社会效益，设计长效的投融资机制，确保轨道项目顺利建设实施。单位作为全国基建的领头兵，参加过多条轨道交通的投资建设，有丰富的投、建、营的能力。第一时间响应了该平台公司的邀请，重点针对该市地铁线路建设模式进行研究，地铁建设、运营成本众所周知，投资规模大，收支难以平衡，但是轨道交通建设又有很多积极正面的拉动效应，对于中心城市在人口流入、产业升级、土地增值价值及物业价值等方面带来积极影响。结合国家出台的各项政策要求和某一线城市实际情况，与有关单位部门深入对接后，系统分析该城市轨道交通项目建设项目现状。策划队伍在梳理完全国各地建设模式后，向该城市重点推荐以下三种模式：

2.1 TOD模式（BOT+TOD）

轨道交通TOD模式，是以城市轨道交通建设为导向，涵盖站点周边500 m乃至800 m范围城市综合商业体的共同开发，是通过片区的综合打造，使区域商业价值及地块价值得到质的飞跃，以土地溢价及二级市场开发的价值覆盖或者局部平衡地铁建设、运营的成本[1]，目前国内有北京、上海、广州、深圳等多个一线城市均有建成的多个综合开发站点，其次在武汉、南京、杭州也有个别建成站点。国内各地方城市的TOD基本处于起步阶段，尚未形成较为成熟的开发模式。在落地过程中，普遍遇到的问题有：

（1）相关企业无法直接获得土地等方面核心资源，土地规划及性质难以调整，形成的土地开发主体及交易形式无法明确。

（2）轨道交通企业无法直接获得沿线土地开发权。

（3）各部门及企业对土地价值预期差异较大。

（4）在轨道交通没有交工之前难以形成人流，近期房地产市场无法支撑开发。

优点：为地方经济发展赋予了新的活力。未来的城市发展将不再是简单的城市人口比例增加和无序的面积扩张，而是要在产业导入、环境提升、社会保障、生活便利等多方面实现“城”的价值蝶变。使工作人员通勤出行更方便，提高项目区域范围的区域价值，空间集约化规划;提高用地效率，商业、住宅、写字楼等多物业形态并存，加速产业发展，增加地方财政税收。

缺点：区域范围内如果交通规划不够全面，会导致交通拥堵、人员拥挤，设计规划与实际建成效果存在落差，上盖规划施工如果不够细致，噪声等不利因素影响巨大。

2.2 存量地铁运营权资产盘活（TOT）

存量PPP项目是指对已运营线路通过TOT（转让—运营—移交）模式实现区域和社会资本深度合作。此种模式既可以为地区地铁运营市场引入竞争机制，直接盘活利用存量资产，为地方推动轨道交通建设带来资金，也可以引入运营主体竞争，充分市场化带来运营成本的降低，提高了市场活跃度。社会主体在经营期满后，再把该项目运营设施设备无偿返还给区域平台公司。在做了充分市场调研后，策划团队与平台公司相关部门对接后，提出将某一线城市既有运营线路进行打包，由上级单位指定合作平台公司，将项目资产计划采取AB拆分的模式实施，其中A部分资产由地方轨道集团公司直接持有，B部分由上級单位指定的平台公司，注册资本为XX万元。而后由轨道交通集团将该项目资产（评估价值为XXXX万元）中的XXXX万元（占B部分资产XX%）的资产无偿划转至新注册成立的平台公司;再将该项目资产中的XXXX万元（占B部分资产XX%）资产由市轨道公司转让给平台公司，形成轨道集团与上级单位指定平台的债权债务关系;待社会化招标的方式引入社会资本、平台公司完成项目公司转变后，由项目公司在约定的时间内偿还地铁集团该项目的资产转让价款[2]。

优点：

（1）保证基础存量资产产权不变的前提下，盘活了地方手中的存量资产，扩大丰富了融资通道。

（2）风险可控，且在别的项目上有过合作先例，易操作。

（3）产权主体明晰，前期工作较容易开展，区域平台公司及社会投资人均容易接受。

缺点：

（1）基础设施等产品存量资产评估及运营资产评估较难，需要专业技术机构评估，耗费时间长。

（2）评估的价值需要双方共同认可，沟通机制及办法没有可供遵循的法律法规，需要双方有很好的信任基础。

（3）平台公司角色转变需要过程，过程中既需要作为运动员，又要公正，对平台公司的要求较高。

（4）资产保值过程中需要社会投资人及监管部门都有较高的职业素养，对设施的保护存在难点。

（5）合作过程中，考核风险较大。

2.3 PPP模式

2017年开始，国家先后规范政府投资基金和PPP项目，禁止政府购买服务融资和公益性资产融资租赁等违规举债方式，投资项目融资模式主要的方式为政府债券和PPP模式。发行相关债券无疑“最合规最正派”的举债方式，但实际中由于发行地方债券的额度受到地方债务水平、财力状况和经济发展状况等因素影响，即使债券额度每年都在递增和提速，但分配至地方的额度相比融资需求还是十分有限;另外，债券仅能解决项目的债务资金，个别地方甚至只能解决部分债务资金问题（专项债要求项目现金流能够覆盖债券本息，若项目收益不足，项目可发行的债券额度会受到限制），项目的资本金仍然需要区域自己配套解决，所以，发行债券作为建设资金来源的渠道，实际中仍然会存在资金敞口。根据上述概况描述，若采用债券融资，某一线城市需要约150亿元的融资，该区域城市平台公司债务压力大。采用PPP模式，通过引入社会资本来提供基础设施和公共服务，一般由社会资本负责投融资、建设和运营维护。合作期内，某一线城市平台公司通过缺口补贴的形式平滑支出，降低区域内平台公司的支付压力，且PPP模式不形成地方债务。

该项目建议采用PPP模式运作。项目概算总投资约XXX亿元，其中双方共同成立的PPP项目公司投资约XX%亿元，剩余XX%由平台公司按照合同约定投入。其中社会投资人及平台公司组成的项目公司投资为工程的建设投资及运营部分。项目计划（BOT）模式运作（建设—运营—移交）。通过招投标方式引进社会投资人，中标后社会投资人及平台公司按照约定投入资本金部分，轨道交通建设资本金为40%，初步约定合作期为：工程建设期X年，运营期XX年，项目公司涉及内容包括：地铁建设项目的设计优化、工程建设、进度安全、运营管理维护、设施设备更新改造及其他授权范围内的地铁客运服务和非客运业务服务经营。成立的项目公司通过获得使用者付费收入、广告等以及平台公司支付的可行性缺口补助，实现该项目的投资运营合理回报。项目合作期满后，应当按照合同约定，移交项目公司合同约定资产。

2.3.1 项目的操作程序

（1）上级单位授权该城市基建管理部门作为项目实施机构，并指定平台公司代表参股项目公司。

（2）基建管理部门作为项目实施机构，即项目采购人，通过公开招标方式选择社会资本。

（3）中标社会资本与平台出资人签订《股东协议》，按照各自股权比例向项目公司注入资本金，成立项目公司。

（4）项目公司成立后，由上级单位指定平台与项目公司签署《PPP项目合同》，并授予项目公司关于该项目的投资、融资、建设、运营与维护的权利。

（5）在区域监督部门主导和监管下，为加快工程进度，项目公司应根据《PPP项目合同》约定的方式选择施工单位（或者以联合体形式应标）、设备供应商、金融机构、保险机构、运营公司等，项目公司应依法与选定单位签订相应合同。

（6）在合作期内，项目公司自行承担费用、责任和风险，负责该项目相关设施的设计、融资、建设、运营及维护、设施设备更新等。

（7）项目公司通过向使用者收取票务收入、广告收入、沿线产权地收入，以及获得地方可行性缺口补助等方式取得收入，以补偿经营成本、还本付息（若有）、回收投资、应缴税金并获取合理投资回报。

（8）合作期届满后，项目公司应按照《PPP项目合同》的约定，将项目设施设备，附着物等完好、无偿的移交给指定的平台公司或者相关部门。

2.3.2 采用PPP前期需要做的准备工作

（1）项目前期主要工作：制订工作计划、开展尽职调查、前期工作研究、确定运作思路、细化运作模式。

（2）物有所值评价及财政可承受能力评估阶段：依据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）及《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）的规定，进行项目物有所值定性评价工作。在物有所值评价的同时，依据关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金〔2015〕21号），第二十五条，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。结合某一线城市财政收支情况、已落地PPP项目现状等因素，对项目进行财政可承受能力论证。

（3）实施方案编制阶段主要工作：策划项目结构、确定具体商务条件、投融资模式编制、合作内容和范围确定、编制项目可实施方案等。设计PPP模式运作的基本交易架构，搭建财务模型进行财务分析，编制《实施方案》，明确项目收入说明、绩效要求、股权结构、运作方式、回报机制、采购方式、交易结构、风险分配、合同管理体系、违约责任、退出机制和纠纷解决等全部内容。

（4）专家评审：根据《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）由市财政组织专家进行两评一案的评审工作，物有所值评价和财政承受能力论证文件获上级财政批复。

（5）实施方案批复：物有所值评价和财政承受能力论证文件在获得市财政批复后，由区域指定平台公司将项目实施方案报上级审核批复。项目实施方案经有关部门批复后，项目进入正式招投标采购阶段。

优点：项目既可以引入社会资本到城市基础设施的提升，又可以利用大型建筑企业的集团化运作，保证工程质量、进度、费用的统筹结合，满足城市快速发展需求，给城市发展带来活力。

缺点：增大了远期财政负担，企业融资成本相对区域融资费用较高，间接提高了项目投入成本。选择合作企业尤为重要，好的合作伙伴能够对项目产生积极效益，但如果企业自身投、建、营的力量较弱的情况下，就将会给区域带来不必要的麻烦。

3 结束语

最终在2019年期间，该城市基础建设管理部门和单位完成该城市地铁XX号线一期工程PPP项目合作协议的签署，标志着PPP模式在该城市轨道交通市场有了新的突破。该项目的成功落地，标志着该城市轨道交通迈向新的里程碑，也给PPP在大城市基础设施建设中发挥力量，做了很好的正向引导。下一步，团队将进一步与一些城市平台共同研究PPP模式在基础设施领域的应用范围。

参考文献

[1]郑宗. TOD模式下城市轨道交通站点周边用地开发探讨[J]. 中国集体经济， 2021（9）： 9-10.

[2]刘迎春. 轨道交通PPP项目车公里付费模式下政府可行性缺口补助的计算——以天津地铁11号线一期工程PPP项目为例[J]. 铁道经济研究， 2020（1）： 15-19.

收稿日期：2022-02-21

作者简介：洪求勇（1985—），男，本科，路桥工程师，研究方向：企業市场经营开发。