新时代反腐败斗争方针的实践路径及治理成效

卜春波

(河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在推进党风廉政建设和反腐败斗争中，紧紧抓住制约监督权力这个核心问题，大力推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设，协同发挥三者的功能，形成强大合力，实现对腐败的全方位治理。在十八届中央纪委二次全会上，习近平总书记提出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[1]121这是反腐败斗争的全新战略构想。在十九届中央纪委二次全会上的讲话中，他强调：“一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，不仅是反腐败斗争的基本方针，也是新时代全面从严治党的重要方略。”[2]新时代反腐败斗争方针的核心意涵就是要加强党中央集中统一领导，坚持以整体性思维强化顶层设计，以系统性思维统筹推进不敢腐不能腐不想腐，以协同性思维有效整合党政反腐败资源，不断完善国家治理腐败体系，提升治理腐败能力。这一反腐败方针是我们党对全面从严治党实践的新总结，是对管党治党规律认识的新境界，是对马克思主义党建理论的新发展。

一、围绕强化“不敢腐”全面加强惩治腐败能力建设

人类反腐败斗争实践表明，惩治是反腐败斗争必不可少的手段。面对严峻复杂的反腐败形势，党中央坚持推进理论创新和制度创新，坚持推进反腐败机构改革，增强其防治腐败能力，提升其治理腐败效果。反腐败机构改革成效为党中央开展大规模、长时段、全领域惩治腐败，持续强化“不敢腐”的震慑，推动反腐败斗争形势从“坚决遏制腐败蔓延势头”向“巩固压倒性态势”“夺取压倒性胜利”转变提供坚强的组织保障。

(一)坚持推进标本兼治理论创新

标本兼治是我们党反腐败工作的基本指导思想。长期以来，我们党将治标与治本作为反腐败工作的两大着力点，但侧重于治本，更加注重发挥教育、制度、监督和改革防治腐败的功能，着力从源头上防治腐败。这一指导思想在保持党的先进性和纯洁性、增强党的拒腐防变能力方面发挥了重要作用，但其局限性在于没有遏制住腐败蔓延的态势。要实现“坚决遏制腐败蔓延势头”的反腐败阶段性目标，必须深化对治标与治本关系的认识。

面对严峻复杂的形势，党中央强调要遏制腐败蔓延势头，必须紧紧抓住惩治腐败这个关键，坚决减少腐败存量、遏制腐败增量。为此，需要明确治标与治本内涵，调整二者的关系。在关于治理“四风”问题的重要论述中，习近平总书记指出，破解“四风”难题，必须坚持标本兼治，“治标，就是要着力针对面上‘四风’问题的各种表现，该纠正的纠正，该禁止的禁止。治本，就是要查找产生问题的深层次原因，从理想信念、工作程序、体制机制等方面下功夫抑制不正之风。”[3]153这表明，“治标”就是要着力解决腐败外在表现突出的问题，坚持有什么问题就解决什么问题、什么问题突出就解决什么问题。在工作方法上，就是该纠正的必须纠正，该禁止的必须禁止，该惩治的必须惩治。“治本”就是着力解决理想信念、权力运行程序、制度建设等深层次问题，从源头上防止腐败现象的发生。他强调：“在腐败存量比较大的情况下，只有以治标为先，才能遏制腐败现象滋生蔓延的势头。”[4]这是我们党对标本兼治关系的新认识。党中央将治标先于治本的方略贯穿于新时代反腐败斗争始终，强调“要重点查处政治问题和腐败问题交织，不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈、现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部。”[3]192在十九届中央纪委五次全会上的讲话中，习近平总书记强调，要走好新“赶考”之路，必须“把严的主基调长期坚持下去，以系统施治、标本兼治的理念正风肃纪反腐”[5]。这就明确了现阶段反腐败工作的基本思路。

(二)改革提升反腐败机构监督能力

加强惩治腐败能力建设是实现标本兼治的基础性工程。党中央深刻认识到，我国反腐败体制机制存在的突出问题是“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”[6]83。为此，党中央紧紧围绕增强反腐败机构的独立性、权威性、责任性和效能性推进改革，加强体制机制建设，着力提升发现和解决腐败问题能力。

改革巡视制度，发挥巡视“利剑”功能。党的十八大以来，党中央将巡视制度作为全面从严治党和反腐败斗争的一项战略性制度安排，着力提升巡视发现问题能力，形成震慑。一是强化巡视机构的独立性，明确巡视主体是党委(组)，明确巡视是上级党委对下级党委的巡视。二是强化巡视机构的权威性，明确巡视是政治巡视而不是业务巡视，重在巡视下级党委落实管党治党情况，着力加强对“关键少数”的监督。三是强化巡视机构的效能性，加强巡视机构管理，加强巡视队伍建设，实现巡视全覆盖，创新巡视工作方法，提高巡视发现问题能力，推动巡视发现问题整改，创新巡视成果运用。巡视制度改革切实提升了巡视发现问题形成震慑的能力，发现了不少“老虎”和“苍蝇”，从而发挥出“利剑”功能。

改革完善派驻监督制度，充分发挥“探头”功能。派驻监督是中国特色党内监督的重要制度安排。本次改革重点解决如下问题：一是强化派驻机构的权威性。强调派驻监督是上级监督机关的派出机构，是上级监督机关的重要组成部分。二是强化派驻机构的独立性。明确派驻机构是派出机关的“常设机构”，而不是驻在单位的内设职能部门。派驻机构接受派出机关和驻在部门党委的双重领导。三是强化派驻机构的责任性。明确派驻机构的主要任务是监督驻在单位的班子成员，要聚焦监督执纪问责。四是强化派驻机构的效能性。推动实现派驻监督对党和国家机关党组织监督的“全覆盖”，“不留死角、不留空白”。

改革国家监察体制，实现国家监察全覆盖。强化国家监察机关的独立性，设立国家监察委员会，依法履行国家监察职能，国家监察委员会的主要负责人由全国人民代表大会选举产生并对其负责。强化国家监察的权威性，依法重铸国家监察权，构建监督、调查与处置一体化的国家监察新格局。强化国家监察的责任性，依法行使监察权，对所有行使国家公权力人员进行监督。强化国家监察的效能性，推动实现中央纪委与国家监察委员会合署办公，加强党对监察工作的领导，实现党纪与国法的衔接与贯通。

加强党对反腐败工作领导，健全反腐败体制机制。坚持系统思维，有效整合党和国家反腐败资源，加强反腐败机构之间的衔接与协同，形成防治腐败的强大合力，这是反腐败机构改革的目标与任务。首先是机构整合，即加强党对反腐败工作的集中统一领导。无论是纪律检查、国家监察、派驻监督、巡视监督，都在党的领导下依法依规开展。其次是职能整合，即强化纪律检查机关、派驻机构和监察机关的监督执纪问责能力，确保其依法依规履行监督职能，切实解决党内存在的突出问题。最后是信息共享，即建立巡视机构、纪律检查、派驻机构和监察机关之间的信息交流机制，在相关业务领域实现信息互通和共享，提高监督工作的精准度，提升监督效能。

(三)坚持以高压态势严厉惩治腐败

为了坚决遏制腐败蔓延势头，党中央践行治标先于治本的基本方略，坚持零容忍无禁区全覆盖，以壮士断腕的决心坚持重典治乱，掀起了声势浩大的“打虎”“拍蝇”“猎狐”风暴。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话中提出，人类反腐败斗争历史表明，不严厉惩治腐败就不可能解决腐败问题。推进从严治党，必须严厉惩治腐败，既要打“老虎”，又要打“苍蝇”。在惩治腐败问题上，“要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息”[3]176。经过几年努力，党中央治腐风暴取得重大成果，实现了“坚决遏制腐败蔓延势头”的阶段性目标。党的十九大后，习近平总书记强调，全面从严治党永远在路上，推进党风廉政建设和反腐败斗争要“重整行装再出发”，“打虎”“拍蝇”不停歇。在十九届中央纪委四次全会上的讲话中，他再次明确“要继续坚持‘老虎’‘苍蝇’一起打，重点查处不收敛不收手的违纪违法问题”[7]。这彰显了党中央有腐必惩、有贪必肃的坚定决心和政治定力。

随着惩治腐败力度的逐渐加大，一些腐败分子将外逃作为逃避党纪国法惩罚的最后选项。以习近平同志为核心的党中央坚持问题导向，坚持推进反腐败理论创新，将追赃追逃纳入反腐败战略总体布局，开展大规模追赃追逃工作，坚决斩断贪官外逃之路。习近平总书记指出，“加强追逃追赃工作是向腐败分子发出断其后路的强烈信号”[1]100，其明确指向就是决不允许腐败分子逍遥法外，对腐败分子形成强大震慑，促其收手收敛。为此，党中央成立了追赃追逃机构，将反腐败国际合作纳入中国特色大国外交，建立健全反腐败国际合作法律体系，整合国内各方面资源连续开展“天网”重大专项行动。经过几年努力，追回一大批外逃贪官，完善了追赃追逃制度体系，织密了防逃的“制度笼子”，彻底封死了贪官外逃的通道，消除了“避罪天堂”。

严惩腐败与反腐败机构改革形成了互促共进关系。改革提升了反腐败机构的独立性、权威性、责任性和效能性，为推进全面从严治党尤其是严惩腐败提供了强有力的组织保障。“打虎”“拍蝇”“猎狐”的实践检验了改革的成效，提出了新的改革要求。这种互促共进关系既深化了反腐败机构改革，又提升了反腐败斗争的成效，推动反腐败斗争形势从压倒性态势形成并巩固向夺取压倒性胜利转变。

二、围绕强化“不能腐”加强党内法规和国家法制建设

从本质上说，腐败是权力滥用的结果。防治腐败的关键是有效制约监督权力，确保权力规范运行。党的十八大以来，党中央始终坚持思想建党和制度治党相结合，紧紧抓住制度建设这个关键，不断完善制度体系，把权力关进制度的笼子里。

(一)大力推进管党治党制度建设理论创新

党的十八大以来，党中央深化了对制度建设的认识。习近平总书记指出“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”[1]124。这就要求必须站在管党治党和治国理政的战略高度思考制度建设问题，建立形成具有稳定性、管长远的权力规范体系。

首先是注重强化制度建设的顶层设计。顶层设计的“着力点”到底在哪里？这是制度设计的关键。在长期的反腐败斗争中，党中央深刻认识到，腐败的滋生蔓延既与管党治党宽松软有关，也与社会主义市场经济体制不完善有关。因此，完善权力制约监督制度体系，既要准确把握和运用马克思主义政党建设规律，又要准确把握和运用社会主义市场经济发展规律，全面提高党驾驭社会主义市场经济的能力。因此，党中央着眼于“两个一百年”奋斗目标，坚持从推进国家治理现代化的战略高度思考问题，将制度建设的着力点放在完善社会主义市场经济体制上，大力推进政府与市场关系理论的创新。党的十八届三中全会提出的让市场在资源配置中发挥决定性作用，这是我们党关于政府与市场关系的新认识，也是构建权力制约监督体系的理论基点。习近平总书记指出，政府与市场关系的这一定位，“有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象”[6]77。这是我们党对权力制约监督制度建设认识的新高度。

其次是推进纪法关系的调整。提高制度建设科学化水平始终是我们党追求的目标。依规治党是我们党的优良传统。早在新民主主义革命时期，我们党就高度重视制度建设，形成了一套完备的制度体系。这是确保革命、建设和改革等各项事业顺利推进的关键。但是在长期的制度建设过程中，纪法混同问题十分突出。具体地说，就是党的纪律中带有国家法律的内容。制度建设理论滞后模糊了党纪、国法的制度属性与功能边界，遮蔽了马克思主义政党的性质宗旨，难以彰显党的先进性和纯洁性。在实践中，这种制度问题在事实上降低了对广大党员干部的政治要求，拉低了广大党员干部的政治底线，使得广大党员不是站在党的纪律底线上，而是站在国家法律的底线上。这在实践中造成了要么是“好同志”，要么是“阶下囚”的不利局面。习近平总书记坚持从依法治国的战略高度来审视党纪国法关系，明确指出加强党的纪律建设，必须坚持纪法分开、纪严于法、纪在法前，坚持用铁的纪律管党治党；同时还要加强纪法衔接和法法衔接，既要实现党内法规的有效协同，又要实现国家法律的有效衔接，还要实现党纪国法的有效贯通，从而形成强大的制度合力。这是我们党对管党治党制度建设的新认识。

(二)大力推进党内法规体系建设

党的十八大以来，党内法规建设成为推动实现“不能腐”的重点。习近平总书记坚持从马克思主义政党的性质宗旨出发，紧紧围绕党的先进性和纯洁性谋划制度建设问题。党中央反复强调，我们党是马克思主义政党，崇高的理想、严明的纪律是党的光荣传统和最大优势。严明政治纪律和政治规矩是维护党的团结和统一，增强党的凝聚力和战斗力，提高党的领导能力和执政能力的根本保障；而纪律松弛、“潜规则”盛行、组织涣散是党的最大隐患。因此，“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”[3]111。正是基于这些认识，党中央坚持以党章为中心，坚持将党章的主要内容具体化，形成各项管党治党制度，既明确了马克思主义政党的性质宗旨，又明确各级党组织和党员领导干部的基本规范。经过几年艰苦努力，修改、废除和制定了一大批党内法规，“截至2021年7月1日，全党现行有效党内法规共3615部”[8]。这标志着我们党已经建成了世界上独一无二的、系统完备的党的制度体系。这个体系是以党章为核心，包括准则、条例和规定等在内的7个层级。在推动党内法规建设的同时，党中央坚持加大党内法规的执行力度，以贯彻执行“八项规定”为切入点，创造性提出监督执纪“四种形态”，建立健全党内法规执行体系，大力推动党内法规从制度向实践转化，使之成为“带电的高压线”，在管党治党实践中落地生根。党内法规制度建设及其显著成效是“中国之治”的独特密码，彰显了世界最大执政党所独有的气派、智慧和治理之道，是中国共产党为人类政党治理贡献的中国智慧和中国方案。

(三)全面加强国家法制建设

坚持在全面依法治国框架下加强反腐败法律体系建设，坚持以法治思维和法治方式反对腐败，这是新时代党风廉政建设和反腐败斗争的鲜明特征。做好反腐败国家立法是依法惩贪的基础性工程，也是新时代全面依法治国的工作重点。首先是制定颁布《监察法》。这是党中央全面总结国家监察实践探索成就基础上的重大理论创新成果，是新时代反腐败国家立法的最重要成就。有学者认为：“《监察法》是国家反腐败立法，是对国家监察体制及其运行机制的顶层设计。”[9]这部法律是对我国反腐败法律体系建设的整体设计，确立了反腐败国家法律建设的最高原则。它统筹公安机关、检察机关、审判机关和司法机关之间的职能衔接，为这些领域的法律法规建设提供基本遵循。其次是加强司法监督制度建设。针对党内存在的少数领导干部插手司法、干预司法导致依法惩贪不力的问题，党中央建立了党员领导干部干预司法活动登记制度，最大限度减少了外部因素对司法活动的影响，坚决维护法律的独立性，确保法院依法独立行使审判权，强化依法惩贪的威慑力。最后是完善了减刑和假释制度。在办理减刑假释案件时，明确对贪污贿赂犯罪案件当事人办理减刑假释时必须从严掌握，必须完善相应的司法程序，加强人大监督和社会监督，防止贪腐官员利用减刑假释制度漏洞逃脱法律惩罚，强化依法治腐的威慑力。

三、围绕强化“不想腐”接续开展党内教育实践活动

加强思想教育是我们党百年反腐败斗争最宝贵的经验。从根本上说，推进反腐败斗争说到底就是解决人的思想认识问题。因为在政治实践中，权力都是由具体的现实的人来掌握和运用的，规范权力运行的制度也是由人来建立和运行的。如果不从思想深处解决好“不想腐”的问题，就无法从源头上防止腐败问题的发生。党的十八大以来，我们党将加强党内教育实践活动作为全面从严治党的基础性工程来抓，着力强化“不想腐”。

(一)大力推进党内教育实践活动的理论创新

党中央大力推进党内教育理论创新。首先是紧紧抓住理想信念教育这个根本。党的十八大以来，党中央更加注重从党的性质宗旨上认识腐败滋生问题，明确提出，防治腐败必须固本培元。习近平总书记指出，“我们党以马克思主义为立党之本，以实现共产主义为最高理想，以全心全意为人民服务为根本宗旨。这就是共产党人的本”[3]62。这也是中国特色社会主义道路、理论、制度和文化内在逻辑关系之所在。坚定马克思主义信仰和共产主义远大理想是共产党人的安身立命之本，是抵御各种风险考验的精神支柱。丢掉马克思主义、丧失理想信念、忘记为民初心就会失去立党之本、为政之本、清廉之本。理想信念不坚定就会出现信仰迷茫、精神迷失，就会出现世界观、人生观、价值观错位，就会出现政治立场动摇、政治方向偏差，容易引发精神缺“钙”，患上“软骨病”，最终丧失抵御各种诱惑的能力，沦落到甘于被“围猎”的境地。其次是坚定的理想信念必须以科学真理为基础。信仰和捍卫真理是坚定理想信念的理论基础。共产党人的理想信念必须以马克思主义科学理论为根基，以对人类社会发展规律的科学认识为根基，以全心全意为人民服务为根基。只有将理想信念建立在科学真理基础之上，共产党人才能真正挺起精神的脊梁，做到对党忠诚，清正廉洁。最后坚定理想信念是一个持续的过程。坚定理想信念不是短时间内能够完成的，不可能一蹴而就，而是共产党人的终身课题。因此，加强理想信念教育是共产党人日常的必修课，必须经常开展，常抓不懈，久久为功。

(二)推动党内教育实践活动持续开展

党的十八大以来，党中央根据全面从严治党尤其是反腐败斗争的要求，组织开展了持续性、全方位的党内教育实践活动，着力强化“不想腐”。党中央先后开展了党的群众路线教育、“三严三实”教育、“两学一做”教育实践活动，党的十九大后，又组织开展了“不忘初心牢记使命”教育和党史学习教育。这种内容相连、相互贯通、逐渐深入的党内教育实践活动坚持问题导向，重点解决党内存在的突出问题。一是坚定全党的理想信念，补足精神之“钙”。针对长期执政条件下党执政面临的“四大危险”和“四大考验”等突出问题，着力从理想信念、科学真理、初心使命、思想作风等方面有针对性地加以解决，强化马克思主义特别是习近平新时代中国特色社会主义思想武装，全面提高全党的马克思主义理论水平，深化全党对三大规律的认识，准确把握人类社会发展的基本方向，强化初心使命，全面树立和践行以人民为中心理念。二是加强权责观教育。教育引导党员领导干部牢固树立正确的权力观、政绩观和责任观。将有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的权责观念固化到各级党政机关和党员干部之中，不断强化依法用权、为民用权、廉洁用权意识。三是加强党纪国法教育。党中央坚持将强化“不能腐”的立法过程转化为“不想腐”的教育过程，在开展党内法规和国家法律立法的同时，开展大规模的党纪国法教育，强化广大党员干部的制度认同，坚持做到严守党的纪律与规矩。

四、结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的基本方针，坚持从不敢腐、不能腐、不想腐三个方面同时发力，有效协同三者的基本功能，形成治理腐败的强大合力。在这一方针的指引下，“我们探索出一条长期执政条件下解决自身问题、跳出历史周期率的成功道路，构建起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系”[8]。新时代反腐败斗争的重大成就，再次向全党和全国人民宣示，我们党“从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”[10]的政党本质。这一成就为我们党成功破解世界政党长期执政“魔咒”，完成建设什么样的长期执政的马克思主义政党、怎样建设长期执政的马克思主义政党这一重大时代课题，建设坚强有力的领导核心提供了完整的方案。