公安机关公务用枪监管规范化问题探析

龙有云，欧珠多吉

关键字：公安机关；公务用枪；枪支使用；用枪监管

公安机关公务用枪，是指各级公安机关及其在编在职的人民警察按照法律规定配备的用于执行职务的各类枪支弹药。《中华人民共和国枪支管理法》（以下简称“《枪支管理法》”）和《公务用枪配备办法》对公务用枪配枪主体资格作了明确规定。我国具有配枪资格的主体包括公安机关、国家安全机关、监狱的人民警察，人民法院的司法警察等，此外，国家重要军工、金融、仓储、科研等单位的专职守护、押运人员在执行守护、押运任务时确有必要使用枪支的，可以配备公务用枪。公安机关及其人民警察是国家重要的治安行政和刑事司法力量，承担着维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民人身安全、人身自由、合法财产，保护公共财产，预防、制止、惩治违法犯罪重要职能。在履职过程中，人民警察为制止违法犯罪，实施强制措施，不仅需要身体力量，更需要借助警械和武器作为后盾。但是，公务用枪是一种以火药或者压缩气体等为动力、利用管状器具发射金属弹丸或者其他物质、足以致人伤亡或者丧失知觉的器械，其相较于其他警械具有较大杀伤力和危险性，是警察执法最高层级的武力，不容失控。在当前国家治理新格局下，持续推动公安机关公务用枪监管工作上新台阶，意义重大。

一、问题的提出

近年来，全国公安机关和广大公安民警全力以赴投入社会安全稳定维护工作，打赢了一场又一场硬仗，战胜了一个又一个挑战。我们也必须看到，公安机关防范打击敌对势力各类渗透颠覆捣乱破坏活动、反恐防恐、化解矛盾纠纷、打击治理突出违法犯罪、开展扫黑除恶斗争，以及管控社会面安全隐患等工作仍然任重道远。许多警情的有效处置仍然须依赖民警依法使用枪支，达到制止犯罪活动，维护公共安全和社会秩序，保护公民人身安全和合法财产、公共财产目的。但是，如果监管不善，人民警察不能依法履行使用枪支职责，不仅不能实现国家配备公务用枪的目的，反而产生社会危害。近年来，此类案事件时有发生。例如：2022 年1 月13 日，吉林检察机关依法对公安部原党委委员、副部长孙力军因涉嫌受贿、操纵证券市场、非法持有枪支案提起公诉［1］；2014 年3 月21 日四川省岳池县公安局某派出所副所长前往县政府参加会议，会后返回单位中在车内换便服，下班后与朋友聚会，当晚22 点10 分回家，发现枪支不见后寻找未果［2］；2018 年网上公开报道“4·14 西安民警持枪杀人案”，陕西省西安市高陵区一派出所民警因向其家中讨要10 多年前装修费等发生冲突，随后赶回老家开枪行凶，造成2 死3 伤，在持续返回工作岗位中，将值班派出所副所长和另一值班民警持枪击伤［3］；2021 年2 月广东省湛江市徐闻县公安局一民警持枪故意击伤同事［4］。类似上述案事件影响很大，暴露出公务用枪监管存在的诸多隐患，教训惨痛、深刻。为趋利避害，公安机关必须加强公务用枪监管，保障其在法治轨道上运行。习近平总书记高度重视枪爆物品管控工作，多次作出重要指示，要求严管严控枪支爆炸物品、依法从严惩处枪爆违法犯罪一刻也不能放松［5］。为此，我们必须提高站位，充分认识做好公务用枪管理工作的极端重要性，增强责任感和紧迫感，切实提升公务用枪监管工作水平。

关于公务用枪管理问题的研究，主要有以下成果。张瑞萍教授提出：要应用科技来改善公务用枪的监管模式，将RFID 电子标签加装至枪支体内，便于掌握枪支生产、配发、领用、归还等环节，并全方位的记录公务用枪出库、入库、现场持枪执法活动的警务活动轨迹［6］。王新建教授认为：应建立各级公安机关公务用枪管理委员会，明确枪支管理的职责，建全召开定期会议、情况通报、督促检查等机制，进而排查安全隐患，夯实管理存在的漏洞，确保枪支使用过程中监管的规范［7］；有学者考察了国外的情况，如英国的情况，在英国的公务用枪管理中，一般的警察和未执法的警察不予配发枪支使用，只有经过严格的训练培训过关后，方可配发使用［8］。此外，还有齐小力、朱立伟、王敏、齐英凯、黄新宇、王雅丽、郭林等作者的研究涉及警察枪支使用的有关问题①。这些研究成果对于解决公务用枪监管问题发挥了特定的参考作用。本文在借鉴这些成果基础上，围绕我国加快推进社会治理现代化进程的现实需要，聚焦公安机关执法规范化工作的风险防范问题，通过检视公安机关公务用枪监管工作的成效与不足，提出从事前、事中和事后全链条、体系化监管思路，期望为公安机关公务用枪监管工作的改进提供参考。

二、我国公安机关公务用枪监管工作检视

我国对公务用枪实行严格管理，就公安机关公务用枪监管工作而言，近年来，各地公安机关依照相关法律法规规定，依托各级公务用枪管理委员会，坚持管枪与管人相结合，管好枪与用好枪相统一，重视相关制度建设，加强对使用枪支警察的法制知识、安全用枪意识和枪支使用技能培训，建立健全监管工作机制，有效保障了民警依法履行职责，有力维护了公共安全和社会治安大局稳定。但是，在一些环节和方面，公安机关公务用枪监管工作还存在短板和弱项，需要严肃正视和弥补。

（一）公务用枪监管工作成效

1.涉枪知识技能培训不断强化

为精准有效制止、打击违法犯罪行为，维护国家政治安全、确保社会大局稳定，各级公安机关强化涉枪知识技能培训，推动执法培训机制化、实战化，将执法培训作为民警上岗、任职、晋升职务和授予、晋升警衔等“四个必训”的重要内容，通过开展“教科书”式执法培训、新法新规专题讲座、法律知识竞赛、岗位比武、旁听庭审等多种形式，持续提升民警执法能力和用枪战术水平。从总体上来看，培训效果明显，广大民警安全用枪意识不断提高，“枪支无小事”理念得到强化，规范使用枪支的水平得到提升。

2.枪支管理信息系统趋于完善

近年来，网络信息技术的突飞猛进为枪支管理水平的提升提供了机遇，公安机关公务用枪的自动化、智能化、网络化、实时化管理进一步推进，管理技术更加符合警务人员的用枪特点，通过在枪支管理软硬件设备上加入身份认证设备、电磁锁设备、iCAN 总线设备、PID 电门控制程序、数据库程序等电子信息技术构建起内部枪支数据库，公安机关内部枪支的批准使用程序更趋严格，合法使用更有支撑。

3.枪支管理法律制度逐步健全

在《中华人民共和国人民警察法》（以下简称“《人民警察法》”）《枪支管理法》《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》（以下简称“《使用警械和武器条例》”）《公安机关公务用枪管理使用规定》和《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》以及《公安民警违反公务用枪管理使用规定行政处分若干规定》等法律法规基础上，先后又有《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》（以下简称“《使用枪支规范》”）和《公安机关公务用枪管理规定》等法规出台，不仅有关执法规范更加完善，而且执法监督规范也进一步健全，这为公安机关依法做好公务用枪监管工作提供了更明确的遵循。尤其是《人民警察法》的修订草案，增加了多条关于人民警察使用警械及武器的相关规定，除了明确可以使用警械武器的情形、不得使用武器的情形、停止使用武器的情形以及现场工具使用等情形外，还要求警械武器使用须符合必要限度原则，并对警械武器使用报告与勘验调查程序作出了规定。修订草案稿对警察使用武器进行严格的规范，对于持有枪支执行警务的警察有明确的执法边界，能够有效防止警察滥用武器。同时，修订草案稿也对警察使用武器的情形进行了授权，当用则用，在应当使用武器的情况下可以依法使用、大胆使用［9］。警察法的修订一旦通过，枪支管理法律制度将再上新台阶。

4.监管落实更有作为

公安部公务用枪管理委员会办公室和各地公安机关为进一步规范公务用枪管理使用工作，严格落实配枪部门主体责任，确保枪支安全和依法使用，组织开展公务用枪管理使用安全专项检查工作基本常态化。通过对枪弹管理制度执行、枪弹管理使用训练、佩枪民警动态排查、枪弹武器库建设，以及枪弹信息化系统等方面的专项检查，管理主体进一步增强配枪单位、佩枪民警公务用枪安全管理使用意识，全面督促落实各项枪弹管理制度，切实规范民警领取、佩带、保管、使用枪弹等行为，坚决消除各类安全隐患和管理漏洞，坚决防止内部枪弹出现问题，确保公务用枪管理使用安全。尤其是对枪支弹药配备、枪弹库室管理、信息化管理、枪支管理制度落实等情况的专项现场督察工作普遍开展，及时发现问题，立行立改，消除了不少隐患。

（二）公安机关公务用枪监管存在的问题

1.持枪资格条件审查不够严格

部分基层公安机关对民警公务用枪申请的资格审查流程过于简化。我国公务用枪使用频率较多的单位是地（市）级以下基层公安机关，依照相关法律文件规定，在职在编民警、已授警衔的人民警察，熟悉枪支性能，掌握使用、保养枪支技能，通过严格的法律考试和实弹射击考核，合格者具备逐级申请条件，当审批通过方可合法获取《持枪证》。但有关规定的执行有时存在偏差，枪支监管存在漏洞。笔者对一线执法民警进行的访谈了解到，在值班交接过程中，有时佩枪民警将枪弹交由未取得持枪资格的民警携带，因抓捕、押送犯罪嫌疑人、维稳应急处突等警务的需要，警情急迫，执法民警使用枪支资格条件有时未被严格审查确认，存在违规佩带使用枪支现象，风险隐患未彻底排除。

2.使用枪支的心理和技能的辅导培训不足

目前，民警使用枪支的心理和技能培训，在新警培训和警衔晋升培训中多数较为扎实，但是，由于公安机关本局常态化培训往往被认为是“软任务”，加之警力不足与警务繁重的矛盾突出，培训工作还还有待进一步加强。有的民警多年没有机会参加培训，或者一年只有一两次实弹射击机会，且每次仅有十来发子弹，难以做到熟能生巧。有的公安机关专业射击训练场地设施条件差，在西部经济落后的县级公安机关几乎无专业射击训练场地，培训难以贴近实战，达不到训练效果。笔者对吉林、黑龙江、河北、河南、西藏、四川等地基层民警的访谈显示，部分基层民警不能正确操作使用枪支，知识和技能还停留在入警培训的水平，在实战中存在不敢用、用不好的问题并不少见。

3.跟踪检查存在短板

公安机关公务用枪佩带使用过程中影响安全的因素复杂多样，如：违规发放、接收、出借公务用枪；民警非执行任务时佩带枪支；擅自将本人领取使用的枪支交由其他人员携带、保管、使用；不按照规定存放的枪支；枪支发生故障；公安机关领导班子成员未经上级领导批准领取和佩带枪支；民警心理状态严重失衡；等等。从近年一些地方开展的专项督查和相关案事件的发生可以看出，上述问题有不同程度的表现。值班枪支、子弹有的未在监控下进行交接并做好交接记录，执行任务领取枪支未做到一事一批，未严格在领用期限内交回，有的领导干部佩带枪支未严格履行审批手续，存在违规长期佩带枪支现象。如：广州市萝岗区公安分局原局长魏某某非法持有枪支、弹药案［10］；湖南民警骗借战友手枪后射杀两人案［11］；2022 年，四川一位民警因为情感纠纷持枪伤2 人、杀害3 人的案件［12］；等等。这反映出有的公安机关的跟踪检查工作不够严密，未做到底数清、情况明，未及时发现、处理问题。

4.枪支使用后的评估有缺陷

根据《使用枪支规范》第19 条规定，警察开枪后，督察部门应会同法制和其他相关部门对开枪的合法性进行调查。使用枪支的专业性很强，对民警开枪合法性的评价按理应由专业的人员来监督和评价。公安内部的人员进行监督调查，其结果不仅容易受到质疑，引起非议，不能让局内外人信服，而且可能让民警误认为开枪是领导的决定，只要领导命令开枪就开枪，或者只要领导认为开枪合法就合法的错觉。因此，警察使用枪支让公安内部自行监督有种既是运动员又是裁判员之嫌，监督效能不足。缺乏科学的事后评估，持枪就变成一种不可预判风险的挑战，直接影响现场警情的正确应对。

此外，相关法律规范的不完善也制约了公务用枪监管工作质效。首先，有的法律规范效力等级偏低。如作为警察使用枪支具体准则的《人民警察使用警械和武器条例》和《使用枪支规范》规定了使用枪支、不得使用枪支和应当立即停止使用枪支的具体情形，也规定了警察使用枪支的程序，特别是开枪前的枪支状态和开枪后的程序要求。但其仅属于行政法规和部委规章层次，立法位阶都偏低，这与《立法法》的法律保留原则不符。其次，法规条文不够明晰。关于使用枪支的规定比较笼统，而实际警情的变化可能十分快速、剧烈，警察难以按照笼统的条文进行处置。关于“判明”情形，警察也难以准确把握。《使用警械和武器条例》规定：“人民警察判明有下列暴力犯罪行为的紧急情形之一，经警告无效的，可以使用武器……”，显然，警察“判明”的适用容易产生困扰。此外，《使用枪支规范》第5 条“尽量减少人员伤亡、财产损失为原则”、第11 条“最大限度地避免人员伤亡、财产损失”规定中的“尽量”和“最大限度”，缺乏明确判断标准，可操作性不强。再次，公安机关“电击枪”的使用管理，尚无统一的法律，仅个别基层公安机关出台了相关的工作制度文件。

三、公安机关公务用枪监管工作的改进

依法配枪、规范用枪，事关公安机关依法履职能力和执法公信力，事关人民群众生命财产安全和公共安全，需要引起高度重视。公安机关要按照标本兼治、重在治本的原则，在做深做透排查工作的基础上，针对存在的问题，全链条、全过程发力，全面加强事前、事中和事后监管各项工作，进一步提升公务用枪管理水平。

（一）打牢事前监管基础

首先，坚持民警佩带、使用枪支资格条件高标准。基本条件应该包括以下几个方面：符合《中华人民共和国枪支管理法》的规定，政治可靠、工作负责、身体健康、心理素质好、无酗酒等不良恶习；经过专门训练，掌握枪支的性能和使用、保养技能，年度射击、保养技能考核合格；熟悉《枪支管理法》《使用警械和武器条例》等法律规定；无违反枪支管理规定受处分记录。对于有因退休、辞职或者工作调动等原因离开配备公务用枪岗位、违反规定使用枪支、因涉嫌违法违纪被调查、罹患精神疾病而丧失安全使用公务用枪行为能力、违反枪支保管规定造成枪支丢失或者被盗抢、被停止执行职务或者禁闭、专门培训考试不合格、经常酗酒滋事或者家庭发生重大变故和矛盾可能出现过激行为、被停止执行职务或者禁闭等情形的，应及时取消配枪资格，并收回其持有的《持枪证》和佩带的枪支。

其次，强化培训。要针对新民警及不同警种不同岗位的特点确定培训内容和重点，突出对使用枪支技能和掌握枪支性能的培训，并保障考核培训所必需的经费、装备及弹药。在这方面，我国香港警队的经验值得内地公安机关借鉴。香港警队特别重视警察的学习提升能力，“终身制学习”的理念牢固，培训力度很强，岗位轮换调整和职务职级晋升都要进行严格培训，警察每年至少参加1 次实弹射击考评［13］，每年3 次培训使用子弹量达160 发。加强培训是发挥公安机关公务用枪正面效用的重要环节，公安机关应周密制定计划方案，从佩带使用公务用枪法律法规、射击理论学习、操作技能培训和模拟实战演练等各个方面全方位实施，并制定科学的考核标准，严格考核。如有的公安机关将持枪训练作为考核和晋职晋升评判标准，再次培训后考核不合格就脱产培训，第三次培训后考核仍不合格者，取消佩带资格［14］。这样的经验值得推广。

（二）加大事中监督力度

事中监督即跟踪监督，公安机关在民警佩带、使用公务用枪过程中开展日常跟踪监督尤为重要，这项工作可通过内部监督和外部监督两条途径实现。

首先，要严格内部监督。内部监督，是公安机关系统内开展的检查，包括公安机关上级对下级的检查和同级督察部门依法履行的职责监督责任。要充分发挥公务用枪管理委员会的作用，厘清警务督察、政工人事、治安、法制、装备财务、指挥中心等部门的职责，建立其分工协作机制。检查要做到账、枪、人“三对面”。监督检查工作应常态化，配枪单位应根据实际情况制定常态化监督检查时间周期。如在一般情况下，基层公务用枪配枪单位每周检查1 次，市级公安机关每月检查1 次，特殊情况下应增加检查频次。上级公安机关对下级公安机关的监督检查可以根据实际工作需要开展不定期抽查和专项检查，检查情况应当记录存档，发现问题应当及时整改，确保查得彻底、纠得干净、改得到位，彻底消除风险苗头。要按照“一岗双责”落实责任倒查追究。要全面动态排查掌握配枪民警思想状态和现实表现，不断开展警示教育，检视枪支保养维护情况，保障武器性能，检查有关培训考核和制度建设情况，提升培训考核和制度建设工作水平。要签定公务用枪《安全责任书》，通过层层压实责任，强化日常的监管力度，避免因监管不到位存在缺失的现象。

其次，要优化外部监督。外部监督指系统以外的人员的监督，随着公安工作不断深化改革，人民群众法律观念越来越强，对公安机关的执法和服务水平要求也越来越高。因此，外部监督与内部监督相比较之下，外部监督更具有广泛性。要充分利用举报电话、电子邮箱和微信公众号等平台，畅通外部监督渠道，切实做好接收投诉和举报工作。同时，要发挥好外部监督常态化机制的作用，聘任好政协委员、律师等监督员，为监督员履职创造良好条件，及时受理监督员反映的问题建议并做好沟通反馈，主动接受群众监督评议，提高公安机关公务用枪管理水平。

（三）妥善做好事后评估工作

公安机关公务用枪事后评估，是在风险识别和风险估测的基础上，评估主体对风险发生的概率、损失程度进行一种评估。正确的事后评估，有助于提出安全对策，有效预防风险的再发生，以达到降低事故率、减少损失目的。

首先，坚持事后评估工作的正确导向。妥善处理警务用枪之“合法”“谨慎”“敢于”“善于”的辩证关系［15］45，严格把握法律控制的基本精神，检视民警使用枪支行为是否以制止暴力犯罪行为，尽量减少人员伤亡、财产损失为原则，避免陷入鼓励枪支使用误区，同时，对于因合法使用枪支造成人员伤亡或者财产损失的，必须充分认识到“该用要用”“该开要开”的必要性，民警用枪是要维护公共安全和保证自身安全，避免走向另一个错误倾向，即盲目追究用枪民警的法律责任。

其次，提高警务用枪行为评估的科学性。第一，射击的专业性很强，依赖科学的评估，结论才具有说服力。不管公安机关自行开展的评估还是检察机关介入的评估，都应该聘请技术专家人员参与。第二，评估要在扎实做好资料收集的基础上进行，如果人民警察使用公务用枪开枪射击后，提交的报告不详或者存在疑问的，应先进行补充调查、勘查，做好证据收集工作。第三，评估标准要客观，要考虑射击行为的特殊性。一方面，评估的重点应放在警察用枪过程中所作出的判断是否符合逻辑规律、是否尽到合理注意义务、是否存在明显不合理行为等问题上［15］45，另一方面，要充分考虑民警开枪时的心理压力，只要其判断是合理的，并确信对方有可能危及他人或自身生命安全，就应当判定为合法。第四，为了发挥公务用枪的正向作用，对依法正确使用公务用枪者，应当予以肯定或者表扬、表彰。第五，人民警察应充分享有依法履职的救济权，如果依法使用公务用枪受到错误处理或者合法权益受到侵害的，公安机关督察、法制部门应当依照规定及时开展维权工作。第六，参与评估的人员要增强责任感，勇于面对受事件外的各种压力，坚持客观公正地开展评估工作。

再次，加强舆论引导。为保证事后评估工作正常开展，公安机关的新闻发布和宣传工作应同步展开，治安、宣传和网警等部门应积极协同沟通，统一新闻发布和宣传文稿，并及时主动向主流媒体通报情况，正确引导舆论，避免事件被造谣生事者恶意歪曲炒作而引起公众猜忌，给评估工作带来障碍。

最后，及时发现、纾缓民警的身心压力。一般来说，开枪警察对开枪事件的接受和适应过程通常需要2～10 周的时间［16］。公安机关应有针对性地及时组织心理危机干预。为此，要耐心细致开展谈心谈话工作，谈话者要创造宽松的谈心环境，让他们说出自己在案件发生后自己的感受，精准掌控开枪民警的思想状态、心理反应，引导民警建立自我调适机制。必要时，应聘请心理咨询专家，采取催眠治疗、仪器测试、药物控制等相应的措施消除其心理问题。

四、结语

做好公安机关公务用枪的监管工作意义重大，监管主体应以高度的站位、责任感和使命感，以强力的担当和作为，不断提高监管水平。我们也要看到，这项工作还涉及完善法律法规和塑造积极理性的社会心态等问题。就立法而言，前文附带提及存在的一些不足，需要从进一步提升警察使用枪支的立法层级、明确警察使用枪支的原则、修订警察使用枪支的监督条文、细化判定警察使用枪支法律责任的规定，以及增设警察使用电击枪的规定等方面进行完善。就塑造积极理性的社会心态而言，在新时代，良好的社会心态是主流，但我们也要看到，一些社会不良情绪仍呈现易发多发趋势，其经由社交网络聚集发酵放大，极易影响政府工作的正常开展，不利于社会和谐稳定。对此，需要高度重视，要不断致力于塑造理性平和的社会心态。这些问题有待另立论题再予以深入探讨。

注释：

①这些作者和文献情况是：齐小力的《的论人民警察依法使用武器》，载于《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2009 年第2 期第40-45 页；朱立伟的《论公安民警用枪的困境与对策》，载于《铁道警察学院学报》2014 年第3 期第28-31 页；齐英凯的《警察使用枪支防卫法律问题研究》，载于《武警学院学报》2015 年第3 期第55-60 页；黄新宇的《关于警察使用武器的思考》，载于《中国人民公安大学学报》（自然科学版）2015 年第2 期第95-97 页；王雅丽的《控制与冲动：警察公务用枪的现实困局与解决》，载于《河南警察学院学报》2018 年第3 期第123-127 页；郭林的《警务用枪行为评价问题探讨》，载于《四川警察学院学报》2021 年第4 期第14-48页。