全过程人民民主的制度设计与实践形式*

郭道久

(南开大学周恩来政府管理学院,300350,天津)

党的二十大报告指出,“发展全过程人民民主”是中国式现代化的本质要求之一,并对全过程人民民主的制度化、规范化、程序化发展做出了详细安排。[1]全过程人民民主是一个新概念,自习近平总书记2019 年11 月在上海考察时提出“全过程的民主”[2]至今也才不到3 年时间。但是,作为对中国民主的特征和优势的一种总结,全过程人民民主伴随着党的百年历史,“中国共产党的奋斗史,是团结带领人民探索、形成、发展全过程人民民主的奋斗史”。[3]中国共产党带领中国人民追求的民主,是区别于西方以选举为标志的间歇性程序民主的,西式民主由于实行代议制而患上了被马克思称为“议会迷”这种“特殊的病症”。[4]基于全过程人民民主的创新性与优越性这一基础性认识,学术界在短期内形成了一批研究成果,集中探讨全过程人民民主的内涵特征、[5]要素结构、[6]理论渊源、[7]制度优势[8]和治理效能[9]等。 当然也有探讨全过程人民民主的具体制度安排的,如党的领导、[10]人民代表大会制度、[11]人民政协、[12]基层民主[13]等。 全过程人民民主作为具有中国特色的民主形态,其构成必然包括各种宏观层面的制度安排,也需要中观和微观层面的运行机制和具体措施。 这正是本研究的出发点,从民主制度设计和具体实践形式两个层次来认识全过程人民民主。

马克思主义认为,民主首先是一种国家制度,所以,中国社会政治生活中的创设了一系列制度,以实现全过程人民民主,包括党的领导制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层自治制度等。[14]从民主制度的角度看,这些制度又可以概括为以人民群众广泛参与并行使当家作主权力为核心的党内民主制度、人大民主制度、政府过程民主制度和协商民主制度。 这些制度设计在实践中又具体体现为一系列民主形式,它们共同构成全过程人民民主的回应、参与、协商、监督等运行机制。[15]总结全过程人民民主的制度设计和实践形式,对全面认识和进一步发展全过程人民民主是必要的。

1 党内民主:带动全过程人民民主

党内民主是中国共产党的传统。 刘少奇曾指出:“党内民主的本质,就是要发扬党员的自觉性与积极性,提高党员的对党的事业的责任心,发动党员或党员的代表在党章规定的范围内尽量发表意见,以积极参加党对于人民事业的领导工作,并也以此来巩固党的团结和统一。”[16]党的十六大报告中指出:“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。”[17]显然,党内民主的范围限定在中国共产党内部,强调的是政党的内部事务应当由全体党员当家作主,但是中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,对全国人民具有巨大的引领作用,所以党内民主的影响势必不仅仅限于党内,而是会给全国人民以示范,带动人民民主的发展。[18]同时,中国民主的全过程特点也不仅限于人民民主,而是在党内民主和人民民主、选举民主和协商民主的相互补充、相互促进中不断发展和完善。 故发展党内民主,不断扩大和完善党内的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,这对于发展全过程人民民主,不仅有着引领和带动作用,更是其重要内容。

1.1 坚持民主集中制的基本原则

民主集中制既是党的根本组织原则,又是党内民主的制度基础和具体体现。 围绕着民主基础上的集中和集中指导下的民主,民主集中制解决了民主和秩序的关系。 民主意味着党员和党组织意见的充分表达和积极性创造性的有效发挥,集中则意味着按照多数人的意见形成党内决定,并要求全党按照党内形成的共同意志采取一致行动。 在民主集中制的指导下,中国共产党一直致力于党内民主建设。

民主集中制也是国家机构的组织原则,在保障和推动党内民主发展的同时,也在不断推进社会主义国家民主治理上发挥着基础性作用。 一方面,民主集中制为国家政权和国家机构的民主正当性提供支持。 另一方面,民主集中制也在很大程度上为国家治理的有效性提供了保障。[19]中央统一领导并发挥地方积极性、集中力量办大事、全国一盘棋等制度优势都与民主集中制有着紧密关联,党的统一领导和全社会共同参与则铸成当今社会治理的新格局。

全过程人民民主作为人民当家作主这一核心问题的创新成果,也必然是民主集中制原则在新时代的运演。[20]民主原则保障了全体党员和人民全员、全程、全方位的参与,集中原则保证民主的形式和内容可以落实在协商、决策和监督之中。

1.2 尊重党员主体地位,保障党员民主权利

党内民主建设的基础和核心从党员主体地位开始。 党组织特别是一定层级以上党组织的民主决策可能更重要也更引人关注,但作为九千多万党员的政党,普通党员在党内的地位和作用才更具代表性和决定性。 党员的主体地位,是指广大党员是党内生活的主体、党内监督的主体、发展党内民主的主体,党员在党的事业和建设中具有主动性、决定性的地位。 尊重党员的主体地位,既是保持政党先进性的基础,也是促进党内民主发展的内生动力。 《党章》规定:党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会,党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。 党内最根本的法规明确了党员(代表)的主体地位,这奠定了党内民主最坚实的基础。 近年来加强党的建设就坚持从党员“应尽义务”和“应有权利”两个层面出发,比如在加强党内监督上,不仅将党员视为被监督的对象,更是将党员作为党内监督的主体,让广大党员广泛参与进党内监督工作。

从尊重党员主体地位和保障党员民主权利出发建设党内民主,实践中对社会主义民主具有重要的带动作用。 从组织层面讲,中国共产党是处于领导地位的执政党,党的做法对其他组织具有示范和带动作用,中国共产党对党员地位和权利的尊重会引领其他组织采取同样的做法。 从个体层面讲,中共党员是工人阶级和中华民族的先进分子,任何时候都起先锋模范作用,党员的民主意识和作用对整个社会具有积极示范作用,将引导社会公众从日常社区生活开始,进而在各层面推进社会主义民主。

1.3 党务公开深化党内民主

党务公开是指党内事务尤其是党内权力运作过程的公开,贯穿于党内民主建设的各个环节。 党务公开是健全党内民主的内在要求,推进党务公开对于发展党内民主,保障党员以及人民群众的知情权、监督权具有十分重要的意义。 党务公开的发展也可以提高党员的“主人翁”意识,并进一步增强政治归属感和效能感。 党的十六届四中全会首次明确提出逐步推进党务公开;十八届三中全会进一步提出要“完善党务、政务和各领域办事公开制度,推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”;[21]2017 年11 月通过的《中国共产党党务公开条例(试行)》,为党务公开的制度化、系统化提供了制度遵循。 现在党务公开已经成为基层党组织建设的基本要求,思想建设、组织建设、作风建设、决策过程、政法工作、群团工作、农村工作等全面向党员和社会公开,并依托网络信息技术构建党务公开的网络平台、开展“公众开放日”等活动。[22]

党务公开,实际是把中国社会政治生活中最核心组织的日常活动展示给公众,在增强党员干部民主意识、改进工作作风、扩大民主参与等方面都产生了积极作用。 因党务公开而带来的党员和党组织的变化,又会促进政务公开、社区事务公开、厂务公开等,改善干群关系,进而形成社会的连锁反应,推动社会整体的民主发展。

1.4 党内民主制度改革的积极效应

党内民主正处于不断改进和完善中。 近年来,党内民主的一些改革措施,像党代会常任制、基层“公推直选”,为社会主义民主带来积极的影响。

党的代表大会制度是实现党内民主的基本制度安排。 实行党代会常任制,就是将党代会的代表由“非常任制”改为“常任制”,改变党的代表大会代表仅在党的代表大会期间发挥作用,党的代表大会结束后,代表的作用也就随之结束的状况。[23]邓小平在党的第八次代表大会中提出:“代表大会常任制的最大好处,是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关,它的效果,是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。”“这种改革,必然可以使党内民主得到重大的发展。”[24]1988年以来,全国共进行了两轮党代会常任制的试点改革,一些地方还建立了党代会常任制工作小组并设立办公室。[25]党代会常任制不仅是某个地方党组织工作机制的创新,更是党内政治生活的保障性制度,对党代会进行常任制改革,是以制度建构保障党内民主质量。

基层党委“公推直选”是基层党组织成员产生方式的重要改革,“公推”指通过党员的自我推荐、党员群众的联名推荐、党组织的推荐这三种方式形成基层党组织班子成员的候选人,然后由全体党员或代表直接参与选举产生基层党组织书记及其他班子成员的选举方式。 “公推直选”不仅是基层党内民主的重要形式,也是对传统干部选拔制度的改革。 自1999 年四川省一些乡镇率先试行“公推直选”以来,全国不少地方推广这一改革。 这种改革在坚持党的领导的基础上,将“民意”引入干部选任过程,提高了干部选任的民主程度。 “公推直选”不仅是基层党内民主建设的重要尝试,对于全面加强基层民主政治建设具有十分重要的实践意义。

2 人大民主:保障人民当家作主

人民代表大会制度是人民当家作主的载体,是中国特色社会主义民主的伟大创造和集中体现。 人民通过选举代表来管理国家和自身事务,真正实现了“通过人民自己实现的人民管理制”。[26]人民代表大会制度与人大民主实践,都以全过程人民民主为重要理念。 2021 年3 月第十三届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法(2021 修正)》中明确规定“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主,始终同人民保持密切联系,倾听人民的意见和建议,体现人民意志,保障人民权益”。[27]制度规定有助于人民代表大会制度建设和人大民主实践更好地践行全过程人民民主、保障人民各项民主权力。

2.1 一切权力属于人民

“中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,《中华人民共和国宪法》的这一规定,不仅确定了国家政权的性质,更是赋予人民代表大会制度以神圣的职责,要通过这一制度去实现最广泛的民主,实现人类社会长久以来对真正意义上的民主的追求。 确认一切权力属于人民,并建立起相应的制度保障,社会主义中国相较于以往任何社会制度所具有的优越性得以体现;以一切权力属于人民为基础,人民及其代表实现了从基层到最高层国家事务、经济事务和社会事务的管理,实现了对国家事务、对决策过程的全方位、全过程参与,人民当家作主的本质特征得以呈现。 党的十八大以来,习近平总书记特别强调“以人民为中心”,各项事业都围绕“人民的利益”展开,也是新时代对一切权力属于人民这一社会主义民主原则的最好阐释。

2.2 党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一

坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,是中国特色社会主义民主政治的核心要义,是中国与西方国家政治制度的本质区别。三者各自的含义和定位已经很清晰,关键是实现有机统一。 党的十九大报告指出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”[28]显然,人民代表大会制度是三者有机统一的关键。 首先,中国共产党作为执政党,需要通过合法的途径将政党主张上升为国家意志,这一合法途径就是人民代表大会制度。 各级党委正是通过向同级人大提出议案或建议,或由人大常委会及其专门委员会根据党委的建议或决定形成议案,经过征集意见、广泛讨论等严格的法定程序,最终将党的主张上升为符合人民群众利益的国家意志。 其次,人民代表大会与人民群众有着紧密联系,各级人民代表大会都由人民群众选举产生的人大代表组成;在各级人大会议中,所有审议与讨论都会以代表团会议或小组会议的形式进行,在充分讨论、辩论的基础上形成更为合理的意见稿,再交由全体大会协商讨论。 这种选举民主与协商民主复合的运行特点使人民代表大会具有了很强的民意基础。 再次,依法治国的理念内嵌于人民代表大会制度运行的每个环节,党的主张通过全国人民代表大会的法定程序成为国家意志,各级人民代表大会严格按照法定程序吸纳各方意见、展开充分讨论并形成最终决定。 所以,党的领导、人民当家作主和依法治国基于人民代表大会制度实现有机统一,并在中国特色社会主义民主政治的实践中不断发展完善。

2.3 人大民主形式不断丰富发展

改革开放以来,人民代表大会制度获得长足发展,体现在人大常委会的设立和完善、不相容原则的实行、省市级人大的立法权、以及人大具体工作机制的完善等方面。 这些方面的改进和完善使人大在行使国家权力、体现人民意志、代表公众利益等方面发挥的作用更加突出。 这里仅从“两会”机制、公众参与和表决器的应用三个方面加以分析。

“两会”机制是中国政治制度化和规范化的重要象征,也为民主政治的发展提供了新的生长点。 全国人大和全国政协每年固定在3 月中上旬开会,是全国人民代表大会和中国人民政治协商会议全国委员会会期制度化的标志;更重要的是,人大和政协都是中国社会主义民主的重要标志,人大代表和政协委员代表全国各地、各界群众,对中国政治生活中的重要事项进行充分的意见表达、讨论协商、投票表决,实现对国家事务和自身事务的管理;且政协委员还列席全国人大的全体会议,对人大的议案提出修改意见,意味着选举民主和协商民主的融合。 “两会”机制在全国各层级的广泛形成,已经成为社会主义民主展现人民当家作主、维护最广大人民群众根本利益的重要载体。

人民代表大会制度运行中的公众参与不断增加,公开征求意见基本实现了制度化。 《立法法》自2000 年颁布实施,其中明确要求立法机关在制定法律时必须通过包括座谈会、听证会等在内的各种形式广泛听取有关组织和公民的意见,从法律层面为公民有序参与立法提供了保障。2008 年全国人大常委会委员长会议决定,全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见。 一些地方也将网络民意引入立法过程,进一步增强立法的民主性,比如上海市人大就在立法过程中运用网络技术推进民主立法,在人大公众网上开辟专门栏目,就有关公众关心的社会问题、立法问题及其立法后实施情况听取公众的想法和意见;并且开辟了人大网议日,专门将某项人大工作议题或立法难题公布于网上,听取公众意见。 公众参与的制度化不仅是民主政治的基本要求,也是决策科学化、民主化的重要保证。

在技术层面,电子表决器在人民代表大会投票环节的广泛使用也具有重要意义。 在使用电子表决器之前,人大采用举手的方式进行表决,往往会得到一致通过的结果。 而在第六届全国人大常委会第十五次会议第一次使用电子表决器之后,“有时几乎每项议案、包括法律案的表决,都出现弃权票和反对票”。[29]1989 年10 月,《城市居民委员会组织法草案》在七届全国人大常委会第十次会议上被否决;2001 年2 月,沈阳市中级人民法院的工作报告在市十二届人大第四次会议的表决中未获通过,这些都发生在使用电子表决器之后。 电子表决器的使用,真正意义不在于多少表决未通过,而是这一技术手段保证了人大代表在投票时表达个人意见的隐私权与自主权,从而让人大代表更注重从人民的利益出发做出决定;同时,这也意味着人大民主的实践是不断融合新技术的,当前迅速发展的网络技术也可以为人大民主所吸收而在保障人民当家作主方面发挥积极作用。

3 政府过程民主:民主形式的全覆盖

作为执行机构的政府,虽然以效率为主要导向,但现代政府运行过程中的民主要求也在不断增强。 从狭义的角度讲,中国的全过程人民民主也主要指政府过程中的民主,即意见表达、意见综合、决策、施政、监督等环节中的民主因素和民主形式。

3.1 民主参与意见表达

意见表达是政府过程的开端,也是公众和社会民主参与的集中环节;意见综合在中国主要体现为中国共产党党内的决策过程,其民主形式也主要体现为党内民主。

3.1.1 普遍性意见表达中的民主参与

普遍性意见表达,主要指普通公民个人的意见表达。 宪法规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”这是公民意见表达的根本法律依据。 虽然公民的意见表达存在一定的组织化特点,但总体上这种表达还是遵循个人意愿,以维护个人利益和推进公共利益为主要目的。 在70 多年的实践中,中国公民的民主参与途径越来越丰富,公民参与的范围也在稳步扩大。 目前中国公民民主参与的途径和形式主要有:1)选举,包括基层人大代表选举、村委会和居委会选举等;2)参与公示、征求意见、听证等,反映社情民意;3)向人大代表、政协委员等反映情况,表达诉求;4)信访;5)通过传统媒体和新媒体参与意见表达和舆论监督;6)专家咨询等。 从环节上看,这些参与形式涉及到决策、施政和监督,但其中都包含着公民意见和诉求的表达。

值得重视的是,近年来网络技术的普及为公民的民主参与提供了新的途径,尤其是微博、微信等“自媒体”降低了公众参与社会事件讨论、表达个人观点的门槛,使得以网络为阵地开展的意见表达成为了公民意见表达的重要形式。 “网络论坛”特别是一些具有官方性质的论坛,如强国论坛等,体现出政府对网络公共空间中民意表达的重视。 网络论坛充分发挥了互联网开放性的特点,使得意见表达不受年龄、学历、职业、贫富等标签化因素影响,普通公众真正拥有了一定的话语权。 网络论坛的交流方式是部分群体围绕一定主题或问题展开讨论,所以具有较强的互动性,更容易使人畅所欲言。 微博、微信公众平台则更像是“开放的私人空间”,每个人都可以平等地表达自我的看法、观点,并在社会事件发生时形成强大的网络社会舆论。 公民的网络表达也就在事实上推动着社会生活向更加公平、公开的方向发展。

3.1.2 制度性意见表达中的民主参与

制度性的意见表达是中国政府过程中意见表达环节的主体,包括各级中国共产党党代会代表、各级人大代表、政协委员,以及团代会、职代会、妇代会代表等专业性的意见表达个体,民主党派、人民团体和专业性社团等意见表达团体。制度性的意见表达主体负有特定的职责,需要在日常生活中联系群众,感知人民群众对国家社会发展的看法,以此形成较为系统完善的提案在各级代表大会上表达意见,并代表人民群众审议工作报告,是我国代议民主的集中体现。 民主党派、工商联等制度性的意见表达团体,需要在调查研究的基础上进行论证,通过参加党政机关内部研讨会、座谈会等形式向党和政府提出专业性意见。 地方党政机关作为中央政府过程中的意见表达者,通过调查研究,向中央反映当地人民群众的呼声。

3.2 民主决策

现代民主本质上就是让公民参与决策,让公民的意见和诉求进入决策过程以平衡各方利益和矛盾。 广义的政府决策过程包括立法、中央和地方政府的决策等,此过程中的公民个人和组织参与都是民主决策。 总结起来,民主决策的实现形式主要包括:通过立法和重大决策事项决策过程中的公开征求意见和公示参与民主决策;通过社情民意反映渠道参与民主决策;通过选举代表参与民主决策;通过听证会等参与民主决策;通过专家咨询参与民主决策等。

随着各级政府在基础设施、公共服务等方面承担的责任增加,为提高决策科学水平和公众满意度,缓解政府压力,各地探讨了众多公众参与民主决策的办法。 比如杭州市的“红楼问计”,通过将城市基础设施和民生建设项目的规划草案公开向市民征求意见,在市民意见基础上完善项目书,使项目更符合公众的利益需求。 政府通过这种方式听取民情、汇集民智,实现了公民权利和科学决策的双赢。

3.3 民主施政

决策的实施是直接面向公众的过程,虽然政策制定后要具有一定的稳定性,但施政过程中人民群众的参与和反馈依然是必需的,从而形成“民主施政”的局面。 如果把施政作为一个广义的概念来理解,而不仅局限于政策的执行,那么民主施政的范围就会扩大到政务信息公开、公民意见表达、民主决策和监督等多个方面。

在众多民主施政措施中,政民互动是近年来地方政府高度重视、且效果突出的形式。 政民互动首先是线下的互动,包括市长接待日、市长信箱、市长热线等。 比如“市长热线”,群众可以直接拨打热线电话,对遇到的问题和某项政策进行反馈,市长热线受理中心再将这些信息交办至各个责任单位,这种方法既加强政府与群众之间的联系,也促使政府不断反思和改进政策。 随着网络技术的发展,线上政民互动日益广泛,其广泛性和直接性更是受到政民双方的广泛认可。 从国务院总理到省市县乡各级政府领导,都以各种形式在网上与公众开展互动,接受公众对政策的建议,了解公众的利益诉求。 除了常态下的互动,危机时期的政民互动也非常重要,且体现出较常态下互动更显著的效果。 比如新冠疫情期间,作为初期疫情最严重的武汉市,在疫情防控中政府与市民的互动达到一个新的高度,不仅防控物资发放、临时生活困难救助等实时在疫情防控中心平台公开,市民还可以通过各种途径对政府制定的防控政策提出建议,更有一些措施在市民的建议下修改甚至放弃。

3.4 民主监督

为了保证政府机关和政府官员在法律所允许的范围内进行活动,公民个人、社会组织、媒体和法定监督主体依法对政府实施监督。 民主监督,主要是指各种社会力量的监督,当然广义上的民主监督也包括宪法监督、政党监督、人大监督和行政监督等。 民主监督也是人民行使当家作主权利的重要形式。

在民主监督的各种形式中,信访举报、民主评议、网上评议政府等是公众直接参与实施的监督形式。 信访举报是公众对党员干部和政府公务人员实施监督的形式,是民主监督的重要渠道。 社会公众将发现和掌握的线索、信息通过写信、打电话、当面反映、网络举报等形式告知各级纪检监察机关,监督机关有义务接受、审查相关信息并向举报人反馈。 民主评议是政府绩效管理的重要环节,基本形式是由公众(代表)通过一定的形式对政府部门的工作进行评价,有些评价还具体到为每一个具体的项目打分,这些评价结果作为政府绩效评价的一部分。 随着网络媒体的发展,民主评议政府的渠道扩张到网络上,这为更多的公众参与评价政府提供了条件,网络的虚拟环境也为公众更真实的表达对政府的态度提供了可能。 此外,舆论监督、人大代表和政协委员监督、监督听证会等也是民主监督的重要形式。 比如舆论监督就因为新媒体的发展而注入新的活力,近些年“表哥杨达才事件”“躲猫猫事件”“翟天临学术不端”等都体现了新媒体舆论监督的重大影响力。

4 协商民主:贯穿社会政治全过程

党的十八大报告指出:“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”[30]协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式,也是全过程民主的集中体现,可以保障人民当家作主落实到社会政治生活中的最广泛环节。 协商民主与选举民主相比,既能遵循多数人的意愿,也可以吸纳少数人的合理要求,整合不同的利益诉求以实现更广泛、更深入的民主。 党的十九大报告指出:“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”[31]人大协商和政府协商基本为前述人大民主和政府过程中的民主所涵盖;政党协商和政协协商相关论述较多,且其主要体现为政治性和代表性,较少体现为公众直接参与协商;人民团体协商、基层协商和社会组织协商则主要体现为公众和社会参与协商,更能体现全过程人民民主的公众参与特点。

4.1 人民团体协商连接国家与社会

人民团体既有较强的政治性,又有显著的群众性,这决定了人民团体协商既有一定的广泛性和代表性,又有效果保障。 人民团体可以通过与党委、政府间畅通的渠道,将其所联系的群众的切身利益和经济社会发展中的重大问题,通过协商对话等民主形式,汇聚进决策之中,促进决策的科学化、民主化。[32]就地位和性质而言,人民团体协商既不同于国家政治生活层面的政协协商,也不同于社会自治领域的基层协商,而是处于两者之间,发挥连接国家和社会的作用。 当然,人民团体协商与其它协商形式也不是完全割裂的,在内容、形式和人员构成等方面都存在交集。

人民团体协商的形式主要有制度化的协商和非制度化的协商两种。 制度化的协商是指人民团体参加中国人民政治协商会议的协商。 全国政协的34 个界别,就包括中国共产主义青年团、中华全国总工会等8 个人民团体。 人民团体参加的全国政协的协商,主要内容包括党的重要文件、国家领导人的人选,国民经济和社会发展的中长期规划等重大事项。 省市县各级政协的组成中不一定为人民团体单独设立界别,但一般都会在群团等界别中包含人民团体。 除了参加政协会议,人民团体还经常参加政协的座谈会、调研会等,将了解的情况、代表诉求和意见纳入政协之中。 人民团体各级组织参与的本级政协协商都具有制度化特点,只不过全国性政治参与的全国政协协商的政治性更强,协商的都是重大事项,基层组织参加的协商更关注具体的民生事项、涉及公众切身利益的实际问题。 此外,制度化协商还包括特定组织的特定角色,如工会参与工资集体协商。

非制度化的协商包含的内容比较多。 人民团体都具有群众性,代表特定群体的利益,因而在涉及本群体利益时,人民团体有义务在法律法规的范围内代表本群体表达意见、参与协商。 政策性协商则是人民团体非制度化协商的重要形式,即在涉及本群体的法律法规、政策文件制定过程中,人民团体以广泛调研为基础,形成专业性的意见,参与政策制定过程。 如全国妇联参与《反家暴法》的立法过程就是很好的例证。 全国妇联作为代表和维护妇女儿童合法权益、促进实现男女平等的人民团体,近年来通过开展多种社会活动对反家暴进行有效宣传,在《反家暴法》的立法过程中发挥了整合各方利益诉求、搭建协商桥梁、提供智力支持等多种作用。 全国妇联利用自身的系统渠道优势,由各级妇联通过问卷调查、咨询热线等方式收集、整合遭受家暴妇女的真实需求,并将这些利益诉求整合为政策议案,通过女性政协委员等名义向全国人大常委会发出立法倡议。 全国妇联还为民间社会组织、相关法律专家等多方群体提供了立法协商的沟通桥梁,通过向全国人大提交专家建议稿来为立法提供智力支持。 人民团体覆盖了中国大部分社会群体,由人民团体广泛联系和发动群众,整合利益诉求并纳入协商过程,很大程度上贯穿了意见表达、民主协商、民主决策等多个政治过程,也很好地体现了我国人民民主的全过程性。

4.2 社会组织协商富有社会性和专业性

社会组织协商是随着社会组织的发展及其作用增强而新近出现的协商民主形式。 党的十九大报告指出“统筹推进社会组织协商”,[33]体现了对社会组织协商的重视。 社会组织协商主要是指社会组织就国家重大事项和公众现实利益问题向政府机关等表达诉求、参与协商讨论,促进政策制定和执行的活动,社会组织内部和社会组织之间的协商也包含其中。[34]显然,这里的社会组织并没有将人民团体等政治性显著的组织涵盖其中,所以,社会组织协商具有显著的社会性,是公益性社会主体为社会公益而进行的协商。

与协商民主的其他形式相比,社会组织协商具有专业性特点。 一般而言,社会组织是某个特定领域的组织,如行业性的行业协会、地域性的商会、专业性的社团和社会服务机构等。 所以,社会组织可以将更多的专业性意见聚合起来,为决策的制定提供专业的视角,相较于咨询个别专家更具有代表性。 目前各级政府越来越重视在决策和施政中听取专业性社会组织的意见和建议,比如北京市青少年法律援助与研究促进中心作为主要成员参与起草了《未成年人保护法》的修订,《中华人民共和国慈善法》的制定中更是直接吸收清华大学NGO 研究所等5 家智库的法律草案。 由于经济发展的重要性,与经济领域联系紧密的行业协会商会等的发展迅速且参与各种协商的途径较多,影响力也比较显著。 据统计,2012 年全国性行业协会商会在参与各种形式的协商中共代表行业和会员企业向政府部门提出政策建议1 729 项,其中被采纳912 项,参与法律法规文件修改制定392 件,参与标准制定5 549项,其中参与国际标准和规则制定20 项。[35]行业协会商会的这些活动不仅是一种社会利益诉求的表达,更是我国协商民主真实有效的体现。

4.3 基层协商激发治理效能

党的十六大报告指出:“扩大基层民主,是发展社会主义民主的基础性工作。”[36]基层协商是协商民主乃至整个人民民主的基础。 从参与协商的主体看,基层协商几乎涵盖了每一个公民和基层组织;从协商内容看,基层协商都是围绕公众日常生活中的具体问题展开,关系公众的切身利益;从协商形式看,基层协商并不是特别强调程序性和正规性,因而可以根据需要灵活采用各种形式。 正是基于这些特点,基层协商最能体现人民民主的全过程特点。

基层协商的形式丰富,且富有创造性,一些协商形式引起国内外广泛关注,成为协商民主的典型代表。 民主恳谈是浙江温岭探索出的基层协商民主形式,最初是为了解决经济社会发展中逐步积累的政府与群众、群众个人之间的问题与矛盾,尝试由群众与基层政府面对面沟通协商、讨论决定。 由于这种形式既满足了群众参与表达意见、商讨决定的诉求,又在一定程度上减轻了基层政府的压力,提高了政府在群众中信任度,因而逐步获得推广,被广泛应用于政府预算、基础设施建设、工资集体协商、环境综合整治等多个领域。 民主恳谈的生动实践,让群众有持续广泛参与基层治理相关事务协商的途径,也推动基层党委政府的科学民主决策,切实促进基层社会治理的优化。

农村基层社会治理中的民主协商形式有村民(代表)会议、村民议事会、村民决策听证等。村民自治主要解决了村民的民主选举问题,由村民选举自己认可的人来管理村庄事务,这离由村民自己管理还存在一定的距离。 随着基层社会治理的推进,由村民普遍参与、民主协商、共同决定村庄事务的民主形式不断被发掘出来。 当前,农村基层治理普遍推行村民议事会等协商民主形式,与村民委员会共同发挥作用,以凸显村民作为村庄治理的主体地位。 村庄的重要事务,像土地使用、修桥补路、资金使用、养老助学等,都由村民共同商议决定,村民对涉及自身利益的公共事务享有决策权、管理权和监督权。

城市基层社区治理中的协商民主形式包括居民议事会、业主协商、居民听证会等。 随着城市治理的重心下移,基层社区承担着越来越多的管理和服务职能,而社区作为一种具有自然性特点的居民共同体,自治是其内在要求之一。 为更好解决社区治理中的各种问题,当前社区普遍重视通过发挥党组织的引领作用,融合社区各种主体共同参与社区事务,并在实践中不断提高各种主体的治理能力,从而打造韧性社区。 这个过程中,居民议事会作为一种动员社区居民普遍参与、共同协商的民主形式,发挥着重要作用。 像南京市鼓楼区、上海市静安区等全国典型的以协商民主为特点的社区治理实践,就充分体现出了社区居民当家作主、共同参与社区治理过程的特点。 社区协商治理不仅为居民行使民主权利提供了保障,也为社会组织、物业公司、社区企业等主体参与协商提供了渠道。

5 总结

新时代中国特色社会主义建设的核心是突出制度优势,并将制度优势转化为治理效能,从这个角度讲,中国的人民民主不仅构建起了一套完善的制度体系,更因为其全过程的特点而能够在实践中最大限度的实现人民当家作主的初衷。

第一,全过程人民民主的价值取向是以人民为中心。 以人民为中心,是马克思主义的价值观,是社会主义的本质要求,也是中国共产党人的初心。 习近平总书记多次强调,新时代中国特色社会主义要坚持以人民为中心,经济发展、国家治理和社会建设都要围绕这个中心展开。 以人民为中心,就是将人民利益置于最高地位,将保障人民权利、实现人民利益作为工作重心;人民民主无疑是最符合这一要求的民主形式。[37]它不仅在主体上实现了最广泛的民主,更是在民主的实践中全过程、全方位保障人民的主体地位。 发展和完善全过程人民民主,就是在践行全心全意为人民服务的根本宗旨,并依靠人民的智慧和力量创造历史。

第二,全过程人民民主以全方位的制度构建为基础。 人民民主能够成为全过程民主,是建立在一系列制度基础上的。 为了实现真正意义上的人民民主,社会主义中国创造了一系列制度形式:从不同领域看,包括党内民主制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度;从民主形态看,包括代表制民主和协商民主制度;从民主形式看,包括直接民主和间接民主制度;从民主内容看,包括政治民主、经济民主和社会民主制度。 当这些制度运行起来,人民民主也自然延伸到社会政治生活的各个领域。

第三,全过程人民民主涵盖了社会政治生活的各个环节。 人民民主之所以是全过程的民主,是因为人民的参与贯穿于民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的整个过程。 正如习近平总书记所强调的,“人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”[38]人民民主保障了人民持续参与的权利,让人民在政治生活的各个环节持续发挥主体作用,从而呈现出全过程的特点。

人民民主的全过程民主特征,相比较于西方国家以选举为核心的“间歇性”民主制度,其优势是明显的。 “人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利,人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,这样的民主是形式主义的。”[39]相较于西方民主制度下选民投票结束后就进入“休眠期”,直到下一次选举再被唤醒,中国的人民民主保证人民一直处于参与进程中,不仅仅投票选举代表,还可以全程参与意见表达、民主决策、民主管理和民主监督,始终秉持有事大家一起商量的开放态度。 中国特色社会主义民主的发展,就是要在坚持人民民主基本价值方向的基础上,不断完善具体措施,让其全过程人民民主的优越性得到最大限度的释放。