民族地区乡村治理自治、法治、德治融合机制研究

李 斌，周 伟

1.西北农林科技大学,陕西 杨凌 712100；2.西安市碑林区人民法院,陕西 西安 710000

一、问题的提出

党的十九大报告强调：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”[1]。为此，党的十九大正式提出了实施乡村振兴战略。在这一战略下，健全和创新乡村治理体系，走出一条中国特色社会主义乡村善治之路，成为乡村振兴的一个重要着力点和方向。为此，理论界和实务界一直在研究和探索中国特色社会主义乡村善治之路。2018年，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》，并要求各地区各部门结合实际，健全乡村治理体系，促进乡村治理中自治法治德治有机结合[2]。而在理论界，关于乡村治理和善治路径的研究也一直在进行，周天勇、卢跃东认为：“加强和创新社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容……必须紧紧围绕‘人’这个核心，积极创新基层社会治理理念和模式，推进‘德治、法治、自治’建设，不断探索基层社会治理的有效路径。”[3]并对基层社会治理的创新方式和德治、法治、自治的关系进行了论述，德治是基础，法治是保障，自治是目标，三者功能和作用各有侧重，缺一不可，统一于“人”这一核心，共同为基层社会治理发挥作用。郑晓华、沈旗峰从地方治理创新和社会建设的角度对德治、法治、自治的特点和模式进行了分析，并对其参与社会治理、推动社会建设和稳定的作用和价值进行了肯定，强调要在“三治”模式的基础上继续协调好政府和社会的互动关系，推动地方治理的创新和社会的发展[4]。当时的研究更多的是从地方治理的角度进行，并没有具体到乡村治理和善治问题上，同时在“三治”的内部关系和排序问题上坚持了德治、法治、自治的思路。在党的十九大报告正式提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系之后，理论界对乡村治理体系和善治路径的研究和探索便集中到了“三治”模式及其内部关系问题上。张文显等认为，在社会治理的过程中，自治、法治、德治相融合的桐乡经验具有独立的价值，“三治”作为社会治理的基本方式方法，对推动社会治理的现代化具有独立的价值和示范作用[5]。邓大才认为，自治、法治、德治作为三种不同的治理方式，具有不同的功能和作用，有各自的优势和劣势，三种治理方式在一定条件下各自可以实现善治，两两组合、三者组合也可以实现善治，只是善治的质量和水平不同，在实践中不应该追求“最优善治”“最佳善治”，而应该追求“最适宜的善治”[6]32。唐皇凤、汪燕认为，自治、法治、德治相结合的乡村治理模式基于其“整体性”的显著优势而呈现出“乘数效应”，但在实践过程中，重“三治”轻“结合”、治理的行政化和碎片化、创新实践同质化、参与主体缺乏可持续的动力机制等问题在不同程度上阻碍着乡村社会治理水平的整体跃升[7]。高其才认为，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，我们需要正确处理村民自治与法治的关系，发挥乡村治理的内生动力与外在力量的双重作用，重视城乡人口双向流动治理等关键问题[8]。

从现有的研究来看，在党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系和乡村振兴战略前后，理论界对乡村治理和善治模式的研究主要是从整个中国基层社会治理的视角进行的，虽然，廖林燕在乡村振兴的视域下对边疆民族地区的乡村治理机制进行了研究，并提出通过健全法治与德治相结合的乡村治理体系进行机制创新[9]；张春敏、张领从民族地区农民再组织的视角对民族地区乡村社会的有效治理进行了研究[10]；何阳从多元主体互动的视角对民族地区“三治合一”乡村治理体系的建设进行了探讨[11]；胡佳、刘金林、卢小婷从广西“一组两会”协商自治的实践视角对民族地区的村民自治模式进行了研究和分析[12]。但在乡村振兴战略背景下，民族地区作为乡村振兴和乡村治理的重要区域，现有的研究成果在数量和质量方面仍有不足，有必要对我国民族地区乡村治理中的自治、法治、德治融合机制进行更深入的研究，从而促进我国民族地区的乡村治理发展。

二、乡村治理中自治、法治、德治的内涵及其逻辑关系

在乡村振兴战略背景下，党的十九大报告结合地方基层治理的实践经验提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，作为乡村治理的一种方式方法和乡村治理体系的构成部分，自治、法治和德治具有以下内涵和逻辑关系：

(一)自治的内涵

自治一词，从西方视角来看，多见于古希腊城邦国家的政治实践，为自我管理、自我负责的意思。根据主体的不同，其包含个人自治和共同体自治两个方面，分别对应的是个人对私人事务和共同体对公共事务的权利和责任。从我国的视角来看，传统的自治侧重于个人的自我管理，近代以后，自治的主体拓展到了国家，包含了国家对外独立自主的内容，中华人民共和国成立后，随着我国基层群众自治制度的实践和宪法、法律的确认，法律上的自治指在一定居住地的人民群众在基层党组织的领导下，建立群众自治组织依法进行自我管理、自我教育和自我服务[13]。在乡村振兴战略和乡村治理背景下，乡村自治主要指农村村民在党委和政府的指导下，加强和创新自身的群众自治组织建设，通过各种形式和手段来丰富和落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度，从而实现村民自治实践的深度发展。

(二)法治的内涵

在西方，亚里士多德早期对法治的概念进行了界定：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[14]其揭示了法治的权威性和良法特性。之后，洛克又对法治进行了描述：“无论是谁掌握了国家的立法权或最高权力，他都应该根据既定的、当众公布而且众所周知的、长期有效的法律，而不能以临时的命令进行统治。”[15]其揭示了作为国家治理手段的法律的成文性和良法性。而在中国，自先秦法家“缘法而治”思想提出并践行之后，历代统治者也均将法治作为维护封建专制的一种方式，但更多的是将其作为儒学儒术的一种辅助手段，虽然包含依法治理的内容，但并没有在与人治相对立的层次上理解法治。经过近代以后的思想碰撞和法律实践，特别是中华人民共和国成立后的法治探索，法治已经成为现代国家治理的基本方式，是与人治相对立的范畴，也是实现国家治理现代化的必由之路。现代法治的核心要义是良法善治[16]，为此，必须构建起科学立法、严格执法、公正司法和全民守法的思维模式和行为方式。在乡村振兴战略和乡村治理背景下，乡村法治主要指在提高乡村村民的法律意识和素养的基础上，将“三农”的各项工作纳入依法运行轨道，并不断完善和创新纠纷的法律调处机制和法律服务体系，及时化解社会矛盾，从而不断完善乡村的法治建设。

(三)德治的内涵

德治，即将道德规范作为国家治理和社会控制的手段。在中国语境下，传统的德治思想以儒家为代表，在西周“以德配天”思想的基础上，孔子崇尚德治，将其视为治理国家的基本方略。如《论语·为政》所言：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之……道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”[17]在孔子的德治思想中，其核心要义是仁政富民、贤人教化：首先，君子必须修身，实行仁政，获得人民的拥护；其次，君子要在人民拥护的基础上以礼对人民进行教化；最后，统治者要以身作则，率先垂范，对人民进行教化[18]。之后，经过孟子等人的发展，儒家德治思想中的仁政和道德教化之义更加明确。而当代的德治思想来源于21世纪初党中央提出的“以德治国”基本方略，其核心要义是将道德作为维护社会秩序、规范人民思想和行为的重要手段，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，以社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的建设为着力点，建立起与社会主义市场经济和社会主义法律体系相适应、相配套的思想道德体系，从而使国家治理水平和社会秩序得到有力提升。在乡村振兴战略和乡村治理背景下，乡村德治主要指在乡村熟人社会的基础上，通过继承和发扬优秀的传统道德，弘扬和培育新时代的道德风尚，促进乡村社会的社会风气、社会秩序与社会主义现代化建设相适应。

(四)三者逻辑关系

自治、法治、德治作为社会秩序维护和社会治理的手段，可以单独也可以共同发挥作用。根据社会实践和不同学者的研究，单纯的某种治理模式或者两两组合模式均无法有效实现善治目标[6]32。为了实现乡村振兴和乡村治理的最佳效果，不应仅采用单一或两两组合的治理模式，而应当积极促进三者融合，并妥善处理好三者的关系。

首先，应当充分发挥乡村自治在“三治”融合中的基础作用。从国家治理的角度看，行政村是其最基本的构成单元，无论采取哪种国家治理方式，都应当在最基本的构成单元上展开。从我国的乡村自治传统来看，受传统自然经济和氏族血缘关系等多重因素影响，我国的传统乡村多以宗族内部自治为主，无需依靠外力进行调整和维系，即可达到内部秩序的相对稳定。中华人民共和国成立后，我国在乡村基层采取了基层群众自治制度，以村民自治的方式进行乡村管理和服务，这种模式不仅可以继承和发扬中华民族乡村自治的优良传统，容易被群众适应和接受，还可以充分发扬社会主义民主，实现人民当家作主，同时还能够节约国家管理资源，从而将有限的资源集中于国家机构建构和运行效率提升上。因此，在新时代乡村振兴和乡村治理的视角下，应当牢牢把握群众自治在乡村治理中的基础地位，不断完善和创新群众自治的形式，使“三治”融合更加顺畅。

其次，应当牢牢把握乡村法治在“三治”融合中的重要地位。经过古今中外各个国家的实践和探索，法治已成为现代国家治理的基本方式，是通往现代化的必由之路。从国家治理的角度看，只有法治能够在执政者和管理人员的更替中保持规范和政策的相对稳定性，降低执政者的个人意志对社会治理和他人权利的不当干预，从而保证通过民主程序确定的公平正义能够最大限度地实现。此外，法治能够为自治、德治以及人们的行为划定边界，为社会提供最低程度的保护，同时能够对自治和德治以国家强制力进行保障。经过多年的实践和总结，正是法治的上述特点，使依法治国如今成为中国共产党领导全国人民治理国家的基本方略。因此，在乡村振兴和乡村治理的视角下，基层的乡村治理应当牢牢把握法治的根本地位，不断提高乡村治理的法治水平和文明程度，同时也使乡村治理得到国家强制力的保障。

最后，应当充分认识乡村德治在“三治”融合中的优先作用。道德作为一种社会规范，在社会生活中占有较大比重。我国一直有德治和道德教化的传统，在几千年的文化传承中，也保留和继承下来了很多优良的道德规范和文化习俗，它们能够也应当成为社会治理的重要组成部分。这不仅能够增强人们的民族和文化认同感，而且能够在法治这一最低程度的道德基础上去提高人们的素养和社会的文明程度。因此，在乡村振兴和乡村治理背景下，不能忽视乡村德治在其中的优先作用，应当在法治和自治等硬规则的基础上，通过乡贤和文化精英的引领和带动作用，积极倡导和促进优良道德规范等软规则的普及和适用，使乡村治理的水平能够得到进一步提升。

三、民族地区乡村治理的历史演变与特殊性

民族地区的社会治理作为国家治理的重要方面，在新时代的乡村振兴和乡村治理中也应当有所改变和加强，从而使民族地区的乡村治理水平和乡村风貌与我国的社会主义现代化建设相适应。

(一)民族地区乡村治理实践的历史演变

中国自古以来就是一个统一的多民族国家，民族地区的乡村治理问题，古已有之。从我国的历史发展来看，民族地区的乡村治理大致经历了以下几个阶段：第一个阶段，在封建王朝乡村社会治理“官政自治”的基础上，在民族地方采取“怀柔羁縻”政策，实行“因俗而治”，通过宗族、部落等组织形式构建民族地区基层社会自治体系，实现了中央王朝与民族地区治理结构整体性与多样性的统一。第二个阶段，在民国时期乡村社会治理“专政劣治”的基础上，对民族地方实行内地化管理，国家治权大肆向民族地区自治体系延伸，通过各种形式的国家政权建设和乡村自治运动来控制乡村社会，实现对资源和财富的掠夺目的。这一时期的乡村自治虽然披着民主和自治的外衣，但实为官治，由于缺乏对国家治权代理人的有效监管，严重破坏了国家治权和乡村自治的平衡，导致民族地区的乡村社会陷入一片混乱状态。第三个阶段，在中华人民共和国成立后乡村社会治理“村民自治”的基础上，对民族地方实行民族区域自治，限制国家治权对民族地方自治权的过度干预，以实现国家统一性与多样性的平衡[19]。

(二)新时代民族地区乡村治理自治、法治、德治的特殊性

通过上述对我国民族地区乡村治理实践的历史考察，我们发现民族地区的乡村治理方式与其他地区而言，存在着一定的特殊性。这就使得民族地区在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中，除了需要考虑全国地区乡村治理的共性问题，还需要考虑民族地区在乡村治理自治、法治、德治过程中所面临的特殊性问题，从而能够综合这些共性和特殊性问题，有效提高民族地区的乡村治理水平。这些特殊性问题主要表现在以下三个方面。

1.民族地区的自然环境和社会环境具有一定的特殊性

从民族地区的自然环境来看，民族地区主要分布在我国的中西部地区，地理位置相对偏远，幅员辽阔，地形复杂多样，生态系统相对比较薄弱。与一般地区相比，对于人口分散，地形地貌复杂，自然条件恶劣的地区，管理与服务成本较高，开展基层治理各项工作面临的困难较多[20]，从而使得民族地区在乡村治理自治、法治、德治过程中面临不小的自然环境和生态保护压力。

从民族地区的社会环境来看，受制于民族地区的自然和区位环境，西部民族地区的人口分布相对分散且稀少，加之在早期国家优先开发中东部地区的历史因素影响下，西部民族地区的物质基础设施水平、经济建设水平和人民生活水平都相对较低。从而导致在实现国家现代化的进程中西部民族地区人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾相对突出，使得民族地区乡村治理自治、法治、德治过程中基层社会治理任务更加艰巨、繁重。

2.民族地区的乡村治理目标具有一定的特殊性

从民族地区的人员构成来看，一般具有多民族混居的特点，这就使得民族地区的乡村治理目标要平衡同一地区不同民族的价值诉求，充分尊重各民族的人文历史与风俗习惯[21]24。同时，民族地区特别是边疆民族地区，受民族习惯、文化风俗、宗教信仰等多重因素的影响，还承载着维护国家安全、社会稳定的重要政治使命[22]。因此，在民族地区的乡村治理自治、法治、德治过程中，不仅要推动乡村振兴，还要实现民族地区的民族团结、民族繁荣、国家安全和社会稳定。

3.民族地区的乡村治理主体具有一定的特殊性

从民族地区的乡村治理主体来看，其是乡村治理自治、法治、德治实施的实际执行者和承担者。由于民族地区多民族混居的特点，民族地区的乡村治理主体也多来源于这些不同民族的居民，而这些不同民族的实际执行者在乡村治理的过程中容易受到本民族族群观念的影响，从而容易产生派系思维和小群体意识[21]24，从而使得民族地区的乡村治理自治、法治、德治实践面临更加复杂的治理局面。

四、构建和完善民族地区乡村治理自治、法治、德治融合机制

面对我国民族地区乡村治理自治、法治、德治实践中的特殊性问题，为了更好地健全民族地区乡村治理中自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，我们可以通过构建和完善民族地区乡村治理自治、法治、德治融合机制来提高民族地区乡村治理的水平。

(一)融合的前提：强化自治、法治、德治的自身建设和定位

要想构建起民族地区乡村治理自治、法治、德治的融合机制，提高民族地区的乡村治理水平，首先应当加强民族地区乡村治理体系中自治、法治、德治的自身建设，并明确和强化其自身定位。在民族地区乡村自治、乡村法治和乡村德治的自身建设中，要充分认识和把握民族地区乡村自治的基础地位、乡村法治的重要作用和乡村德治的优先地位。并在此基础上，树立起人与自然、社会和谐相处的社会治理目标，分别加强民族地区群众自治组织的建设和实践，拓宽群众自治的形式和内容，强化基层党组织在群众自治中的力量和示范作用[23]；加强民族地区乡村法治观念的宣传和法治进程的推进力度，明确和完善乡村社会的规范体系，构建起以道德为先、以法律为保障的规范模型，不断完善纠纷调处和矛盾化解方面的法律机制和服务能力；加强民族地区优秀传统文化和习惯的适用，充分发挥道德的约束和激励作用，让道德为先、法律为强制力保障的规范体系得到明确和执行，从而为民族地区人与自然、社会和谐相处的社会治理目标奠定基础。

(二)融合的途径：丰富和拓展自治、法治、德治融合的平台和机制

为了构建起民族地区乡村治理自治、法治、德治的融合机制，在强化自治、法治、德治的自身建设和定位的基础上，需要不断地丰富和拓展民族地区自治、法治、德治融合的平台和机制，通过这些平台和机制的串联作用，来实现民族地区自治、法治、德治的融合，提高其乡村治理的水平。首先，应当在民族地区乡村自治、法治、德治的建设和推进过程中树立和发展一批德才兼备的新乡贤，并将他们融合到群众自治、乡村法治和乡村德治的建设实践中，使其参与和引导群众自治的内容和形式，并在乡村法治和德治建设中起到引领和示范作用。其次，应当在新时代民族地区的乡村治理中创建由新乡贤组成的社会事务和纠纷调处等组织，并进行法治化引导[24]，同时将经过该组织选定的优秀民族传统文化和习惯以成文的形式对外公布，按照道德为先、法律为保障的规范模型对民族地区群众自治过程中的社会事务和其他矛盾纠纷进行调处，在道德无法实现规范和治理效果时，再通过法律的方式进行处理，从而实现民族地区自治、法治、德治的有效融合。

(三)融合的保障：吸引和培育自治、法治、德治的人力资源

为了构建和完善民族地区乡村治理自治、法治、德治的融合机制，在全面推进乡村自治、法治和德治建设的过程中，还需要为民族地区乡村治理各方面的工作提供持续的人力支撑，从而保障乡村治理自治、法治、德治的融合深度。为了实现持续的人力支撑，面对当前民族地区乡村社会大量优秀人才外流和乡村空巢的现象，首先，我们需要在政府的指导和扶持下，加强民族地区的招商引资工作，同时大力挖掘民族地区乡村社会的优质产业，提高民族地区乡村社会的经济活力和就业吸引力，从而吸引人力资源的回流和落户，消除城乡分割，走向城乡融合[25]，为民族地区乡村社会全方位的治理提供保障和支撑。其次，在政府的主导下凝聚社会各方面的力量加强民族地区乡村治理自治、法治和德治方面的宣传、培训和教育，在提高现有村民道德素养和法律意识的同时，加大对青少年学生群体的法治和德治教育，努力培育民族地区乡村社会自治、法治、德治的后备力量，使民族地区乡村社会的自治、法治、德治建设和融合能够得到持久的推进和保障。