治安调解制度的社会价值与完善创新

曾 郁

在我国，依照调解主体、调解所涉及的纠纷性质及调解的法律后果不同，调解可分为司法调解、人民调解、行政调解、民间调解，其中治安调解属于行政调解，是以公安机关放弃追究违反治安管理行为人的行政责任为前提，在公权力监视下发挥私力救济功能，处理违反治安管理行为的一种重要方式。[2]参见李富声主编：《〈 治安管理处罚法〉修改完善研究》，社会科学文献出版社2018年版，第42页。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）以及相关部门规章、部门规范性文件之规定，公安机关可以对因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等情节较轻的治安案件，在双方当事人同意的情况下，由公安民警主持进行调解。调解达成协议后并履行的，公安机关对其违反治安管理的行为不再进行处罚。治安调解是公安机关处理治安案件、解决矛盾纠纷的一种重要方式。

一、治安调解的社会价值

在我国，治安调解是公安机关基层派出所适用于化解民间纠纷、处理治安案件、维护社会稳定的一种常用工作方式。2017年、2018年中国数据统计年鉴显示，全国公安机关合计受理治安案数分别为11，517，195件和10，436，059件，公安机关对治安案件调解处理的占查处治安案件总数达的30%以上。大量的治安案件在公安民警的主持下进行调解，达成了符合双方当事人真实意思表示的协议并履行，实现案结事了。从实践中看，治安调解是一种能够真正化解矛盾、及时减少犯罪诱因、有效节约纠纷化解成本、利于公民规则意识与契约精神培养的纠纷化解方式。

（一）积极化解矛盾纠纷，有利于减少犯罪诱因

当前，我国社会正处于社会结构的急速转型期,各类社会矛盾纠纷多发、频发,在矛盾纠纷处理上稍有不慎就极易激化，导致治安案件向刑事案件演变、民事纠纷向刑事案件转化。公安派出所通过治安调解的方式处理治安案件，可有效化解矛盾、大大减少犯罪诱因。[3]参见马成、苟震：《治安调解的完善及其基层治理价值研究——以陕西省铜川市“王益经验”为视角》，《中国人民公安大学学报》(社会科学版)2020年第3期，第69-76页。首先，与矛盾纠纷有关的治安案件比例高。公安派出所受理的报警总数中，关于矛盾纠纷类的案件数量占到总数的30%左右；其次，解决纠纷、化解矛盾、预防犯罪本身也正是公安派出所的重要工作职责。在基层，公众习惯于“有困难找警察”，一有矛盾冲突，首先选择打“110”报警，遍布城乡的基层派出所，是成为化解各类矛盾、恢复社会秩序、维护社会稳定的主力军。再次，适用治安调解的案件往往是因民间纠纷引起的。这类矛盾纠纷大部分发生在亲友、邻里、同事、在校同学之间，若处理方式不当，不但不利于纠纷的化解，还可能破坏原来的社会关系，极不利于社会的和谐稳定。通过调解，受害人与侵害人在沟通中消除误解与敌意，不但把侵害人因受处罚而再次加害受害人的可能性大大降低，而且受害人在物质与精神上损失也得到及时修复，避免了因“小纠纷”演变成“大案件”的可能，有利于减少犯罪诱因，实现社会的和谐稳定。

（二）尊重意思自治，有利于规则意识与契约精神的培养

首先，选择调解方式处理治安案件充分体现公民意思自治原则。根据《治安管理处罚法》等相关法律的规定，治安调解必须是双方当事人都同意，任何人不得强制或变相强制当事人选择调解程序和接受调解结果。这体现了意思自治原则。其次，治安调解最终成功，还取决于双方当事人对双方意思表示真实的协议的履行。但根据现有法律，治安调解协议是既没有强制执行力也没有相当于合同效力的一张纸。协议的履行完全依靠当事人的自觉，若不履行调解协议，没有任何法律责任，案件只是重新回到治安管理处罚程序上来，民事部分的赔偿通过诉讼的方式解决。如若双方本着契约精神和诚实信用原则，对真实意思表示达成调解的协议，依法按期履行，不仅能实现纠纷的化解，还能培养公民规则意识与契约精神，真正实现“定分止争、案结事了”。

（三）及时、快速化解纠纷，有利于降低纠纷解决的经济成本

及时、经济、有效地化解矛盾，是善治的本质要求。相比较其他纠纷化解方式，治安调解，对三方而言，是一种既经济又高效，真正有利于矛盾化解的方式。首先，对侵害人而言，在调解过程中主动向受害人表示忏悔，消除双方的误解和敌意，获得受害人的谅解，还避免了因处罚尤其是治安拘留而被贴上“标签”，给其工作、生活、学习带来负面影响。其次，对受害人而言，调解是一种给双方面对面的消除误解、协调解决矛盾的机会。特别是在公安机关的主持下，达成调解协议并履行，被侵害人的人身和财产损失迅速获得赔偿，心理和物质得到双重满足。相比诉讼而言，免去了走诉讼程序所需要花费的各种成本，而且调解所获得的赔偿速度更快。最后，对公安派出所而言，通过调解，能快速救济受害人权益，迅速修复被损害的社会关系，实现社会的和谐稳定；相对于治安调解，治安处罚在证据材料和程序方面有更高更严格的要求，需耗费更多的警力，在当前警力资源有限的情况下，选择治安调解处理治安案件，可腾出更多警力，投入到其他维护社会秩序的公安工作。因此，治安调解无论对当事人还是公安机关，都是最及时和经济的矛盾纠纷解决方式，能快速有效化解纠纷，迅速恢复被破坏的社会关系，维护良好的社会秩序。

二、治安调解制度的现实困境

作为一种经济而又高效的纠纷解决方式，本应被广泛应用的治安调解制度，在实践中却面临着调解范围不明确、调解程序的启动不确定、调解协议缺乏法律效力等现实困境。

（一）治安调解范围的不明确性

根据《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》(以下简称《程序规定》)及《公安机关治安调解工作规范》（以下简称《工作规范》）的规定，对于情节较轻的由民间纠纷[4]相关规定参见《公安机关治安调解工作规范》第3条第二款。引发的殴打他人、故意伤害、侮辱诽谤等一系列违反治安管理的行为，可以通过调解的方式处理。但在实践中，由于治安调解的范围规定尚不明确，因民间纠纷违反治安管理、情节较轻的认定，在不同的地区、不同的公安机关都不尽相同。

1.存在任意扩大调解范围的情况。如只要是治安案件，无论主客观方面的构成、起因是否因民间纠纷引起、情节的轻重，均以调解更能有效化解矛盾纠纷为由，先行调解处理。甚至法律上明确禁止调解处理的，[5]相关规定参见《公安机关办理行政案件程序规定》第179条。已经造成了严重后果构成犯罪的故意伤害案件，仍当作治安案件进行调解处理。

2.缩小治安调解范围的现象也时有发生。在实践中，部分公安机关将治安调解之范围严格限定在《治安管理处罚法》第九条所规定的范围之内。即使是对符合调解条件的治安案件，个别公安机关仍不愿意调解，理由是调解费时费力，若调解不成功意味着得重新启动处罚程序，浪费了警力，不如直接处罚了事。

治安调解范围不明确的后果是，任意扩大治安调解的范围，出现治安案件以调代罚、当罚不罚的现象，在严重损害执法部门的公信力的同时，由于执法部门存在了一定的自由裁量权，这又为权力寻租留下可能。若当调不调，不当缩小调解范围，不但违背了设立治安调解制度的初衷，甚至出现对治安调解制度存在的必要性的怀疑。

（二）治安调解程序启动的不确定性

根据《治安管理处罚法》以及《工作规范》的规定，公安机关对符合治安调解条件的治安案件“可以”进行调解处理。因为是“可以”而不是“应当”，公安机关对是否进行调解具有最终决定权。对于同样符合治安调解条件的案件，双方当事人都同意调解的，由于法律规定是“可以”调解，如果没有的标准可以参考，常常出现不同的派出所、不同的民警对类似的案件，会出现调解或处罚两种不同的处理方式。实践中甚至还存在着想调解就调解，不想调解就处罚的随意性。这种随意性带来的严重后果是破坏了人们对法律的可预期性，违背了设立治安调解制度的立法意图，同样存在“自由裁量的空间”，又将为权力寻租留下可能。所以对治安案件调解程序启动的可预期性越明确，越能够增加公众对法律公正的预期和对执法部门的信任度。

（三）治安调解协议缺乏有效性

根据《治安管理处罚法》第九条、《程序规定》第一百八十五条以及《工作规范》第十二条之规定，达成治安调解协议并履行的，公安机关不再予以治安管理处罚；当事人无正当理由不履行或者不完全履行治安调解协议的，公安机关应当对违法治安管理规定的行为人进行治安管理处罚，对因违法行为所引发的损害赔偿纠纷，公安机关可以进行调解，调解不成，应当告知当事人向人民法院提起民事诉讼。

根据现有法律规定，治安调解协议的履行完全依靠当事人自觉，其既没有相当于合同的效力，也不具有强制执行力，若当事人不履行调解协议，没有任何法律责任，案件只不过是重新回到治安管理处罚程序，民事赔偿则通过诉讼的方式解决。实践中时常出现当事人在治安调解成功并达成调解协议后反悔、不履行或不完全履行调解协议的现象。由于现有法律对当事人的这种行为没有任何法律规制，只是把该案件从调解程序返回到处罚程序，但由此造成的后果却是严重的。对公安机关而言，不但浪费了警力，还打击了公安民警对治安调解处理治安案件的积极性；对当事人而言，守约方的利益受到损害，而违约方违背了诚实信用的社会基本原则却没有任何否定性后果。更为严重的是，因治安调解协议缺乏有效性导致公众对公安机关的信任感下降，因调解协议达成后反悔或不履行协议不用承担任何责任，对营造诚实守信的社会氛围极为不利。

（四）调解能力不高，影响调解的成功率

在我国的基层派出所中，大部分民警有扎实的业务功底，却存在调解能力不高的情况，主要表现为法律知识不全面、沟通能力欠佳、随机应变能力不足等问题。首先，开展调解工作，需要调解人员掌握全面、丰富的法律知识。尽管公安机关作为执法部门，定期会进行执法考试，但考试的内容多限于与公安业务相关的法律知识。治安调解的治安案件是因民间纠纷引起的，而民间纠纷的表现形式多种多样、冲突主体复杂、诉求急切多变等情况，这要求主持调解工作的公安民警要具备全面、丰富的法律知识，特别是与公民人身财产关系密切相关法律，例如，刑法、民法、劳动法、未成年人保护法、妇女权益保护法等法律知识。当然，除此之外还应具备一定的经济、文化、民间风俗等其他方面的知识，只有这才能准确把握矛盾冲突焦点，以“事实为依据、以法律为准绳”开展调解工作。其次，沟通能力也是评价调解能力高低的重要指标。作为一线的公安民警，面对日益繁重的警情，长期超负荷工作，身兼数职，在调解过程中容易出现急躁，甚至因语言表达不当导致调解陷入僵局的现象。良好的沟通能力是顺利开展调解工作的必要技能。最后，随机应变发的能力不可或缺。在调解过程中，时常会出现双方当事人再次发生冲突的情况，这要求办案民警具备及时发现问题并随机应变和控制住局面防止冲突升级的能力。实践中，还存在对治安调解案件轻视搜集证据的现象。认为反正都是调解处理，没有必要浪费时间去调查取证。调解不是“和稀泥”各打五十大板，不及时调查取证，无法保证在公平、公正的原则下开展。更为严重的后果是，案件一旦调解不成功转入处罚程序，将导致案件因证据不足无法对侵害人进行处罚，受害方得不到应有的赔偿。所以，提高办案民警调解能力，重视证据、重调查取证，是提高调解成功率的关键。

三、治安调解制度的完善与创新

纠纷解决最重要的目的是保障、恢复和实现权利，通过解决各类冲突，平衡协调社会关系，化解社会矛盾，及时恢复社会正常状态。如果因治安调解范围的不明确、程序启动的随意性、调解协议不履行导致整个调解的失败，不但不利于化解矛盾、恢复社会平衡，还严重损害了执法部门的公信力和公众对法律的信仰。因此有必要进一步完善治安调解制度，更好的发挥治安调解的社会价值。

1.明确界定适用范围，赋予治安调解范围的科学性。科学界定治安调解的范围，发挥治安调解的社会价值。若没有明确界定调解范围，会出现扩大或缩小调解范围的现象。若是扩大调解范围，对原本应当处罚的治安案件、应当追究刑事责任的刑事案件降格处理，出现以调解代替处罚的情况。如果调解范围过小，处罚了用调解方式更有利于化解的矛盾纠纷，其后果是“小纠纷”变“大冲突”，“治安案件”向“刑事案件”演变的可能性增大，甚至被质疑治安调解制度存在的意义。

根据当前法律对治安调解的范围的规定，适用治安调解的必须满足三个条件：一是因民间纠纷引起的。二是构成违反治安管理的行为。三是情节较轻的。首先要明确界定“民间纠纷”。根据《程序规定》以及《工作规范》的规定，民间纠纷不仅应包括自然人之间的纠纷，还包括自然人与法人、其他组织之间的纠纷，这些民间纠纷都应属于调解的范围。其次是哪些违反治安管理的行为可以适用治安调解。法律上除了肯定性判断和否定性判断之外，还有大量需要公安机关对个案进行盖然性判断的范围，这类案件无论从《程序规定》“其他适用调解处理更易化解矛盾”这一概括条款来理解，还是从治安调解制度的立法意图来看，除了法律明确禁止治安调解的，只要是适用治安调解更有利于化解矛盾、恢复原有秩序的，都应当纳入治安调解的案件范围。最后是如何理解“情节较轻”。此处的“情节较轻”不应与界定“罪与非罪”意义上的“情节较轻”相等同。应从主、客观方面对已经构成违反治安管理行为进行考量，包括行为人的主观态度、违法动机、违法手段、社会危害性、后果严重性、实施次数等多方面的考虑。[6]参见史全增：《治安调解适用中的裁量问题研究》，《中国人民公安大学学报》2017年第2期，第150-156页。对于造成较严重后果的案件也并非一律不得调解，如果当事人主观恶性小、认错态度好、积极挽回受害人损失，获得受害人谅解的，公安机关在双方当事人同意的情况下也可依法调解。[7]参见杜慧明、段海龙：《公安机关轻伤害案件处理机制探析》，《学理论》2011年第32期，第97-98页。

实践中，迫切需要对治安调解的范围进一步加以明确，建议在《治安管理处罚法》的修订中把侵犯人身权利和财产权利的违反治安管理的行为，情节较轻的，均规定为可以适用治安调解处理。

2.树立调解优先原则，兼顾公平与效率性。树立“治安调解优先”的原则，不仅符合设立治安调解制度的立法意图，还兼顾了公平与效率。首先，根据现行法律对治安调解之规定，符合调解条件的治安案件是否调解，决定权在公安机关。公安机关如何认定案件“可以”调解处理呢？从设立治安调解制度的立法意图看，公安机关对因民间纠纷引起的治安案件进行调解，体现的是国家公权力对私权利的个人意思自治的尊重，是化解社会矛盾的柔性行政行为，所以，树立“治安调解优先”的原则是符合国家的立法意图的。其次，“基层稳、社会定”是公安派出所的工作目标。在派出所的日常工作中，预防矛盾纠纷的发生和激化，及时调解纠纷，解决群众之间的矛盾，维护社会治安秩序是其一项重要的任务。因此，对符合条件的治安案件应尽可能适用调解程序，及时化解了基层社会各类矛盾，这与公安派出所的工作目标是一致的。治安调解，还兼顾到公平与效率。调解程序的选择建立在双方自愿的基础之上，这体现了公平原则；调解程序可避免进入诉讼程序的繁琐，节约当事人解决纠纷成本，同时公安机关用调解方式处理治安案件，在花费较少警力的同时还能从根本上化解纠纷，这体现了效率原则。因此，建议在《治安管理处罚法》修订时，把治安调解作为治安案件的优先选择程序，对符合条件的治安案件优先选择调解程序，从而促使“矛盾不上交、服务不缺位、平安不出事”的基层治理目标得以真正实现。[8]参见郭星华、任建通：《基层纠纷社会治理的探索——从“枫桥经验”引发的思考》，《山东社会科学》2015年第1期，第65-69页。

3.赋予协议法律效力，实现法律的可预期性。赋予治安调解协议法律效力，不仅能“解纷止争”，增强调解结果的确定性，还能培养公民的契约精神和对法律规则的信仰。从调解的效力上看，治安调解协议的履行完全依靠当事人的自觉，这非常不利于“解纷止争”。在我国的其他的调解制度中，司法调解协议具有强制执行力，义务方不履行义务，权利方可以向法院申请强制执行。人民调解委员会调解达成的协议具有合同效力，对方当事人拒绝履行或者拒绝全部履行经法院司法确认的调解协议的，当事人可以向人民法院申请强制执行。[9]相关规定参见：《中华人民共和国人民调解法》第33条。依据我国现行的法律规定，公安机关对治安调解达成协议后不履行或者不完全履行的治安案件，只能重新启动治安处罚程序。[10]参见黄淑娥：《公安治安调解的完善》，《法治论坛》2017年第6期，第197-205页。公安机关对治安调解达成的协议不但没有强制执行力，该协议甚至连一般合同的法律效力都不具备。治安调解协议是双方当事人自愿、真实意思表示达成的，完全具备了合同成立且有效所需的条件，不能因当事人的不履行协议就当然无效。建议在《治安管理处罚法》修订时赋予治安调解协议明确的法律的效力，至少赋予调解协议具有合同的法律效力，对无正当理由不履行协议的可由当事人向法院申请确认其效力，经司法确认的协议可向法院申请强制执行。只有这样才能提高警民双方对治安调解的积极性、增强公安机关的权威性、培养公民的诚实守信意识，并最终实现法律的可预期性。

（四）创新治安调解模式，打造多元化的现代纠纷化解方式

基层社会既是矛盾的多发地又是矛盾化解的重要阵地。范愉教授指出，人类社会的纠纷解决机制自古以来就是多元化的，现代法治社会同样存在多元化的需要，重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制（ADR）已成为一种世界性的时代潮流。实践中，往往一个看似简单的纠纷的调解却要耗费公安民警的大量精力，时常还出现调解成功后因当事人反悔不履行调解协议，又要重新启动处罚程序的情况。公安机关在治安调解过程中，存在因调解主体过于单薄、调解人员的专业知识不够、基层警力紧张等原因而造成调解不及时导致群众对调解结果不满的情况，这些情况都不利于矛盾纠纷的真正化解。[11]参见范愉主编：《多元化纠纷解决机制》，厦门大学出版社2005年版，第3页。纠纷的多元化决定了纠纷解决主体必须是多元的，主体应当包括公安机关、社会组织和社会力量，增加当事人参与社会自治的作用。[12]参见范愉主编：《多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建》，经济科学出版社2011年版，第65页。在纠纷化解的过程中，充分发挥公安机关特有优势的同时，还应打造多元化的纠纷调解方式，整合社会调解力量，建立多方联动纠纷调解机制，及时化解纠纷、解决矛盾，真正实现“案结事了”，维护基层社会的和谐稳定。例如“警调衔接”“警律联调”“民调入所”工作机制是“多元合作，共建共享”现代纠纷解决理念的成功探索，由专业的调解人员，按照规范化的调解程序、在平等自愿的原则下开展调解工作，取得了良好效果。

以“警调衔接”为例，公安机关接到110的指令、群众报案求助或其他单位移送的矛盾纠纷，首先，由派出所进行先期出警，做好前期的调查取证工作，对一般的矛盾纠纷可由民警进行现场调解，若双方难以形成合意，就移交给驻所的人民调解员。驻所的人民调解员接受案件后，首先进行案件审核，对不符合调解条件的不予受理并告知当事人具体的解决途径。其次，对符合调解条件的案件展开调查后进行调解。最后，调解成功则达成调解协议，由人民调解委员会出具调解协议书，并将调解结果反馈给公安机关。调解不成功的则终止调解程序，对属于世事纠纷的案件，应当告知相关当事人向人民法院提起诉讼；属于劳动纠纷的，告知当事人向劳动仲裁部门申请劳动仲裁；属民间纠纷引发的治安案件，移交派出所依照治安案件处罚程序进行处理。“警调衔接”模式，能够整合社会调解力量，分层递进、繁简分流，提高解纷效率，真正实现“矛盾不上交、平安不出事”，同时有效减轻基层公安派出所的负担，把本来已经非常紧张的警力释放出来去完成其他警务工作。

我国社会正处于社会结构的急速转型期,各类社会矛盾纠纷多发、频发,矛盾纠纷处理稍有不慎极易激化，因此很有必要通过完善治安调解制度，明确治安调解的范围，树立调解优先的原则，赋予治安调解协议法律效力，构建“警调衔接”“警律联调”“民调入所”等纠纷化解机制，发挥治安调解制度在解决民间纠纷，化解社会矛盾，维护社会和谐、稳定方面的重要作用。