模糊政策的执行风险识别及规避：一个行为经济学的分析框架

庞明礼，刘春芳

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉430073）

模糊政策是指在政策文本中对于政策目标、政策资源、任务举措等存在全部或部分模糊表述的公共政策，比如：经常使用“比较完善”“明显提高”“较为有效”“更加突出”“较高水平”等词语来表达政策目标实现程度；经常使用“稳步推进”“改进”“探索”“突出”“完善”等词语来表达任务举措的内容；经常使用“鼓励”“支持”“允许”“引导”有条件的地方……来表达政策资源配置要求。 这种模糊性的表达往往留给执行者较大自由裁量权，便于及时解决社会问题［1］。 但学术界常常将其视为政策质量低下的标志，进而把具有模糊性的政策归类为坏的政策［2］。 事实上，在“高位推动”的治理结构中，模糊政策作为一种国家治理选项，往往是政策供给主体单一与公共需求偏好多元之间矛盾的产物，处于相对被动地位的执行者要尽可能准确判断决策者的政策意图，并结合目标群体的政策需求选择合适的执行力度和执行方式，识别并化解因政策误判、执行不力而产生的问责风险［3］。执行者如何看待政策目标和政策文本的模糊性，如何界定政策执行的成本和收益，将会直接影响到其行为动机和努力程度，进而影响到政策绩效。 因此，研究模糊政策的风险识别及其如何规避，具有重要的理论价值和现实意义。

选择合适的分析框架是实现这一研究目标的基本前提。 理性选择理论通常被认为是微观经济理论对其他学科渗透的代表形式，它对公共政策提供了一种微观机制解释，但其“经济人”假设前提下效用最大化并不能完整准确地解释公共领域的行为。 因此，西蒙认为应当对“经济人”假设进行重大修订，根据更加符合现实的假设来理解和研究人的行为及其影响，提出了有限理性理论［4］，这一理论对政策过程研究产生了较大影响。 目前，以此为基础发展起来的行为经济学更好地实现了经济学与心理学的融合，解释偏好与判断的心理学特性。 这些特征能够制约理性计算能力，并影响意志力和欲望的程度，可以为那些很难被标准经济解释的经验现象提供简洁可信的解释，为公共政策过程中的个体行为分析提供了更好的理论工具［5］。 因此，本文运用行为经济学的解释框架，分析政策执行者更喜欢规避风险而不是寻求邀功的内在机理，探讨其对风险识别的变动规律及其规避策略，尝试提出让执行者更有担当、寻求邀功的可能路径。

一、模糊政策执行的社会福利损失与风险程度

模糊政策是单一制大国公共治理的常态［1］。 对于政策执行者来说，准确识别风险大小，从而避免对组织发展或个人政治生涯造成较大损失，便显得十分重要。 模糊政策执行的风险程度与它所导致的社会福利损失密切相关。 产生一般性社会问题的模糊政策执行所导致的社会福利损失最小，执行风险也最小；影响政权稳定的模糊政策执行所导致的社会福利损失最大，执行风险也最大。 从社会问题向政权稳定的演变是以目标群体的组织化程度为标志的。 一般性社会问题表现为社会成员与政策主体之间存在温和的理念与行为分歧，其无意通过一致行动与政策主体形成对抗，这一阶段社会成员的组织化程度较低，政策执行风险处于较低水平。 当政策执行者不能准确判断社会成员理念和行为的变化时，社会问题的复杂化程度可能会增加，社会成员也越来越倾向于形成更有组织化的对立性团体来给政策主体施加压力，社会运行顺畅程度将会随之下降，社会福利损失逐渐增大。 此时，政策主体如不能对社会矛盾采取有效的治理手段并加以管控时，社会矛盾可能上升为政治矛盾，对政权稳定形成压力（如图1）。

图1 模糊政策执行风险程度及其演变过程示意图

“群众利益无小事”“把问题消灭于萌芽之中”“防患于未然”等语言表述形式常常见诸地方官员对待社会问题的表态之中，然而，社会问题的客观特征决定了这些表态并不会完全转化为行政行为。社会问题就是在社会中普遍存在着某种实际状态与期望状态的差距，是客观必然性和主观判断性的统一。 一方面，社会问题就是一个客观事实，不能把人们假想的和臆想的问题当作现实的社会问题，社会成员能够切实认识到其存在状况和数量大小［6］；另一方面，这些客观事实需要主观认识，问题不是“放在那儿”等待人们去发现和描绘，不可能被客观性地认知，因为每个人都会创造自己的“事实”并将其与自己的“意象图”联系起来［7］。 社会问题的严重程度取决于实际状态与期望状态差距的大小和普遍程度，毕竟它是“社会结构中的公众论题”［8］，参与的公众越多，社会问题可能越严重。因此，具有模糊性特征的公共政策在执行时可能会导致实际执行的内容与部分社会成员期望的内容有些差距，这些差距一开始不会很大，而且仅仅在一定范围内存在，组织化程度较低，问题本身不会给政策执行者带来较大的负面效应，所导致的社会福利损失较小，处于风险级差的最低级，容易被执行者所忽视。

当执行者在不能准确判断模糊政策的解释空间和未来走向时，往往不会采取从根本上解决问题的执行策略，而是采取“大事化小、小事化了”的权宜之计。 这种权宜之计的解决办法会导致双重后果，它可以导致问题的最后解决，也可能会使有关各方就关注的问题争论不休，为该问题今后的发展形成不确定和不稳定的基础［9］。 在当今自媒体较为发达的时代，我们经常会看到有的社会问题成为“爆点”，本是局部范围内的事件能在很短时间内被聚焦并放大，成为民众热议的公共问题，给决策者和执行者都形成了一定的压力，所导致的社会福利损失在加大，政策执行风险也随之增大，在某些情况下执行者会被迫进行应急处理，而且还承担着相应的责任。 因此，相对于社会问题，公共问题的影响范围更广，政策风险更大。

具有适度模糊性的公共政策有利于留给执行者更多的自主创新权，自下而上地解决社会问题。这就要求政策执行者“自觉地把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，真正做到在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定”［10］。 如果政策执行者没有准确拿捏尺度而使问题扩大化，就可能导致不同成员、不同群体之间在思想认识、经济利益、生活方式等方面的差异以及由这些差异引发起来的冲突，形成社会矛盾［11］。 这时，政策执行风险不再仅仅是由执行者承担，还会对决策者带来压力，如果再不及时有效地处理可能会引起更严重的负面效应，导致更大的社会福利损失。 因此，社会矛盾处于风险程度的高级位置，政策执行者必须采取切实有效的政策工具去化解社会矛盾，防止问题再进一步扩大。

社会矛盾的进一步激化将会影响政治稳定。 在现实社会政治生活中，政治稳定是一定时期内与社会基本矛盾及其集中表现——社会主要矛盾的解决密切联系着的一个问题。 社会矛盾不断得到解决，社会的政治稳定就有基本保证；反之，社会矛盾长期得不到解决，社会的政治稳定就难以实现［12］。因此，政策执行者在面对社会矛盾时需要的是实质上地化解思维，行为过程中要贯彻合理分配社会资源、不断满足人民对美好生活向往的基本价值导向，实现不同利益主体的动态均衡。 相反，如果政策执行者是形式上的摆平思维，社会矛盾将会被压制，一旦社会矛盾之间相互交织，形成集聚效应，政策风险将可能放大到影响政治稳定的程度。

涉及意识形态问题的模糊政策的执行风险最大，因为它直接关乎政权稳定。 正如习近平总书记所说，“能否做好意识形态工作，事关党的前途命运，事关国家长治久安，事关民族凝聚力和向心力。”［13］当涉及意识形态的公共政策执行不到位时，也就意味着一个国家的政治底线被侵蚀了，没有了能够“兜底”的最后防线。 社会利益团体为获取最大化的政治利益而高度组织化，此时的政策执行者面临的风险也达到了最高级。 因此，政策执行者在面对可能影响政权稳定的意识形态问题时总是处处体现出高度重视的行为特征。

综上所述，模糊政策执行风险程度的演变经历了从社会问题到政权稳定的五个阶段，组织化程度和风险程度都在逐渐增加，因而每个变化的阶段都是对政策执行者的考验。 当政策执行者进行了错误的风险识别而引起风险升级的不良后果时，不仅会给自身职业发展带来风险，也会给公共组织带来风险。 因此，深入研究政策执行者的行为机理及其风险，有助于完善国家治理体系，提升国家治理能力，实现国家治理效能。

二、模糊政策执行的损失厌恶

面对以缺乏清晰性和确定性为特征的模糊政策，执行者的行为动机是以可能承受更大失败风险的“邀功”还是以“不出事”为特征的“避责”呢？ 周黎安教授提出的“政治锦标赛”模型对于清晰政策的执行动机给出了较为可靠的解释框架，认为“这一机制高度依赖于一些可测度的经济指标，一旦没有量化的考核指标和无法被量化的维度，标准就会模糊，激励效果将随之降低。 ”［14］但是，学术界对于模糊政策执行的行为动机并没有给出令人信服的解释机制，这与其对于公务员行为更符合人的自然属性还是社会属性的争议密切相关。

早期的观点认为，社会主义国家公务员是人民的公仆，其行为动机是更好地为人民服务，理应不计报酬地履行着人民公仆的职责。 正如马克思在《法兰西内战》中所说：“公社的工作人员执行实际的行政管理职务，不论是地方的还是全国的，只领取工人的工资。 ……所得的报酬只相当于一个熟练工人的收入，每月12 英镑，最高薪金每年也不超过240 英镑；按照一位科学界权威赫胥黎教授的标准，这样的薪金只略高于伦敦国民教育局秘书工资的五分之一。 ”［15］随着社会主义市场经济体制的建立，多劳多得、按劳分配成为最基本的资源分配方式，学术界逐渐认识到公务员行为也具备“理性经济人”特征，“尽管他们不处于经济市场，但仍然在政治市场中活动，既有政治利益（从公共权力获得的利益），也有经济利益，又可以政治利益交换经济利益，他们的各种行为基本上可以视为理性的”［16］。事实上，上述两种观点都将公务员的行为动机进行了极端化理解。 “公仆论”过于强调人的社会属性而忽略其自然属性，“理性经济人”则过于强调人的自然属性而忽略其社会属性。 公务员的行为选择既不会机械地受缚于经济偏好，也不会完全受同情心、承诺、信任等利他主义动机所支配。 行为经济学中的“损失厌恶（Loss aversion）”理论试图解释人们在做有风险的选择时的态度，在不同的风险之间和在有风险与确定的事情之间，究竟是什么规则操控了人们的选择［17］，可以成为解释模糊政策执行风险的有益尝试。

损失厌恶是指人们在某一参考点面对未来决策时赋予损失一个单位财富所产生的痛苦 （负效用）的绝对值要远大于赋予获得一单位财富所带来的满足（正效用）的绝对值。 两个绝对值之比被称为损失厌恶系数，用来衡量人们损失厌恶的程度［18］。 心理学家设计了许多实验在全球的每个角落进行测试，发现损失厌恶是一种跨文化普遍存在的稳定事实。中国公务员自然也会存在损失厌恶。正如倪星等人的研究指出：“在一定自由裁量权空间内，基层行政人员象征性地遵从上级安排，却选择性地执行命令，以期满足上级要求的最低标准，以风险最小化的避责行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则。 ”［19］我们用价值函数曲线来解释公务员的风险厌恶（如图2）。 此价值函数曲线是Kahneman 和Tversky 为反驳预期效用理论而提出的一个新的价值函数，它同样可以用来解释公务员的风险厌恶机理。 相对于获得奖励，公务员更加厌恶被问责。 当绩效概率与问责概率相当甚至稍大时，“邀功”只会停留在“可选项”阶段，而不会付诸实施。

图2 政策执行者的价值函数曲线

第一，政策执行者具有后悔厌恶倾向。 后悔厌恶（Regret aversion）是指个体将选择的实际结果与不同选择可能带来的结果进行比较而产生的情绪体验结果［20］。 在后悔厌恶的影响下，个体具有避免、减少和最小化后悔的动机［21］。 因此，当面对模糊政策时，执行者倾向于最保守的政策执行策略，以降低因“出风头”“枪打出头鸟”等导致的问责概率。 但是这种保守也会带来长期后悔，后悔自己没有抓住有利的政策时机。 在对因不作为而导致的长期后悔和因作为而导致的短期后悔进行选择时，个人更加倾向于不作为。 这是因为不作为比作为更正常，一个行动者的不作为相比一个不行动者的作为更容易产生反事实思维，这样就导致了行动者会更加后悔［22］。

第二，低风险行为具有现状偏差特征。 现状偏差（Status quo bias）是指个体具有强烈的维持现状的倾向，只有当改变带来的获益远远大于损失时个体才愿意进行改变［23］。 现状偏差是损失厌恶的行为表现。职业稳定性决定了公务员行为更加具有现状偏差特征。公务员的职业稳定性很强，通常在工作中只要不出现重大违纪或犯罪行为，个人又不主动选择辞职，其职业行为的连续性将不会被中断。因此，公务员的职务行为往往稳字当头，不会把绩效最优作为工作追求的目标。 在现实中公务员通常以能证明“我做了”的痕迹管理实现避责，而不是以“做好了”的绩效管理实现邀功，安于现状是比追求卓越更加现实、理智的行为选择。

第三，高风险行为具有禀赋效应。 禀赋效应是指当放弃一件物品被视为一种损失时，具有损失厌恶的个体会认为，其所拥有的这件物品的价格比不为其所有的相同物品更高［24］。 如果模糊政策的执行风险大到可能会被免职或开除公职的程度，公务员一定会努力避免这种事件的发生。 因为公务员职业具有很强的封闭性，具有相对独立的职业人格和话语体系，一旦失去体制内的工作机会，在市场经济的大潮中的适应性会很弱，也很难找到适合自己意愿和行为特征的工作。 公务员虽然对自己的工作存在着抱怨，但是这份工作可以为他们创造很强的职业稳定性，即便是可能带来高收入的自主创业或来自企业的工作也不能与其完全等价。 因此，出于避责的考虑，公务员的效用函数会随着成本的增加而急剧下降，表现为陡峭的曲线。 伴随着邀功增加的是公务员效用的稳步提高，表现为平缓的曲线，其斜率小于避责曲线。

第四，无论是面临收益还是损失，其敏感性都呈递减趋势，也就是说，感觉和视觉功能都体现出每单位创新性执行的收益和成本的边际效用是下降的。 例如，10 元的收益（或损失）与20 元的收益（或损失）两者之间的差别，看起来比1010 元的收益（或损失）与1020 元的收益（或损失）两者之间的差别更大。 对于公务员来讲也是如此。 虽然公务员在面临着被问责时会有较为强烈的心理和行为反应，但是他们对于只要不是涉及被免职或开除公职的问责程度，其反应往往并没有那么强烈。 因此，在图2 中，模糊政策执行的效用函数在参考点以上表现为凸函数，在参考点以下则为凹函数。 随着邀功数量的增加，公务员效用增加的速度会逐渐放缓；而随着避责的增加，初期公务员效用会急剧地下降，后期下降的速度会变得平缓。

第五，职位高的政策执行者更具有损失厌恶倾向。 职位高的政策执行者拥有更高的地位和更大的权力，如果在模糊政策执行过程中出现风险，其必然也将承受更大损失。 这就是Tversky 和Kahneman（1991）所讲到的“参考点依赖（Reference dependence）”，即对某属性的评价不仅仅依赖于其绝对水平，相反地，更多的是依赖于该属性上相对于某个参考点的收益或损失。 更高职位的政策执行者的参考点更高，因此也就更加厌恶损失。

综上所述，对于具有职业封闭性特征的公务员而言，他们不仅像其他社会成员那样具有损失厌恶倾向，而且还存在着短期与长期、职位高和职位低之间在损失厌恶上的差异，这将对模糊政策的执行程度和社会问题的解决程度产生影响，这就需要进一步分析除了损失厌恶之外，公务员面对收益的心理机制和行为选择。

三、模糊政策执行的跨期损益

从短期来看，政策执行者会基于损失厌恶而选择低风险的避责式执行；从长期来看，政策执行者会基于升迁期望而选择有一定风险性的邀功式执行。 那么，政策执行者是否能够通过“自我控制”而实现短期与长期损益之间的均衡甚至损失短期收益而获得长期收益呢？

在政策执行者的“自我”之争中，“现在的自己”往往会占据上风。 政策执行者的行为选择必然会产生短期和长期两个结果，其必须权衡当下和未来的欲望。 政策执行者最终采取的行为取决于其对基于自我控制的理性判断和基于诱惑陷阱的感性认知。 当理性自控强于感性认识时，政策执行者会选择长期收益，哪怕是短期利益急剧且较大受损；当自我控制不能抑制政策执行者的冲动或不理性时，违背理性的诱惑行为将会发生。 正如斯特罗茨所说，“现在的自己（Present self）希望在未来有更多储蓄，而未来的自己（Future self）却不愿完成该计划”［25］。因此，在面临着跨期选择时，政策执行者如果选择避责式执行，当期绩效不会对其职业生涯产生正向的激励作用；如果想要脱颖而出则意味着其必须充分利用政策空间，大胆进行邀功式执行。 那么，是什么因素影响了政策执行者的跨期选择呢？

第一，时间偏好。 个体在决策时通常会表现出非理性的时间偏好（Time preference），即对近期的结果赋予较大的权重，而且同样的结果离现在时间越近者就越有吸引力，人们更偏好当前的结果，即使根据利率计算显示远期结果更有价值。 个体的远见会随时间而递减，不耐心程度也是递减的。 所以，人们比较善于预测近期会发生的事并努力将近期结果及时变现，对远期事件预测能力较差。 对于公务员来讲，其行为取向更关注于当期能够实现的结果，再加上风险厌恶，更会在短期内倾向于避责的行为方式。 近年来，痕迹管理在政府系统愈发普遍，根本原因在于政策绩效评估的体制机制不健全，使得有些评估带有很强的主观性，尤其是对于模糊政策而言，公务员需要通过“痕迹”向上级政府和公众证明其行为的短期存在性，而不注重上级政府和民众更加关注的长期结果。 因此，在问责高压下，公务员首先选择“无过便是功”的行为模式，呈现出集体短视行为。

第二，风险决策。远期结果总是推迟兑现的，而推迟必然意味着风险。因此，跨期选择与风险决策存在一定的相似性。 虽然公共政策或领导表态努力给公务员吃“定心丸”，试图打消其对未来不确定性的担心，但是，在经济发展和社会转型的交叉进行中，理论意义上的公共政策稳定性特征往往会被“大局”“舍小家顾大家”的现实需要所摈弃。 因此，选择创新性政策执行，以期在未来获取更大收益，呈现出较大的不确定性。 相对于当期收益，这种不确定性，更像是一种损失，再加上损失的重要性和损失之间联系的不确定性，它们共同构成了风险因素。 其中，损失具有情景特征，可以包括现实处分可能带来的经济损失、职业安全、政治地位和社会地位等多个方面。 损失的重要性是指损失对公务员的重要程度，重要性程度越高，潜在风险也就越大；损失的不确定性则是创新性政策执行不一定意味着未来可以获得收益，在公务员职业生涯中充满了变数，包括政策调整、年龄因素、知识和学历因素、人际关系、个体特征等，这些变数意味着创新性政策执行虽然有功，但未必会“论功行赏”，获得对等收益。 与此同时，政策执行者风险概率权重也呈现出非线性特征，对被撤职、开除公职等严重但小概率事件过分看重，“防患于未然”“小心驶得万年船”常常被公务员确定为职业发展的格言。 事实上，个人在组织面前非常渺小，往往越是想逃避责任，越会引来领导或监督部门的反感，越容易受到处分，但是，这么浅显的道理在政策执行时便很轻易地在公务员大脑中被屏蔽。

第三，风险偏好与行为风格。 风险偏好是指个体面对风险选项和安全选项时所做的选择。 个体的风险偏好是一个从风险寻求到风险规避的过程，且是一种稳定的个人特质。 学术界通常依据风险偏好程度的差异将行动者分成风险偏好型、风险中立型和风险规避型。 风险偏好型执行者倾向于承担更高风险以获取更大收益的可能性，不太关注社会福利损失较小、风险程度较低的一般性社会问题，甚至不担心其向公共问题转化，愿意面对更为复杂的社会矛盾，往往会被认为是兼具改革攻坚和应急处突能力、勇于担当作为、善于攻坚克难的优秀干部，对短期损失厌恶程度较低，更加在意长期损失厌恶，其跨期选择更容易受到邀功而非避责因素的影响。 风险规避型执行者更加信奉“大事化小、小事化了”的“摆平”思维，对一般性社会问题的关注度高，倾向于短期损失厌恶，其跨期选择更容易受到避责因素的影响。 风险中立型执行者尝试解决领导较为关注的一般性社会问题，更加愿意面对领导高度关注的公共问题，以寻求具有一定显示度的政绩，倾向于部分短期损失厌恶和总体长期损失厌恶。

总体而言，公务员更加在意短期的损益，对长期损益的在意程度会随着时间的推移而呈递减趋势。 但是，不同风险偏好和行为风格的公务员对跨期损益的变动规律并不完全契合，相应地，其风险规避方式也会有所不同。 因此，需要进一步讨论基于风险规避的模糊政策执行模式。

四、基于风险规避的模糊政策执行模式

政策执行是政策目标转化为政策效果的关键环节。 在模糊政策条件下，执行者拥有一定的自由裁量权，在充分考虑风险程度及其跨期变动趋势的情况下，决定政策执行的完整性、合目标性以及有效性程度。 本文借鉴马特兰德的“模糊—冲突模型”［26］，依据政策目标的实现程度，将模糊政策的执行分成完全执行、试验性执行、象征性执行、完全不执行等四种模式。

第一，完全执行模式。 完全执行模式意味着执行者倾向于实现模糊政策目标的最优绩效，把政策文本中规定的行动方向视同指挥棒，创造一切条件、克服一切困难予以落实。 这种执行模式完全实现政策目标，是政策执行的最优表现。 通常而言，执行者对党中央的重大决策部署采取此种执行模式。这类政策往往与意识形态相关度较高，执行不力的潜在风险很大，无论哪种风险偏好和行为风格的执行者，无论是短期还是长期，均呈现损失厌恶倾向，往往会不讲条件、不打折扣、不搞变通、不做选择，坚决贯彻落实到位。

第二，试验性执行模式。 试验性执行模式往往针对的是政策目标和行动方向清晰、绩效要求较为模糊的公共政策。通常而言，执行者对各种试点类政策采取此种执行模式。由于上级已经表明了政策目标，但是并未明确技术、人力、物力、财力支撑等情况，政策执行者又缺乏相关的实践经验，这时必然会允许存在试错空间。 对于政策执行者而言，其行为风险相对较小，即使试点失败，也不会构成问责情景；但如果试点成功，总结出了可复制、可推广的经验模式，则可能成为“邀功”的良机。 因此，风险偏好型执行者往往会倾向于邀功式执行，而风险规避型执行者则可能倾向于避责式执行。

第三，象征性执行模式。 象征性执行模式是指执行者没有积极采取实际行动对政策内容进行落实，只对上级文件象征性地转发宣传，是属于“雷声大雨点小”的类型。 这种模式宣传程度高，落实程度低。在模糊政策内容比较清晰但落实难度较大时会出现象征性执行。考虑到政策执行的难度较大，政策执行者会对需要承担的风险采取规避的态度，但是为了表明已经接收到上级指令，政策执行者会大力宣传政策，对实际落实工作进行推脱［27］。 从政策目标和政策资源条件的设定来看，这种执行模式本身的风险较小，毕竟在客观上存在无法执行的可能。 但是，如果执行者存在多个政策的象征性执行时，象征性执行模式就会被认为是有令不行、有禁不止，或者表态多调门高，行动少，落实差，被列入形式主义和官僚主义的整治对象之中，因而存在跨期风险。

第四，完全不执行模式。 完全不执行模式是在政策的模糊程度高，实际执行难度大，且没有相应配套设施情况下的政策执行模式。 这种执行模式往往只是在理论上存在，现实中几乎不会发生，通常会被象征性执行取代。

综上所述，这四种执行模式分别是不同风险偏好和行为风格的执行者，在综合判断风险程度和跨期损益的基础上，出于损失厌恶的行为动机所采取的自认为最优选择，但客观上后三种模式都没有实现政策设计者的初衷，与实现既定的政策目标相悖。

五、助推：让政策执行者更有担当

中国是一个多民族、地域广阔、区域发展不平衡的大国，为了兼顾政策权威与地方自主，模糊政策便成为公共治理的常态。 因此，解决模糊政策的绩效问题，不能从行动方向、政策资源、问题解决程度清晰化为切入点，而应该把其作为前置性条件和外生变量，发挥“助推”的“四两拨千斤”功效。

助推理论是由行为经济学家理查德·塞勒（Richard Thaler）和卡斯·桑斯坦（Cass Sunstein）创立的。 该理论将人们在选择时的背景环境称为“选择体系”（choice architecture），而“助推”指的是在选择体系的任何一方面都不采用强制的方式，而是通过改变人们的选择或者改变他们的经济动机及行为来影响他们的选择［28］。助推理论对于政策执行的启发在于，如何通过改变执行者的选择体系，不采取强制手段而影响其行为选择，让其主观上愿意付出更多努力以实现政策目标。 这种助推方式就是政策文本中的常见表述——勇于担当。 让政策执行者更有担当，有助于实现模糊政策的创新性执行，平衡好政策执行的短期收益与长期收益的关系，将政策执行风险控制在较低水平。

第一，更加清晰、严谨地表述政策目标中的关键信息。 当决策者无法从行动方向、政策资源、问题解决程度方面实现政策清晰时，政策目标的清晰、严谨则是“助推”执行者更有担当的基本前提。 当前，公共政策文本已经形成了较为统一的框架结构，通常围绕“指导思想、基本原则、主要目标、主要任务、配套措施、基本要求”等全部要素或部分要素展开，但主要目标一定是必选项。 然而，包括主要目标在内的整个政策文本的文风整体一致，模糊性是语言表述的基本特征。 一方面，“加快”“创新”“推动”“优化”“狠抓”等表述形式被大量使用，而这些表述要么无法量化，要么可以量化但被形成了通用表述而失去了其本来的文本意义。 比如“狠抓”本意是要突出“狠”字，但是，这个概念在现实中被大量使用而等同于“抓”了，张维迎称之为“语言腐败”［29］。 另一方面，政策目标表述不严谨，政策目标之间多是并列性表达，没有考虑到政策目标的层次性，也没有考虑到政策目标难易程度的差异，容易给政策执行者形成理解上的错觉，当其发现某一项目标在执行中难以实现时，会迅速产生“晕轮效应”，形成对全部政策目标的批评甚至否定，执行的力度和程度自然会打折扣。 因此，要提高政策的可执行性，在政策目标的表述上要更加清晰、简洁、准确，而为了考虑到各地的差异性，可以在行动方向、政策资源、问题解决程度等方面给以相对较大的自由空间。

第二，平衡政策激励的强度与范围。 模糊政策的创造性执行以符合政策意图、实现政策目标显然是一种有担当的表现，然而，这种创新需要政策执行者准确拿捏尺度，在“邀功”与“避责”之间权衡。中央在考虑为减轻模糊政策执行的交易成本之后，出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，提出要“切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲”，但是，这个意见本身也是一个模糊政策，并没有给出具体的实施细则和执行标准，并不能让敢于担当的干部吃上“定心丸”。 与此同时，物质性激励的效果也没有充分发挥作用。 笔者在调研中发现，部分地方执行的“奖励性工资”正在产生负激励。 这种工资制度本意是对年终考核优秀单位的员工进行物质奖励，而且奖励的力度也足够大，试图营造竞争氛围，提高工作积极性。 由于能够获得优秀的单位数量相对较少，奖励性工资并没有纳入部门预算，即使获得了优秀也需要“想办法”筹集奖金，在与财政部门沟通过程中能够拥有主动权的单位较少，于是，对于职能部门的领导来讲，无法获得优秀并不会招来上级领导的批评和下级员工的抱怨，毕竟能够获得优秀的单位只是少数，但是，如果获得了优秀而没有能力发放“奖励性工资”，则一定会引起员工的不满，获得优秀反而成了部门领导的负担。 关键的原因就在于激励的强度过大，范围过小。 因此，物质激励需要认真研究强度与范围，只有做好二者之间的平衡，方能实现正激励。

第三，提高政策绩效评价的开放性。 公共管理学界对于绩效评价的研究具有两个特点：一是把政府或政府部门作为一个评价对象评价整体绩效；二是把具体政策作为绩效评价对象，但倾向于评价某一个特定的政策目标。 对于某一项公共政策进行完整评价的学术文献相对较少，主要原因在于数据的可得性。 政府系统内部的绩效评价由于掌握了完整的政策信息，可以很好地克服理论界的研究局限，但是其评价的科学性和严谨性值得商榷，更多的是“自娱自乐”，相互给对方有个交待，这也是“痕迹管理”日益盛行的症结所在。 模糊政策本来就具有较大的解释空间，其政策效果的评价更是如此。 要让政策执行者更有担当，提高政策执行的效果，减少政策执行过程中的“糊弄”现象，就有必要将其自我评价或纵向政府间的评价置于公众的视野之下，放置于政府网站的“政务公开”栏目之中，形成政策执行的外部压力。

总之，模糊政策是一种常见但又饱受诟病的政策现象，但是由于它给予执行者一定程度上的自主权，也是大国治理的必然选项。 与此同时，公共政策的科学化与民主化在某种程度上存在一定的张力，科学化的目标是精确、严谨，而民主化的结果是各主体相互妥协中形成的趋中效应，在全面从严治党和践行民主集中制的大背景下，民主化的重要性更加凸显。 因此，让公共政策更加清晰科学并非短期内可以实现的愿景，在助推理论指导下改变公共政策的选择体系，从激励和约束两个角度提升政策执行者的担当精神，才是实现政策目标、提升公共治理绩效的现实选择。