01 普通国省干线：提档升级是关键

文 交通运输部规划研究院 岳福青 刘颖 邵洁

报告原文

基础设施仍需完善，普通国省干线和农村公路的通达深度、技术状况、服务能力有待改善，路网韧性有待加强。

/解读要点/

根据《公路“十四五”发展规划》中对普通国省干线的具体要求，着重分析了现阶段我国普通国省干线公路发展过程中存在的主要问题，所面临的发展形势，以及主要对策。

主要问题

经过30多年的跨越式发展，我国普通国省干线公路建设、养护、运营管理水平不断提高，较好地适应了交通运输的发展需求，为我国经济快速发展提供了强大支撑。

但同时也要看到，随着我国公路交通行业投融资体制和行政管理体制改革的不断深化，普通国省干线公路发展还存在一些突出问题和薄弱环节，与高质量发展的要求、建设现代化经济体系的目标相比主要表现为“四个不适应”：传统的体制机制与治理能力提升的新要求不相适应；资金供给能力与建养升级发展的新需求不相适应；服务功能、服务水平及安全应急保障能力与公众出行的新期待不相适应；既有技术理念与高质量发展和新型基础设施建设的新要求不相适应。

形势要求

《交通强国建设纲要》为公路高质量发展描绘新蓝图

《交通强国建设纲要》提出，要推动发展方式由追求速度向更加注重质量效益转变，构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系，从交通装备、科技创新、安全保障、绿色发展、人才队伍和治理体系等方面提出的发展任务，为“十四五”时期乃至今后一段时间内的普通国省干线公路高质量发展提供了指引。

深化经济与行政体制改革对公路管理创新提出新要求

近年来，推进国家治理体系和治理能力现代化的步伐不断加快，各项重大经济、政治改革举措纷纷落地。普通国省干线公路发展面临新的政策环境，要进一步发挥好公路交通基础设施的先行作用，必须持续深化改革，创新公路管理体制机制。重点是理顺公路建设、养护管理事权关系；不断完善公路建设、养护市场制度体系，加快构建以信用为基础的新型监管机制，激发市场活力；优化不同层级交通运输主管部门的职能配置、精简组织架构、降低管理成本。

国土空间规划保护为公路发展方式带来新转变

“十四五”期间，公路基础设施建设与基本农田、生态环境等资源保护的矛盾更加突出，生态环境和国土空间规划保护对公路交通建设提出新要求，公路交通的发展方式也将进一步转变。加快推广绿色、环保、低碳的建设、养护方式，实现生产要素投入少、资源配置效率高、资源环境成本低、经济社会效益好的内涵式发展，是贯彻落实发展新理念，推动国土空间开发保护的必然要求。

现代信息技术、工程技术等为公路发展转型升级提供新动力

以信息技术、人工智能、清洁能源、新材料为代表的新技术革命，不仅促进着交通需求升级，也在推动公路行业技术、管理供给的全面升级。新技术不仅对提升公路交通运输系统的安全性、便捷性、经济性，以及降低对环境的影响作用巨大，而且对挖掘现有公路基础设施服务潜力、释放通行能力和更好服务路域经济具有重要意义。以信息化技术为代表的新技术已成为推动公路可持续发展的新动力。

发展对策

理顺事权 落实监管责任

进一步完善、细化公路事权改革方案。形成省级领导、合理授权、依法规范、运转高效的国省干线公路管理体制。强化各级政府的支出责任，实现责、权、利的有机统一和财政事权的全过程覆盖。进一步深化公路事业单位改革，明确各级公路机构或部门的职责，完善不同层级公路机构之间的工作机制。

强化省级交通运输主管部门的管理职责。提高建设、养护规划编制水平；积极与自然资源、生态环境等部门协调，做好普通国省干线公路网规划与国土空间规划的融合对接；加强省级公路管理机构对普通国省干线公路的统筹管理力度，严格设计审批和建设程序管理。

加强监督管理。完善设计、施工、监理等相关单位的责任追溯制度，加大信息公开力度和对相关责任单位、责任人的惩戒力度。

多措并举 强化资金保障

创新激励机制，进一步落实地方政府支出责任。按照交通运输部公路“十四五”投资政策导向，创新激励机制，激发各地推进普通国省干线公路建设的积极性和主动性。将交通运输部车购税资金的分配与普通国省干线公路养护绩效挂钩，通过“以奖代补”方式引导地方政府落实养护支出责任，加大一般财政投入力度。

积极争取财政支持政策。推动设立公路建设长期债券；继续争取扩大地方债券规模、将普通公路列为一般债券重点支持方向；积极推动研究制定成品油税费改革替代公路养路费资金使用管理办法，将“取消政府还贷二级公路收费中央补助资金”用于支持普通国省干线公路发展，研究普通国省干线公路养护绩效评价办法，研究建立基于公路养护资金需求的成品油消费税税率调整机制，加大成品油消费税收入用于公路养护资金转移支付的力度。

国道312线甘肃省张掖市高台县小海子水库段 张啸天 摄

利用普通国省干线公路外溢效益创新融资模式。探索将公路沿线土地综合整治、小城镇建设、道路运营维护等收益资金用于公路建设；鼓励有条件的地区将普通国省干线公路建设与产业发展、园区建设、乡村旅游、资源开发等相结合，实施一体化开发等投融资模式。

完善市场 激发主体活力

进一步完善建设、养护市场信用评价体系。加快推动市场监管从重企业资质向强化个人执业资格方向转变；强化对设计、施工、建设管理、工程监理、质检主要负责人等关键岗位人员的信用评价，并与个人征信系统联通、互认，有力约束个人失信行为；借助信息化手段，推动实现信用评价与现场建设、养护行为动态关联，加强资质审查和从业人员动态监管，健全市场退出机制，严惩失信企业。

创新建设、养护项目承发包方式。鼓励普通干线公路建设项目采用设计施工总承包模式，推行大标段招标，项目群“打捆”招标；积极探索将养护技术咨询、检测、设计、施工等业务组合发包，采取将一定规模的路网在一定周期年限内的各类养护作业统一发包等方式；统筹考虑建设与养护资金，推行建养一体化模式，通过提高建成公路的质量、耐久性和抗灾能力，降低运营养护费用，缓解建设与养护的资金压力。

优化供给 提高服务水平

持续提升运营安全保障水平。开展危旧桥梁改造工程，着力防范化解公路桥梁运行重大安全风险。对长大桥梁实施健康监测和实时监控，建立部、省、桥梁管养单位三级桥梁安全监控网络。实施公路安全提升工程和干线公路灾害防治工程，提升公路安全保障和防灾抗灾能力。

提升城镇化地区普通国省干线公路通行能力和服务水平。积极推动城镇化发达地区普通国省干线公路的快速化改造，以适应城际间大容量、快速化交通出行需求；通过实施“平改立”、交叉口归并改造、交通渠化、信号灯设置优化等措施，减少平面交叉口数量和侧向交通干扰，提升城镇化地区普通国省干线公路通行能力、通行效率和通行速度，发挥“干线”功能。

进一步完善服务功能和配套设施。将普通国省干线公路建设改造与乡村振兴、旅游资源开发有机结合，完善沿线服务设施和旅游服务功能，探索普通国省干线公路服务设施与高速公路服务区并行设置、相互促进的新模式，满足公众休闲、游憩、观光、购物等多样化出行需求，提高可持续发展能力。

技术创新 增强发展动力

加大与现代信息技术、先进材料技术、智能装备技术的结合，推进建设、养护由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变。

努力实现防灾减灾技术新突破。加强高寒、高海拔等建设条件复杂地区普通国省干线公路地质、气象灾害防治技术研究；推进装配化施工、预防性养护及桥隧加固、应急抢通、快速养护等方面先进适用技术的研发和应用。

加快推进绿色建设、养护技术应用。大力推广符合循环经济理念的新材料、新技术、新工艺；鼓励符合技术标准的工业废料、建筑废渣用于路基填筑，推广沥青路面再生技术。全面推广旧路面材料的循环利用，推广经济环保型融雪材料、隧道LED照明及控制技术，加强冷拌和料修补法和沥青混凝土砖修补法在冬季路面养护中的应用。

更好地发挥信息技术的支撑作用。加快推进BIM技术在关键节点工程的试点应用，推动勘察设计、建设管理和养护运营全产业链技术升级；推进“互联网+”路网管理，加快云计算、大数据等现代信息技术的集成创新与应用，有效提升路网管理智能化水平；建立实时路网运行监测体系，全面实现路网资产、承载对象、管理资源等要素信息化，建立健全信息共享与交换机制。