边区民主政治在阜平的探索与实践

祝晓光

阜平是红色革命的沃土，是人民民主的重要发源地。1931年，中国工农红军第24军在阜平建立了苏维埃政权，华北大地第一面工农革命红旗在这里竖起。1937年“七七事变”，全面抗战爆发。1937年9月，平型关大捷之后，八路军第一一五师主力由五台山南下晋西南，开始创建晋西南根据地。第一一五师一部及军政干部共约3000人，在聂荣臻同志率领下留驻五台山地区，着手创建敌后抗日根据地。聂荣臻同志率部在五台山地区建立战地动员委员会和抗日救国会等半政权性质的组织，广泛发动群众，武装群众，扩大队伍，开展游击战争，收复敌占城镇，很快在平绥、正太、同蒲、平汉路之间形成了敌后抗日根据地。1937年11月7日，根据中共中央、中央军委的命令，以阜平、五台为中心的晋察冀军区成立，聂荣臻任司令员兼政治委员。11月下旬，日军调集2万余人分八路对根据地进行围攻。八路军采取游击战和集中主力歼敌的作战方针，歼敌1000余人，消耗了敌人的有生力量，粉碎了敌人的围攻，巩固了根据地，晋察冀抗日根据地发展到30个县。1938年1月，晋察冀边区军政民代表大会在阜平开幕，民主选举产生了晋察冀边区临时行政委员会。1943年1月，晋察冀边区第一届参议会在阜平县城南庄镇温塘村召开。毛泽东主席亲笔题写并授予“抗日模范根据地晋察冀边区”光荣称号。阜平县被誉为“晋察冀边区顶天立地的支柱”。本文着力从历史和现实的角度，以晋察冀边区第一届参议会为切入点，一窥来之不易的“阜平经验”。

一、抗战形势要求“实行宪政”

抗日战争全面爆发后，为建立最广泛的抗日民族统一战线，“组织千千万万的民众，调动浩浩荡荡的革命军”（毛泽东《论反对日本帝国主义的策略》），1937年8月下旬，中共中央在《抗日救国十大纲领》中提出“改革政治机构”的主张。1938年10月，日本侵略者占领广州、武汉以后，抗战逐渐转入战略相持阶段，国内的政治斗争形势发生逆转，国民党开始实行消极抗日、积极反共的方针。1939年10月，毛泽东在《目前形势和党的任务》中指出，“我们的任务，仍然是协同全国一切爱国分子，动员群众，切实执行我党《七七宣言》中‘坚持抗战、反对投降’‘坚持团结、反对分裂’‘坚持进步、反对倒退’三大政治口号，以准备反攻力量”。为此，“在敌后方，必须坚持游击战争，战胜敌人的‘扫荡’，破坏敌人的占领地，实行激进的有利于广大抗日民众的政治改革和经济改革……在我后方，必须迅速地认真地实行政治改革，结束国民党一党专政，召集真正代表民意的有权力的国民大会，制定宪法，实行宪政”。

二、晋察冀边区军政民代表大会奠定了民主政治建设的根基

1937年8月25日，根据国共两党达成的协议，中共将工农红军改编为国民革命军第八路军。改编后，八路军主力东渡黄河对日作战。聂荣臻率领一一五师开辟了晋察冀根据地。随着抗日游击战争的深入，根据地不断巩固和扩大，晋察冀边区人民和部队迫切需要建立统一的政权机关，来领导边区各项建设工作。聂荣臻刚进五台山就想成立统一的民主政权，进驻阜平后，他开始着手研究组建边区政府临时筹备处，并同山西牺盟会成员、时任国民党山西省“第一行政公署”（雁北）主任宋劭文讨论成立边区政府问题。

1937年12月5日，在阜平县城正式成立了“晋察冀边区政府筹备处”，筹备召开边区军政民代表大会。筹委会决定，大会代表由部队、群众团体和各县抗日政府选派，并派人分别到晋东北、冀西、冀中各县联系代表人选。经多次协商，1938年1月10日至15日在阜平县完全小学召开了边区军政民代表大会。参会代表共146人，代表边区39个县1000多万民众。会议讨论通过了“政治问题决议案”“军事问题决议案”“财政问题决议案”“经济问题决议案”“群众运动决议案”“妇女问题决议案”。这些决议案为晋察冀边区行政委员会确定了施政准绳和制定政策的原则。会上选举产生了“晋察冀边区行政委员会”（即边区政府），选举聂荣臻、宋劭文、胡仁奎、张苏、刘奠基、吕正操、孙志远、娄凝先、李杰庸等九人为晋察冀边区行政委员会委员。宋劭文为主任委员，胡仁奎为副主任委员，娄凝先为秘书长。边区政府设秘书、民政、财政、教育、实业、司法等六个处。1月15日，以军政民代表大会名义发表了宣言和通电，宣告晋察冀边区行政委员会成立，在华北敌后创建了在共产党领导下的第一个统一战线性质的抗日民主政权。

三、第一届参议会筹备与召开

1937年下半年，在中国共产党领导下，晋察冀边区发动了一场乡村社会改造运动，涉及民主政治建设、政权机构改革、经济政策规划、人民生活改善、文化教育事业发展等各个方面。聂荣臻说，它既是对一个旧社会的改造，也是对一个新社会的开创，具有建设新民主主义新中国雏形，这样一个广泛而深刻的性质。

为适应晉察冀边区建设和发展的需要，1938年4月，根据中央要求，将晋察冀省委和冀中省委，分别改为晋察冀区党委和冀中区党委，刘澜涛任晋察冀区党委书记，黄敬任冀中区党委书记。1939年1月，中央决定撤销晋察冀分局，成立中共中央北方分局，任彭真、聂荣臻、关向应、程子华为北方分局委员，彭真为书记。1941年上半年，彭真离开晋察冀边区去延安，北方分局又改为晋察冀分局，由聂荣臻担任书记，刘澜涛为副书记，晋察冀分局一直保持到抗日战争胜利。

1938年9月29日到11月6日，党中央在延安召开了扩大的六届六中全会。这次会议确定了党在抗日战争战略相持阶段所应该采取的基本方针和任务，中央提出要坚持抗战，坚持持久战，发展敌后游击战争;要实行民主政治，改善人民的生活，巩固和扩大抗日民族统一战线。晋察冀边区党政军，就创造性地执行了中共中央的这一战略决策。 1938年11月9日，中央政治局通知，成立晋察冀分局，彭真为书记，统一领导晋察冀边区的各项工作。

1938年，在晋察冀边区普遍建立了县临时政权之后，就开始着手区、村选举。当时边区的选举法明确规定，凡年满18周岁的公民，只要不是汉奸、精神病患者，不论党派、民族、宗教、性别、财产和教育程度都享有一律平等的选举权。

抗日战争是全民族的战争，而最基本的力量又是农民群众，这就必须摆正两个方面的关系：一方面要十分注意巩固和扩大抗日民族统一战线，另一方面又要注意改善农民群众的生活。如果只讲统一战线，不关心农民群众生活的改善，贫苦农民连起码的吃饭问题都无法保证，那就谈不上发动群众，统一战线也就无法扩大和巩固。但如果只讲改善农民的生活，而忽略了全民族抗战的性质，就无法团结各阶层

人士一道抗日，就会削弱抗日的力量。

中共中央早在1937年8月22日召开的洛川会议上，就已经作出了明确规定：废除苛捐杂税，实行减租减息和赈济灾民。但是，在晋察冀边区刚开始推行这一政策时，有人主张打土豪分田地的办法，把地主的土地分给广大农民。对此，聂荣臻坚决反对，他说，“绝对不能这样做，不认识斗争任务的变化，盲目地乱打土豪，就会削弱了我们的社会基础，扩大了敌人的力量，是要吃大亏的” 。

1938年，晋察冀边区普遍实行了合理负担和救国公粮制度。这一制度是根据每个家庭的土地、财产、收入和消费来计算的，清除了过去贫苦农民既出钱又出力的现象，体现了公平合理的原则。这一制度在抗日战争时期，得到长期持久地坚持，也成为晋察冀边区财政建设上的一项重大措施。

减租减息政策的推行，既没有伤及地主富农的根本利益，又改善了广大农民的生活处境，有利于边区生产力的提高，促进边区各项事业的发展，对巩固抗日根据地发挥了极其重要的作用。

晋察冀边区军民在共产党的领导下，一边武装抗日，一边发展生产。在经济、教育和文化建设方面取得一定成效之后，随即开启了一场史无前例的社会改造运动。

1940年2月23日，晋察冀边区遵照中共中央的指示，由彭真、聂荣臻、宋劭文、刘澜涛等24人组成了晋察冀边区各界宪政促进会，组织领导边区的民主选举工作，并制定纲领性文件。

从1940年6月中旬至8月底，晋察冀边区90余县、1500万人都行动起来，自下而上进行公民投票，直接选举产生了村委会、区代表、县议员、边区参议员，以及国民大会代表，边区群众的民主热情空前高涨。

晋察冀边区参议员的选举是以县为单位进行的，但选举过程是先进行各区直接选举，然后当选代表参与县级选举，选出该县参议员，之后再进行边区一级参议员的选举。共分为两个阶段：选举准备阶段，颁布了《晋察冀边区县区村暂行组织条例》《晋察冀边区参议会暂行组织条例》《晋察冀边区暂行选举条例》等指导文件，由上而下逐级召开选举准备会议，成立各级选举委员会，并进行广泛宣传动员。正式选举阶段，自下而上逐级进行区、县和边区参议会的直接民选。以阜平县为例，1940年边区宪政运动轰轰烈烈开展，阜平县大小山村到处可以听到宪政歌声，群众政治觉悟和参政积极性空前高涨。7月开始全县范围民主选举，204个行政村由群众选举村长、区县代表。大选之后，县议会正式成立，县长由县议会选举。从1940年6月到1941年3月，晋察冀边区参议员选举工作胜利完成。1942年，中共中央北方分局、晋察冀军区决定在晋察冀第一届参议会成立前，对边区参议员的资格重新进行清查调整。第一届参议会召开时，包括共产党员、国民党员，聘请而来的无党派人士、各地著名的地主士绅、军政民和团体、学校的代表、少数民族的代表、少数沦陷区及敌占城市在内的不同阶层的具有广泛代表性的参议员。由此可见，边区参议会的召开是边区民主政治发展的必然要求。

1943年1月15日至1月21日，晋察冀边区第一届参议会在阜平县城南庄镇温塘村召开。出席会议的参议员共288人，（其中北岳区240人、冀中区40人、冀东区4人、平西区4人），代表着90多个县的人民。在华日本人民反战同盟晋察冀支部宫本先生，冀中支部田中实先生，朝鲜独立同盟晋察冀分会蔡野火先生，英籍燕京大学教授班威廉夫妇等外国友人应邀出席会议。晋察冀边区政府工作人员和各界知名人士80余人列席会议。

1月15日，在边区参议会礼堂举行了隆重的开幕典礼，中共中央晋察冀分局书记、八路军晋察冀军区司令员兼政委聂荣臻致辞。1月16日上午休会，参议员们准备提案。下午晋察冀边区行政委员会主任宋劭文作《五年来的政府工作》报告。报告第一部分“从战斗中壮大的晋察冀边区”，包括五个方面，为“披荆斩棘，规模初创”“政府成立，秩序恢复”“努力救灾治水，边区日臻壮大”“双十纲领公布，人民更加团结”“冲破黎明前的黑暗，争取抗敌最后胜利”等。1月17日，宋劭文作《五年来的政府工作》报告的第二部分“五年来的政权建设”，分为九个方面，为“民主制度”“战斗动员”“社会政策的实施”“财政建设”“经济建设”“教育工作”“司法工作”“公安工作”和“今后的工作方针”等。1月18日，大会进行分组讨论，参议员们讨论工作报告，提出四条意见：（1）经济上、文化上全边区发展不平衡;（2）加强对敌经济斗争;（3）边区小学教育质量不高;（4）政府的政策法令不能完全执行。宋劭文做了答复。会议期间，中国共产党北方分局代表刘澜涛同志向大会提交请确定以中共中央北方局所颁布之双十纲领为晋察冀边区行政委员会市政纲领案，明确提出了最适合抗战需要的新民主主义的政治、军事、经济、文化教育等各方面的方针和政策。1月20日，大会通过了《晋察冀边区第一届参议会大会决议》《晋察冀边区选举条例》《晋察冀边区参议会组织條例》《晋察冀边区行政委员会组织条例》《晋察冀边区县区村组织条例》《晋察冀边区租佃债息条例》《晋察冀边区租佃债息条例施行条例》等文件。1月21日大会通过了《晋察冀边区志愿义务兵役制实施办法》《晋察冀边区法院组织条例》《晋察冀边区抗战勤务条例》《晋察冀边区关于逮捕搜索侦查处理特种刑事犯之决定》《晋察冀边区统一累进税税则》《晋察冀边区统一累进税税则实施细则》《晋察冀边区婚姻条例》等法令文件。大会选举成仿吾（华北联合大学校长）为晋察冀边区第一届参议会议长，于力（又名董鲁安，华北联合大学教育学院院长）为副议长，选举成仿吾、于力、杨耕田（晋察冀边区抗日救国联合会主任）、郭飞天（国民党晋察冀边区党务联合办事处代表）、安宅仁（山西省老同盟会会员）、阎力宣、王宝仁等为晋察冀边区第一届参议会驻会参议员办事处委员。选举宋劭文为晋察冀边区行政委员会主任委员，胡仁奎为副主任委员，聂荣臻、吕正操、刘凯风、刘奠基、张苏、王承周、王久茎为委员。选举王斐然为晋察冀边区高等法院院长。大会期间，举行了向革命烈士致哀仪式，全体与会人员为革命烈士默哀。举行了阅兵仪式，八路军晋察冀军区的炮兵方队、骑兵方队、步兵方队依次接受检阅。开辟了展览室，参议员们参观了晋察冀边区农业、工业、新闻、出版、军事等方面的成果展。抗敌剧社、西北战地服务团等文艺团体，演出歌剧《不死的人》等文艺节目。1月21日，晋察冀边区第一届参议会大会圆满闭幕。

会议闭幕后，《晋察冀日报》为晋察冀边区第一届参议会发表了《庆祝边区第一届参议会开幕》《边区五年来的伟大成就》《彻底实行双十纲领与双十纲领实施重点》《边区新民主主义政治建设的新时期》《论晋察冀边区租佃债息条例》《贯彻统一累进税税则到人民中去》等社论，向外界传播了大会盛况和重要成果，生动展示了中国共产党领导的民主政权在抗战中的重大作用。《晋察冀日报》社记者采访了郭飞天、马玉槐、阎力宣、刘奠基、康子泽等议员和在华日本人民反战同盟的宫本等，作家田间、孙犁、朱牧、邓拓等都撰文盛赞会议，班威廉也撰文谈应邀参加大会的感想，对大会作出高度评价。

1937年以来，由中国共产党主导的各项民主运动，不仅让边区百姓摆脱了几千年来被驱使和被奴役的命运，砸碎了桎梏人民自由意志的锁链;同时他们用手中神圣的选票，将贪婪和自私的旧官僚群体，拉下了权力的神坛。这是中国几千年来前所未有的历史巨变，人民终于可以当家作主了！

晋察冀根据地的创立、巩固和完善，成为新民主主义社会的雏形。被中共中央誉为“敌后模范的抗日根据地及统一战线的模范区”，对坚持华北敌后抗战和全国持久抗战，起到了坚强堡垒的作用，为民族的独立和解放，打下了坚实的基础。

四、边区参议会的召开推进了边区民主政治建设的新发展

1943年春，晋察冀边区政府迁回阜平县后，继续指导全区工作。1943年7月7日召开高干会议，主要内容是贯彻简政、改进领导、肃清官僚主义。7月15日，边区各界紧急举行“制止内战、挽救危亡大会”，刘澜涛、程子华等领导同志及国际友人分别讲话，反对国民党第三次反共高潮。聂荣臻号召：“我们今天就动员起来，制止内战，挽救危亡！”1944年2月，在方太口村召开边区第一届群英大会，授予李勇等人英雄称号。大会发布宣言：要使边区的战斗英雄和战斗模范变成千千万。4月1日至12日，召开边区教育工作会议，参加会议的有各专区教育科长、督学和中学校长，进一步确定教育为政治、为工农群众的方针。10月10日，边区各界在县城举行“纪念国庆节，要求改组国民政府，改组统帅部群众大会”，向全国发出要求改组国民政府和统帅部的通电。群众5000多人，冀晋、冀察、冀中、冀热辽4个军区派代表参加。1944年12月至1945年1月，在史家寨家北村边区礼堂召开第二届群英大会。到会各路英雄模范共389人，边区干部290人，列席435人。程子华、宋劭文、唐延杰分别作了形势与任务、生产和战斗总结报告。1945年元旦，边区第一届展览会开幕，展出军工、工业、农业、教育等展品。1946年10月，边区政府迁到阜平广安村，发布了冀晋区和察哈尔合并为北岳区、成立北岳区行政公署的命令。1947年10月至11月，与北方分局、军区联合召开土地工作会议，领导全边区土改工作。1948年5月，晋察冀边区政府与晋冀鲁豫边区政府合并成立华北政府，迁往平山县。

五、边区参议会召开的意义与启示

晋察冀边区第一届参议会，是中国共产党在晋察冀边区设立的民意机关和立法机关。边区参议会的成立，建立健全了边区最高权力机关，其运行不仅对于整个边区政权建设而且对于团结全民、坚持抗战、争取胜利起到了至关重要的作用，且为后来华北地区乃至整个新中国民主政权的建设积累了经验。同时，边区参议会还是抗战时期中共在执政区域建立的一个具有广泛意义的抗日民族统一战线机构，开创了多民族、多阶层人民在中国共产党领导下建立民主政权的范式，为坚持和发展中国特色社会主义民主政治提供了借鉴。

树立了民主建政的重要里程碑。边区参议会充分体现“三三制”原则，由民意机关选举政府工作人员。成立了由共产党员、非党左派和中间派各占三分之一的三三制民主政府，进一步巩固和发展抗日民族统一战线，健全和完善了边区抗日民主政权，标志着在中国共产党正确领导下，中国人民有能力建立起真正由人民群众当家作主的统一战线性质的抗日民主政权。这对于团结全民、坚持抗战、争取胜利起到了至关重要的作用，也为后来华北地区乃至新中国民主政权建设，树立了重要里程碑，积累了宝贵經验。比如，受其直接影响的石家庄城市人民政权的建立和巩固，确定了新中国的政治体制、经济体制方面的重要问题，拉开了城市政权建设序幕。由晋察冀边区与晋冀鲁豫边区合并的华北人民政府，作为中央人民政府前身，继续在更大区域探索建立新型人民民主政权。1949年2月华北人民政府迁驻北平，10月1日中华人民共和国建立。可以说，从晋察冀边区政府到石家庄市城市政权，到华北人民政府，再到中央人民政府，中国共产党领导人民逐步破解了执掌政权的历史性课题，为中国共产党成为执政党作了必要准备。

提供了发展人民民主的生动实践。晋察冀边区参议会在统一战线战略方针引领下，健全“三三制”民主体系，完善了边区新民主主义政体，使整个边区民主政治建设迈向新的台阶。会议进行大规模参议员选举，坚决执行普遍、平等、直接、无记名投票的民主选举制，在村、区、县打造了坚强巩固的下层堡垒。会议的成功召开和运行，有力促进了民主政治发展。中国共产党经过参议会的组织和活动，取得了民主的实践经验，使干部受到了民主运动的锻炼和考验，同时也为党与非党之间，尤其是党与民主人士、开明绅士之间的团结打下了基础。华北临时人民代表大会，石家庄市第一届人民代表大会，中国人民政治协商会议第一届全体会议，第一届全国人民代表大会，先后顺利召开、取得成功，表明党和人民比较顺利地从参议会制度过渡到了人民代表大会制度。从这些历史实践不难看出，我们党领导人民发展社会主义民主政治的历史进程是一脉相承的，并始终探索发展适合我国实际的社会主义民主政治道路。

坚定了人民代表大会制度自信。陕甘宁边区参议会、晋冀鲁豫边区临时参议会、晋察冀边区参议会都成功建设了边区的最高民意机关，选举产生行政机关和司法机关，并直接和经常地监督与领导边区政府、法院的工作。就晋察冀边区参议会来说，参议会对全体人民负责，依法确立选举、罢免、创制、复决四项基本民权，并且除复决权外其他三项均得到良好实施。驻会参议员办事处作为闭会期间的常设机构，对参议会大会负责，代行监督、调查、联络、日常工作等职权。这些都为建立并发展人民代表大会制度进行了探索和实践，可以说参议会制度显现了人民代表大会制度的雏形，提供了时代样板。借鉴晋察冀边区参议会的历史成果和制度经验，我们要坚定制度自信，与时俱进发展并完善我国的人民代表大会制度，在改革开放的新征程中彰显更加强大的制度优势和旺盛生命力。

（作者单位：河北省人大常委会研究室）