张家口市空心村治理实践和路径探究

何红桃，牛田新

(张家口职业技术学院 土木工程系，河北 张家口 075051)

近年来，我国城市化建设不断推进，农村村域规划却相对滞后，大量人口由农村涌入城市，土地、人口、产业、基础设施等要素在内的乡村地域系统功能逐步退化，由此造成的土地空心化、人口空心化、管理空心化、经济空心化、文化空心化等问题严重制约我国农业、农村、农民高质量发展。张家口作为一个由工业化初、中期直接过渡到现代化的地区，这一问题更加突出，不仅浪费了国家有限的土地资源，还造成了基层治理能力弱化、社会治安散乱、家庭功能虚化等一系列重大社会问题。特别是伴随着2022年北京冬奥会的临近，作为雪上项目主赛区的张家口更是承担着向世界展示全面小康、美丽中国形象的重要任务，高质量推进空心村治理工作迫在眉睫。

一、空心村基本内涵及相关理论

(一)空心村基本内涵

对于空心村的内涵，学术界没有统一的解释。总体来讲，其基本内涵可以从地理属性和社会属性两方面去分析，按地理属性分析，随着时间推移农村住房在不断建设当中，往往是建新房而不拆旧房，导致村庄内部出现大量废弃旧房和闲置宅基地，这种“外扩内空”的农村现象称之为空心村；从社会角度分析，空心村问题还出现了领域发散[1]172，主要集中表现为土地利用规划不合理导致经济发展缓慢、劳动力流失、良田大面积闲置、宅基地人走屋空等物质空心化、精神空心化现象加剧[2]。

(二)空心村相关理论研究

在国家现代化发展的过程中，空心村已成为不可避免的现象，它是转型时期农村“生态失衡”的主要表现[3]，是许多国家现代化进程中面临的共同问题。纵观相关学界研究，存在乡村衰退论和阶段常态论两种截然不同的主流论调，而当前阶段两种理论的交点正表现为空心村现象，即为我国当前所处的阶段。

乡村衰退论以村落终结和村庄消亡作为最终结果，认为农村经济退行及农村社会整体衰退将成为乡村发展过程中不可避免的趋势[4]。阶段常态论认为出现空心村现象的根本原因是城乡二元结构长期发展的结构性症结，它是国家现代化和城镇化进程中不可避免的一种新常态[5]，具有一定的特殊性和阶段性，会随着现代化程度的不断提高，通过政策的有效介入得以过渡，破局重建。本文认为阶段常态论更具科学性，将以阶段常态论作为理论依据进行相关研究讨论。

二、张家口市空心村基本情况及成因分析

(一)张家口市空心村基本情况

2018年4月份以来，张家口市委、市政府组织各县区在全市范围内开展了5轮大规模的空心村情况调查摸底，对全市“空心村”的村、户、人、房、地等相关数据进行了统计和核实，摸清了全市空心村现状。张家口市宅基地空置率50 %以上的空心村924个，占全省空心村总数1073的86 %，占全市行政村总数4174的22 %，涉及16个县区(除桥东区、经开区、塞北管理区)，辖自然村2217个，列入空心村治理的自然村1688个，具体数据见表1。

表1 张家口市空心村现状数据统计

上表数据显示，张家口市列入空心村治理的户籍人口总数51.87万人，常住人口总数14.08万人，人口空心化总比例约为72.86 %。按年龄分析，61岁以上人口空心化比例最低，60岁以下各年龄段人口空心化比例相差不大，均高达82 %以上，可见人口空心化问题主要集中在60岁以下人群；按性别分析，男性、女性人口空心化比例相差很小，可见人口空心化与性别因素基本无关；按劳动能力分析，有劳动能力人口空心化比例高达81.28 %，而无劳动能力人口空心化比例相对较低，为61.24 %，可见有劳动能力人群是人口空心化的主力军。

(二)张家口市空心村成因分析

空心村实质是新旧体制转换中，由于制度不够健全所引发矛盾的集中体现，其形成是外源压迫及内核驱动共同作用的结果[1]172-173。结合现有理论研究和调研结果分析，张家口市空心村成因可归纳为以下几点。

1.务农收入低，农业产业发展不足是根本

从张家口目前农业产业发展情况来看，土地规模化流转不够大，农业产业化经营水平较低，仍以生产初级产品为主，深加工和精加工发展不足，产品品牌化水平低，处于价值链的底端，因此农业产业对当地农民收入带动性不强，未来很长一段时期多数农民还难以脱离对土地的依附，农民务农收入较低。同时，相对于进城务工长期稳定的收入，留乡从事农业收入具有季节性和不确定性，所以为保证家庭生活质量，多数主要劳动力选择外出务工。

2.追求优质资源，农村公共服务滞后是催化剂

在城镇化过程中，教育、医疗等优质公共服务资源进一步向城市集中，农村公共服务相对滞后，城乡基本公共服务差距进一步凸显。随着农村群众生活水平逐步提高，对优质公共服务的需求日益增长。部分群众为追求子女更好的教育，特别是中小学适龄儿童的父母，甚至携带老人一起非主动性离乡进城，导致乡村人口大量外流。

3.毗邻首都，城乡收入差距大是外源

由于工业化和城镇化快速推进，农村产业化发展相对滞后，传统农业收益比重显著下降，导致城市收入和农村收入的比较利益差距逐渐加大，城乡发展两极分化问题突出，驱使大量农民尤其是中青年农民离开农村涌向城市。张家口市毗邻首都北京，北京市发展用工需求量很大，根据北京市统计局数据显示，北京近几年农民工用量约为70万人，而张家口至北京交通便利、成本低，因此农村劳动力外流现象尤为严重。

4.住房建新不拆旧，农村土地制度不完善是助因

我国农村现行的土地权形式是农村无偿使用宅基地制度和农村土地归农民集体所有，随着时代发展，人民生活水平的不断提升，农民更加倾向于侵占外部土地建设新房，在农村无偿使用宅基地制度的前提下，由于土地管理制度不够完善，旧宅退出还缺乏完善的体系，从而造成农村“外延内空”。

5.追逐城市繁华，农民群体观念转变是内源

随着新媒体时代到来，信息高速扩散，城市的繁华生活清晰地展现在农民面前。农民，特别是广大青年更容易受到其吸引，渴望进入城市获得更多的价值与认可，早期外出务工、学习的同村人的经验进一步加深了这一感受，“人往外处走，摆脱庄稼地”成为了多数农村青年对未来的向往与追求[4]，异地求学、外出务工、移居城市现象更为凸显，甚至新型的婚恋观也逼迫着农村青年进城买房，导致农村空心化现象日益加剧。

三、张家口市空心村治理有待突破的重点

近年来，张家口把空心村治理作为加快农业农村现代化的重中之重，采取易地新建、联村并建、整治提升等模式推进治理，取得阶段性成效。但仍有一些瓶颈制约需要解决。

(一)集中安置项目配套不够完善

张家口空心村治理共实施130个集中安置项目，后续配套设施、基础服务、产业设置等跟进仍有待完善。特别是需要大力发展配套产业园区和公共服务，吸纳乡村人口就近就地就业，满足教育、医疗等基本公共服务需求，解决留不住人的问题。

(二)土地指标交易需要突破

空心村治理中宅基地复垦可腾退出大量建设用地指标，交易途径主要是“增减挂钩”和“占补平衡”。但按现有政策，土地指标交易主要集中在市内和省内，腾退出的土地指标普遍存在“交易难”的问题，资源不能尽快转化为资本。

(三)耕地规模化流转、市场化经营需要加快

空心村治理特别是人口集中安置后，农民远离承包地的问题普遍存在，需要对土地进行规模化流转，通过引进市场主体，实现产业化运作和经营。

(四)产权和户籍制度需要跟进完善

对集中安置后的农民，一方面在安置房产权上需要加快按照“大产权”进行确权，并颁发产权证书；另一方面在户籍上要加快在安置地按社区居民落户。

四、张家口深化空心村治理的路径建议

当前，“三农”工作重心已实现向乡村振兴的历史性转移，加快农业农村现代化成为重要课题。张家口要深化拓展空心村治理成效，加快农业全面升级，农村全面发展，农民全面进步。

(一)科学合理制定规划

近年来，国家先后出台了一系列有关农业农村农民问题的一号文件，就乡村振兴、农业农村现代化作出战略部署。张家口要在前期空心村治理《专项规划》和《工作方案》的基础上，结合编制国土空间规划，进一步完善优化乡村发展规划，科学划定村庄、产业、人口布局。特别是要结合奥运遗产利用、建成“首都两区”、加快建设京张体育文化旅游带、可再生能源示范区建设，围绕小区域整体开发编制专项规划，打造乡村发展增长极。

(二)盘活农村土地资源

处理好农民和土地的关系，是推行乡村振兴、加快农业农村现代化的主线。要进一步深化农村产权制度改革，建立并逐步完善宅基地有偿使用制度和宅基地退出补偿机制，同时发挥县乡村绿扶公司和扶农公司平台作用，积极探索对空心村治理涉及村庄的耕地进行一级流转，引进市场主体进行规模化经营，盘活农村闲置宅基地，推动农民通过土地流转、就地务工、入股分红等多种途径稳定增收。

(三)提高农业质量效益

围绕 “四个农业”，立足各地资源、区位优势，集中力量培育优质杂粮、优质葡萄、高端乳品等特色优势产业集群，建设现代农业示范园区(基地)，打造高端精品农产品，加快形成“一县一业”“一县一品”发展新格局。要持续优化农业产业体系、生产体系、经营体系，培育新型农业经营主体，推动家庭经营与集体经营、合作经营、企业经营共同发展，构建完善分工协作、集约高效的现代农业经营体系，让农民固定在产业链上，逐步转变为产业工人。

(四)完善农村公共服务

着眼提高乡村承载力，聚焦农民群众关心的教育、医疗等问题，大力推动基本公共服务均等化。优化义务教育学校布局，实施标准化学校建设和农村义务教育薄弱学校基本办学条件提升工程，加强城乡之间、校际之间交流合作，解决好区域师资力量不均衡问题，促进城乡教育均衡发展。加快乡镇卫生院和社区卫生服务中心标准化建设，推动城市二级以上医疗机构与社区卫生服务机构组建紧密型城市医联体，县区医院联合基层医疗卫生机构组建紧密型医共体。

(五)优化乡村发展环境

落实好《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021-2025年)》，聚焦美丽宜居乡村建设，重点实施农村厕所改造提升、生活垃圾治理、生活污水治理等工程，为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化提供有力支撑，进一步提高乡村吸引力。大力培育“乡贤文化”，制定完善村民公约，引导村民依法解决矛盾问题，培育文明家风乡风社风，增强农民群众身份认同和情感归属。