英烈保护公益诉讼之实证分析

□常廷彬 耿嘉薇

自2018年5月1日起施行的《中华人民共和国英雄烈士保护法》（以下简称《英雄烈士保护法》）第25条明确规定：“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”该条文首次从立法上、制度上确立了英雄烈士保护公益诉讼（以下简称“英烈保护公益诉讼”）。英烈保护公益诉讼的确立与实践，对于保护英雄形象、传承和弘扬英烈精神，维护社会公共利益，有着十分重要的意义。为充分发挥英烈保护公益诉讼应有的效能与作用，本文以“英烈”“公益诉讼”为关键词在中国裁判文书网进行搜索，筛选、整理了28起公益诉讼案件，并对这些案件进行实证剖析，探寻存在的问题，提出解决问题的对策，期藉为英烈保护公益诉讼制度的完善提供一定的参考和借鉴。

一、英烈保护公益诉讼现状分析

（一）从案件性质来看，多数案件为民事公益诉讼

从案件性质来看，英烈保护公益诉讼包括英烈保护民事公益诉讼和英烈保护行政公益诉讼。在这28起案件中，超过七成的案件为公益诉讼起诉人提起的民事公益诉讼（详见图1）。

图1 以案件性质对英烈保护公益诉讼进行区分的具体情况

由图1分析可见，民事公益诉讼案件的数量多达22件，3件为检察机关提起的行政公益诉讼。实践中，检察机关在提起刑事诉讼时附带提起民事诉讼以保护英烈的合法权益，其中有3起案件属于该情况。

（二）从案由来看，绝大多数案件为英烈名誉权纠纷

在28起英烈保护公益诉讼案件中，有18件属于名誉权纠纷，是由于被告侵害英烈的名誉权而产生的，其数量占案件总量的64.3%；有5件为侵害英烈肖像权益的肖像权纠纷；侵害英烈荣誉权的纠纷有1件；侵害英烈名誉权和荣誉权的纠纷有1件，在该案中，被告既侵害了英烈的名誉权，也侵害了其荣誉权；其余3件则为行政机关未履行其管理职责而有损英烈合法权益的行政公益诉讼（详见表1）。

表1 以案由为依据对英烈保护公益诉讼进行区分的具体情况

（三）从管辖法院来看，由中级法院审理的案件占比较多

在这28起案件中，由中级人民法院审理的英烈保护公益案件共17件，而由基层人民法院审理的英烈保护公益诉讼案件数量有11件，总体来看，由中级人民法院审理的英烈保护公益诉讼案件占大多数。此外，28起英烈保护公益诉讼均由一审法院判决结案，被告均未提起上诉（详见图2）。

图2 英烈保护公益诉讼的案件管辖情况

（四）从提起诉讼的主体来看，英烈保护公益诉讼均由检察机关提起

整体看来，从提起诉讼的主体角度出发，28起英烈保护公益诉讼案件的起诉人均为检察机关，其中有17件为市级人民检察院提起的英烈保护公益诉讼，其余11件英烈保护公益诉讼由区县级人民检察院提起。然而，既没有社会组织提起的英烈保护公益诉讼，也不存在由个人提起的英烈保护公益诉讼。

（五）从被告情况来看，绝大多数英烈保护公益诉讼的被告为个人

在28起英烈保护公益诉讼案件中，3起行政公益诉讼案件的被告为行政机关，其中2起案件的被告为退役军人事务管理部门，一起案件的被告为文化和旅游管理部门；个人为被告的英烈保护公益诉讼有24起，占英烈保护公益诉讼案件总量的85%以上。企业作为英烈保护公益诉讼被告的情形较少，仅有1起（详见图3）。

图3 以被告情况为依据对英烈保护公益诉讼进行区分的情况

（六）从诉讼请求来看，绝大多数英烈保护公益诉讼的诉讼请求为赔礼道歉

在28起英烈保护公益诉讼案件中，除3起行政公益诉讼的诉讼请求为要求被告行政机关履行管理职责以外，其余25起英烈保护公益诉讼的请求均为要求被告公开在媒体上赔礼道歉，消除不利影响。其中，赔礼道歉的媒体范围存在差异，有的要求被告在国家级媒体上赔礼道歉，有的要求在主流媒体上赔礼道歉，还有的要求在当地有影响的媒体上赔礼道歉。

（七）从侵权形式来看，绝大多数为网络侵权

在28件英烈保护公益诉讼案件中，被告通过微博评论、微信群、朋友圈、QQ群、新闻视频下评论等途径对英雄烈士进行侮辱、诽谤，侵害英烈的名誉权、荣誉权的案件有19件，大多数侵权行为都是通过网络方式进行的；被告非法使用英雄烈士的肖像进行营利性活动的有5件。另有1件为被告在其淘宝店发布、销售对英烈具有侮辱性质的贴画等商品，此外，其余3件涉及到烈士纪念设施的破坏、毁损、污损等情况。

在网络环境下，也存在着不少表面上对英烈的事迹和精神进行宣扬，实际上则通过制造一些离奇情节或对人物进行恶搞等方式来拼凑各种博人眼球的闹剧，这些行为也可能在隐性地侵害英烈的合法权益。

二、英烈保护公益诉讼存在的问题检视

（一）案件总量偏少

“英雄烈士事迹和精神是中华民族的共同历史记忆和社会主义核心价值观的重要体现，只要侵权人以公开方式侵害英烈人格利益，无论侵害方式本身是否违反社会公共利益、社会公德，侵权行为均被认定为同时损害了社会公共利益。”[1]自我国《英雄烈士保护法》颁布实施以来，由检察机关作为起诉人提起的英烈保护公益诉讼的案件数量明显增多，这种现象是《英雄烈士保护法》的立法宗旨“加强英烈保护、维护英烈尊严、维护公共利益”的重要体现[2]。然而，在实践中，尤其在互联网技术日益发达的背景下，网络上侮辱、诽谤英雄烈士，致使其名誉、荣誉等合法权益受损的现象频频发生，而相较于频发的损害英烈名誉、荣誉等权益的侵权行为，针对侵权行为人所提起的英烈保护公益诉讼案件的数量仍然较少。“2019年以来，安徽省检察机关共受理英烈保护领域公益诉讼案件线索230件，立案186件，提起公益诉讼16件。”[3]

提起的英烈保护公益诉讼案件数量偏少，一方面，由于对英烈名誉、荣誉、肖像进行侵害的侵权行为具有较为隐蔽的特点，难以被相关部门及时发现并进行处置。另一方面，反映出公众对于英烈保护公益诉讼的了解程度不够，即便发现侵害英烈权益的行为，公众举报的意识和动力不足，这在一定程度上导致大量侵害英烈合法权益的行为没有受到相应的惩处。

（二）起诉主体的范围较窄

根据《英雄烈士保护法》第25条的规定，提起英烈保护公益诉讼的主体只能是检察机关，同时还必须符合“英雄烈士没有近亲属”或者“近亲属不提起诉讼”等相应的条件。而《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条第2款规定，法律规定的机关和有关组织、英烈的近亲属不提起诉讼的，人民检察院可以提起英烈保护公益诉讼。该条规定将“法律规定的机关和有关组织不提起诉讼”作为人民检察院提起公益诉讼的前提条件，然而，一方面，法律规定的机关和有关组织提起的诉讼是属于公益诉讼还是属于私益诉讼，学界对此存在分歧，但是，笔者认为应当属于公益诉讼的范畴。另一方面，法律规定的机关和有关组织具体是指哪些机关、组织，相关法律并未作出明确规定。

法律赋予检察机关提起英烈保护公益诉讼的职权，对于促进全社会尊崇英烈、扬善抑恶、弘扬社会主义核心价值观具有重大意义，但是，除检察机关以外的机关组织无权提起英烈保护公益诉讼，致使英烈保护公益诉讼的起诉主体范围较窄，缩减了维护英雄烈士人格利益的维权渠道，既不利于保护英烈合法权益，也不利于维护社会公共利益。

（三）英烈范围界定不清

根据《英雄烈士保护法》的规定，“英雄烈士”既可以是个人，也可以是群体，既可以是指有名的英烈，也包括无名英烈。在实际发生的侵害英雄烈士名誉荣誉纠纷中，所涉及的一般都是知名的英雄烈士，其身份是清楚的。然而，实践中也涉及到有些英雄烈士的身份难以认定的情形，主要原因在于英雄烈士的认定标准及范围不清。此外，还存在两个有争议的问题：一是“英雄”和“烈士”之间是什么关系？二是英烈是否应当被限定为已故之人？在已发生的英烈保护公益诉讼当中，所涉及的英雄烈士均已过世，而英雄烈士是否只能限定为已故之人，这一问题也是导致英烈范围界定不清的原因之一。

《民法典》第185条规定：“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任。”此条文在《英雄烈士保护法》第25条的基础上，增加了“等”字，扩大了英雄烈士的保护范围。但是，该条规定的“等”包括哪些主体，其范围并未得到明确。

（四）赔礼道歉的方式不一致

通过对28起英烈保护公益诉讼进行分析，在25件要求被告公开赔礼道歉、消除影响的案例中，有11起案件的起诉人要求被告在国家级的媒体上公开赔礼道歉，8起案件的起诉人要求被告在面向全省发行的媒体上公开进行赔礼道歉，6起案件的起诉人要求被告在地市级媒体上公开道歉。由此可以看出，在司法实践中，公益诉讼起诉人要求被告在媒体上公开进行赔礼道歉以消除对英烈肖像、名誉、荣誉等产生的不利影响时，并没有一个统一的标准，在何种级别媒体上公开道歉由公益诉讼起诉人也就是检察机关自主决定。在不同的英烈人格利益保护案件当中，被告的侵权行为产生的影响范围不同，部分案件的传播范围较广，造成的不利影响较为严重，针对行为人侵害英烈人格利益的侵权行为，如果不能对其赔礼道歉、消除影响的平台制定统一的规范标准，可能会导致违法行为产生的影响范围，与赔礼道歉产生的影响范围不匹配，从而使得消除对英烈名誉、荣誉等权利的不利影响的效果难以达到预期。

（五）诉讼请求单一，未采取惩罚性赔偿

在现有的英烈保护公益诉讼案件中，检察机关所提出的诉讼请求，基本上是要求被告停止侵害、向社会大众赔礼道歉、消除影响等。目前未有检察机关在英烈保护公益诉讼中提出过赔偿损失的诉讼请求，这是现阶段我国并未建立英烈保护领域的惩罚性赔偿机制所导致的。针对英烈保护公益诉讼是否应当适用惩罚性赔偿的问题，学理上尚存有分歧。有的学者认为，可以提高侵害英雄烈士人格利益的经济赔偿的数额，从而提高违法成本，可以有效预防这类行为的发生[4]。有的学者认为，《民法典》第185条的立法宗旨主要弘扬社会主义核心价值观，并不是体现经济惩罚功能[5]。因此，英烈保护民事公益诉讼不能适用惩罚性赔偿[6]。对此，笔者认为应当允许公益诉讼起诉人提出惩罚性赔偿的诉讼请求。一方面，侵权人对英烈的英勇事迹和精神进行贬损、侮辱，其目的在于中伤英烈，主观上往往具有较大的恶意，这不仅是对作出伟大贡献的英烈的人格利益的侵害，更是对英烈身上所体现的社会主义核心价值观的轻视和否定，同时也侮辱了中华民族的民族精神[7]，造成的社会影响十分恶劣，如果不对其采用一定的经济惩罚，则致使侵害英烈权益的违法成本较低，难以使侵权人认识到其错误的严重性，也不足以威慑对社会上潜在的侵权行为。另一方面，在某些案件中，侵权人通过侵害英烈的肖像、名誉、荣誉等权益来直接或间接达到其牟利的目的，对于此类行为，检察机关对其采取包含经济内容的惩罚措施具有正当性和必要性[8]。

三、完善英烈保护公益诉讼制度的建议

（一）扩大英烈保护公益诉讼的起诉主体范围

根据《英雄烈士保护法》的规定，英烈保护公益诉讼的起诉主体仅限于检察机关，而有关机关及组织均无权提起英烈保护公益诉讼，这导致侵害英烈姓名、肖像、名誉、荣誉等权利的相关案件处理效率低，所提起的英烈保护公益诉讼数量较少。为解决这一问题，笔者认为应扩大提起英烈保护公益诉讼主体的范围，即明确赋予县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门、有关组织提起英烈保护公益诉讼的主体资格。

1.明确赋予县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门提起英烈保护公益诉讼的主体资格。行政机关应否赋予民事公益诉讼之原告资格，理论上则存有不同认识。有的认为应当明确规定有关行政机关提起公益诉讼的资格，理由在于：其一，行政机关的行政执法权受地域限制，但提起公益诉讼不受此限制。其二，行政机关掌握有关方面的信息资料，行政机关收集证据的能力也比较强。其三，行政机关提起诉讼，表明政府对此是支持的态度，法院在处理这类诉讼时，遇到的压力和阻力相对较小，法院审理判决不会与政府发生冲突[9]。有的认为不宜赋予行政机关公益诉权，原因是：第一，行政机关行使的是行政权，而提起诉讼具有司法属性，不属于具体行政行为、不具有行政权的属性，因而赋予行政机关公益诉权与行政机关的宪法职能相悖。第二，行政机关提起公益诉讼会掩盖行政失误，不利于通过公益诉讼揭示行政违法[10]。笔者认为，有必要赋予行政机关提起民事公益诉讼的原告资格。在英烈保护公益诉讼中，作为行政机关，县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门应被赋予提起英烈保护公益诉讼的主体资格。“行政机关被赋予维护公共利益的义务，这就意味着行政机关在行政权的行使过程中带有保护公益的色彩。很多情况下，行政机关对于相关领域的公共利益具有维护、保护的法定职责。”[11]按照《英雄烈士保护法》的规定，县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门的主要职责就是英雄烈士的保护工作，提起英烈保护公益诉讼是其职责之所在。

2.根据《民事诉讼法》第58条的规定，对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为，有关组织可以向人民法院提起英烈公益诉讼。但是，何种社会组织可以提起英烈保护公益诉讼，《英雄烈士保护法》没有做出明确的规定。笔者认为，可以参照《消费者权益保护法》有关消费者组织的规定，成立英雄烈士合法权益保护的社会组织，并赋予省级以上英雄烈士合法权益保护的社会组织，提起英烈保护公益诉讼的主体资格。

为保证提起英烈保护公益诉讼的社会组织具有进行诉讼的相应能力，保障英烈保护公益诉讼在维护社会公共利益的前提下有序、有效地开展，防止减少滥诉与恶意诉讼的现象发生，笔者认为在修订《英雄烈士保护法》时，有必要从设立时间、设立宗旨、组织结构、活动经费等方面对有权提起英烈保护公益诉讼的社会组织予以一定限制。

3.在程序结构上，采取“诉前程序+提起诉讼”的模式。根据《民事诉讼法》第58条第2款的规定，检察机关首先公告县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门和英雄烈士合法权益保护的社会组织提起英烈保护公益诉讼，只有在县级以上人民政府负责英雄烈士保护工作的部门或英雄烈士权益保护协会不提起诉讼情况下，检察机关才可以提起英烈保护公益诉讼。

（二）明确“英雄烈士”的具体范围

根据《英雄烈士保护法》的规定，准确认定“英雄烈士”的具体范围。在具体案件中，英雄烈士的认定时，应注意以下三个方面：

第一，《英雄烈士保护法》所保护的对象应当是“英雄”和“烈士”这两类人。从字面上看，英雄通常是指各方面较为杰出，且值得尊敬的人。“英雄”的范围应大于“烈士”的范畴。虽然《英雄烈士保护法》保护的英雄烈士都是已经牺牲、去世的，但是笔者认为，应当把健在的英雄模范人物纳入英烈保护公益诉讼的保护范围。

第二，认定英雄烈士身份时，可以凭下列证书、文件、新闻报道等来认定英雄烈士。一是县级以上人民政府颁发的英雄烈士证书，二是县级以上人民政府编撰和公布的相关英雄烈士名录，如民政部公布的“抗日英烈和英雄群体名录”。三是中央级权威报刊所报道的英雄烈士人物，如《人民日报》刊载的“为了民族复兴·英雄烈士谱”等；四是党和政府作出的有关表彰决定后者授予的荣誉称号。也就是说，对于那些在牺牲后虽然还未获得烈士证书或者进入英雄烈士名录，但已经由党和政府以文件形式或其他官方方式（如党报党刊）正式确认其先进事迹，同时也以官方形式对其提出褒扬，并将其作为正面人物进行宣传的人物，也应当按照英雄烈士的标准对其人格利益进行保护[12]，这不仅符合《英雄烈士保护法》的立法精神，也有利于弘扬社会主义核心价值观。

第三，根据《英雄烈士保护法》第2条的规定，认定英雄烈士身份时，应当坚持“三要素”原则，即时间要素（近代以来），目的要素（为了争取民族独立和人民解放，实现国家富强和人民幸福，促进世界和平和人类进步）和结果要素（毕生奋斗、英勇献身）[13]。只要符合三要素的，即应认定为英雄烈士。

（三）统一“赔礼道歉”的范围、方式

为充分发挥“赔礼道歉”这一责任方式的功能与作用，营造全社会尊重英雄烈士的氛围，针对“赔礼道歉”责任实现方式存在较大差异等情况，应统一“赔礼道歉”的范围、方式。一方面，明确发布“道歉声明”的媒体范围，如限定在《法治日报》《人民法院报》《检察日报》等全国性报刊。媒体范围不能太广，而且只能是国家级的媒体。另一方面，为保证“赔礼道歉”的严肃性，道歉内容应加以规范，并由公益诉讼起诉人审核。审核后，交由媒体统一发布。刊登媒体的费用由对英烈实施侵害行为的个人或者组织承担。

（四）明确适用惩罚性赔偿

“侵害英烈的行为挑战的是社会价值观和民族精神，主观恶性大，影响坏，惩戒措施中应包括经济内容。因此，检察机关可以提出赔偿损失的请求，内容上应定位于惩罚性赔偿的性质，以此作为对侵权人侵害英烈损害社会公共利益的惩戒。”[14]为充分发挥惩罚性赔偿制度的功用，就惩罚性赔偿适用问题，应从以下几个方面进行明确：首先，适用惩罚性赔偿，应具备两个条件。一是故意侵害英烈人格利益，二是情节严重的。只要符合两个条件，英烈保护公益诉讼的起诉人有权请求相应的惩罚性赔偿。其次，惩罚性赔偿的数额，一方面，若侵权人通过侵害英烈人格利益来牟取利益，可以按照牟利数额的一倍以上五倍以下给予赔偿。另一方面，若侵权人仅侵害了英雄烈士的人格利益，而没有获利，可以参照一般性精神损害赔偿标准，根据具体情节及影响范围，给予1万元以上5万元以下的赔偿。

最后，设立英烈保护公益基金。“现代法律上的惩罚一般为维护公共利益而设，作为惩罚手段的罚金、罚款，由国家享有，与受害人无关。惩罚性赔偿作为一种惩罚，本应遵循惩罚的一般原理，不该使私人独享或共享惩罚金”[7]，因此，设立英烈保护公益基金，把赔偿金存入英烈保护公益基金，用于英烈纪念设施的修缮和保护等，检察机关则监督英烈公益保护基金的使用。

（五）加强英烈保护公益诉讼机制间的衔接

英烈名誉荣誉保护是一个系统工程，需要社会各方共同努力，不仅需要行政机关、检察机关等依法依规进行保护，也需要公民、法人等社会主体的积极参与。为此，应加强英烈保护公益诉讼机制之间的衔接。一是支持英烈近亲属提起诉讼。根据《民事诉讼法》第15条的规定，检察机关、负责英烈保护工作的行政主管部门对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉的行为，可以支持英雄烈士的近亲属向人民法院起诉。二是英烈保护公益与行政执法相衔接。根据《民诉法解释》第286条的规定，法院受理英烈保护公益诉讼案件后，应当告知负责英雄烈士保护工作的行政主管部门。如负责英雄烈士保护工作的行政主管部门受告知后，应依法履行行政职责，责令被告停止侵害、赔礼道歉，消除影响。原告的诉讼请求也由此得到实现。此种情况下，原告可以申请撤诉，法院应当准许原告撤诉。三是在英烈保护公益诉讼中，为了及时消除侵害英烈行为的影响，避免损害的扩大，依照《民事诉讼法》第104条规定，法院可依职权主动采取行为保全措施。例如可以要求被告关闭评论或开启禁止转发功能，要求被告尽快删除自媒体平台上的侵权信息，等等。四是根据《英雄烈士保护法》的规定，相关部门在发现侵害英烈人格利益、损害社会公共利益的线索或证据后，应当及时上报或移交给检察机关。社会主体对英烈人格利益的侵权行为也应积极向有关部门举报，提供线索，助力英烈保护工作的进一步完善。