粤港澳大湾区制造业高质量发展的对策思考

□周权雄

推动制造业高质量发展，是当前和今后一个时期粤港澳大湾区经济发展的重大战略任务。作为我国改革开放的前沿阵地，经过改革开放40多年的发展，粤港澳大湾区充分发挥劳动力、土地、资金等要素比较优势，主动融入国际大循环和全球产业分工，制造业发展取得长足进步，已经发展成为全国乃至全球重要的制造中心，具备了较为完备的产业体系和雄厚的制造业基础。尤其是新冠肺炎疫情背景下，粤港澳大湾区制造业展现出强大的动员能力、应急能力和发展韧性，为全国疫情防控工作作出了重要贡献。但对标高质量发展，粤港澳大湾区制造业仍然存在一些短板与问题。尤其在在当前进入新发展阶段背景下，粤港澳大湾区制造业向全球产业链中高端攀升面临上游封锁、下游竞争、新技术挑战等多重压力[1]，加快推动制造业高质量发展的要求十分迫切。我们要保持战略定力和战略清醒，深刻认识差距和不足，咬定目标不放松，更大力度推动粤港澳大湾区制造业高质量发展。

习近平总书记明确指出：制造业是立国之本、强国之基，是构筑未来发展战略优势的重要支撑。制造业高质量发展是我国经济高质量发展的重中之重。要把制造业高质量发展放到更加突出的位置，推动先进制造业和现代服务业深度融合，坚定不移建设制造强国。党的十九届五中全会审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）明确提出：深入实施制造强国战略，坚持自主可控、安全高效，推进产业基础高级化、产业链现代化，保持制造业比重基本稳定，增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展[2]。《广东省国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：坚持发展实体经济不动摇，坚定不移建设制造强省、质量强省，积极推动产业高端化发展，深度融入全球产业链，提升产业基础高级化、产业链现代化水平，加快先进制造业和现代服务业深度融合发展，推动广东制造向广东智造转型，打造具有国际竞争力的现代产业体系[3]。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出：加快发展先进制造业，增强制造业核心竞争力。围绕加快建设制造强国，完善珠三角制造业创新发展生态体系。推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，大力推进制造业转型升级和优化发展，加强产业分工协作，促进产业链上下游深度合作，建设具有国际竞争力的先进制造业基地[4]。

那么，作为我国改革开放先行地区，粤港澳大湾区制造业高质量发展取得哪些主要成就？存在哪些主要问题？在进入新发展阶段背景下，粤港澳大湾区如何立足贯彻新发展理念、构建新发展格局，更好地推动制造业高质量发展？当前及未来一段时期推动粤港澳大湾区制造业高质量发展的对策建议何在？笔者拟围绕上述问题作一探讨。

一、近年来粤港澳大湾区制造业高质量发展取得的成就

近年来，粤港澳大湾区高度重视制造业高质量发展，出台系列扶持政策，着力巩固提升制造业在经济发展中的支撑带动作用，推动制造业高质量发展取得新突破。值得说明的是，粤港澳大湾区的制造业主要集中在珠三角地区，2020年珠三角地区三次产业结构比例为1.8：40：58.3，以制造业为主体的第二产业在经济增长中仍发挥着重要的支撑作用[5]。而香港、澳门服务业高度发达，2020年香港服务业比重达到93.5%，制造业占地区生产总值的比重仅为1%；2019年澳门服务业比重则高达95.7%，制造业占地区生产总值的比重仅为0.6%。鉴于香港和澳门制造业比重非常小，以下将以粤港澳大湾区内地9市作为本文的分析重点。

（一）工业规模稳步提升

近年来，粤港澳大湾区抢抓国家推动制造业高质量发展的政策机遇，召开推动全省制造业高质量发展大会，制定实施《中共广东省委、广东省人民政府关于推动制造业高质量发展的意见》《广东省人民政府关于培育发展战略性支柱产业集群和战略性新兴产业集群的意见》等系列扶持政策，充分激活各类资源和要素比较优势，推动制造业规模不断壮大。粤港澳大湾区工业门类齐全，市场主体数量优势明显，广东省拥有全国41个大类工业行业的40个，规模以上工业企业数量、规模以上工业企业营业收入与利润、市场主体数量等重要指标均稳居全国首位。2020年广东省规模以上工业完成增加值3.31万亿元，位居全国第二位。产业规模稳步提升，2020年粤港澳大湾区内地9市实现规模以上工业总产值128982.4亿元，较2015年的101645.7亿元增长26.9%；实现规模以上工业增加值27973.15亿元，较2015年的23680.1亿元增长18.1%。2020年深圳规模以上工业总产值跃居全国城市首位。从占全省的比重看，2020年粤港澳大湾区内地9市工业总产值占全省的比重为86.9%，较2015年的81.5%提升了4.5个百分点；2020年粤港澳大湾区内地9市工业增加值占全省的比重为86.1%，较2015年的80.4%提升了5.7个百分点（见表1）。

表1 粤港澳大湾区内地9市规模以上工业总产值和增加值

（二）工业经济向高级化方向升级

近年来，粤港澳大湾区注重强化工业“先进性”和“现代性”，重点发展先进制造业和高技术制造业，推动工业结构向高级化发展。“十三五”期间，粤港澳大湾区先进制造业和高技术制造业比重持续提高，新旧动能转换加快，工业结构不断优化。广东统计年鉴数据显示，2020年，粤港澳大湾区内地9市先进制造业和高技术制造业分别实现增加值16357.94亿元、9976.02亿元，较2015年的12561.56亿元、7116.99亿元分别增长了30.2%、40.2%，先进制造业和高技术制造业占规模以上工业增加值比重58.5%和35.7%，较2015年的53.0%和30.1%分别提高了5.5个百分点和5.6个百分点。从占规模以上工业的比重看，2020年粤港澳大湾区内地9市先进制造业和高技术制造业占全市规模以上工业增加值比重分别比全省平均水平高2.9个百分点和3.9个百分点。从占全省的比重看，2020年粤港澳大湾区内地9市先进制造业和高技术制造业增加值占全省的比重分别高达90.5%和96.4%，占据全省先进制造业和高技术制造业发展的绝对主体地位（见表2）。

表2 2020年粤港澳大湾区内地9市现代产业发展状况

战略性新兴产业加快发展，数字经济规模全国第一。2020年，广东数字经济增加值规模约5.2万亿元，占GDP比重46.8%，规模位居全国第一[6]。2020年深圳战略性新兴产业增加值已经达到了10272.72亿元，占地区生产总值的37.1%，深圳高新技术产业已经发展成为全国一面旗帜[7]。2020年广州战略性新兴产业增加值占地区生产总值比重提升至30%，“十三五”时期增速均保持在10%以上[8]。

（三）创新能力明显增强

近年来，粤港澳大湾区大力实施创新驱动核心战略，着力引入港澳高校和科研院所优势资源，搭建跨区域协同创新平台，深入推进广深港澳科技创新走廊建设，自主能力明显增强，逐步形成了以深圳、香港、广州为创新龙头的区域协同创新格局。2020年《全球创新指数报告》首次将深圳、香港与广州组合，形成“深圳—香港—广州创新集群”，排名全球第2位[9]。2020年，广东省区域创新能力继续保持全国第一，基本达到创新型地区水平。创新企业加快聚集，高新技术企业发展态势良好。截至2020年底，粤港澳大湾区内地9市国家级高新技术企业总量达到5.1万家，较2015年的10560家增加4.05万家；其中，深圳、广州高新技术企业总量分别位居全国各大城市第二位、第四位。粤港澳大湾区内地9市全社会研发投入（R&D投入）占地区生产总值比重由2015年的2.7%提高到2021年的3.7%，“十三五”时期提高了一个百分点。知识产权创造数量高速增长，创造质量大幅提升。2020年粤港澳大湾区内地9市专利授权量和发明专利授权量分别达到63.3万件和6.9万件，分别是2015年的3倍和2.1倍。从占全省的比重看，2020年粤港澳大湾区内地9市专利授权量和发明专利授权量占全省的比重分别高达89.2%和97.2%，占据全省专利授权的绝对优势地位（见表3）。

表3 粤港澳大湾区内地9市专利授权量情况

（四）产业集群建设成效明显

产业集群特色优势明显，重点产业集群领先全国。开放型产业集群是粤港澳大湾区的重要特色，粤港澳大湾区制造业集群已经深度嵌入国际大循环和全球价值链分工体系[1]。2021年3月，在工信部遴选的全国25个先进制造业集群竞赛优胜者名单中，广东省6个先进制造业集群入选，将成为全国重点集群培育对象[10]。值得强调的是，此次广东入选的先进制造业集群总数与江苏并列全国第一，深圳入选集群数量位列全国城市第一，且广东入选的先进制造业集群全部位于粤港澳大湾区内地9市。从此次广东入选的6大先进制造业集群可以看出，粤港澳大湾区产业集群规模优势明显，重点集群规模位居全国乃至全球前列，产业链涉及的上游研发、中游制造、下游应用服务等环节较多，产业链条较长，并呈现多个城市间跨区域协作、互补性较强的特点。

二、粤港澳大湾区制造业高质量发展存在的主要问题

立足区域竞合的视角，面对长三角一体化、京津冀协同发展等愈发激烈的城市群竞争，对标对表长三角、京津冀等先进地区，粤港澳大湾区制造业高质量发展仍存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）第二产业总量和比重偏低

与长三角等先进地区相比，粤港澳大湾区第二产业的总量较小、比重偏低，第二产业的基础支撑作用和辐射带动能力比较弱。值得指出的是，根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角地区规划范围包括上海市、江苏省、浙江省和安徽省全域。从总量看，2020年粤港澳大湾区内地9市第二产业增加值为35770.21亿元，分别占长三角地区“三省一市”全域96601.54亿元的37%和江苏省44226.43亿元的80.9%；从比重看，2020年大湾区内地9市第二产业增加值占GDP的比重为40%，分别比江苏（43.1%）、浙江（40.9%）和安徽（40.5%）低3.1个百分点、0.9个百分点和0.5个百分点。显然，第二产业规模偏小和比重偏低，会妨碍优质生产要素的聚合和扩散，不利于深化制造业分工协作，也不利于提升粤港澳大湾区城市群的集聚和辐射带动功能。

（二）工业比重呈逐年下降趋势

从发展趋势看，粤港澳大湾区内地9市第二产业比重呈逐年下降的趋势，从“十二五”期末（2015年）的43.6%降至“十三五”期末（2020年）的40%，“十三五”期间第二产业比重下降了3.6个百分点。粤港澳大湾区内地9市工业比重从“十二五”期末（2015年）的40.9%降至“十三五”期末（2020年）的36.4%，“十三五”期间工业比重下降了4.5个百分点。已有研究表明，保持制造业比重基本稳定，是跨越中等收入阶段的关键支撑[11]。工业化规律表明，在人均GDP从8000美元向12000美元迈进的过程中，制造业比重过早过快下降，不利于一个国家或地区经济保持较高增速从而跨过中等收入阶段。例如，日本在20世纪60年代第二产业比重接近40%，韩国在20世纪80年代第二产业比重超过40%，以制造业为主的第二产业有力支撑了日本和韩国迈向高收入国家行列。形成鲜明对比的是，巴西、阿根廷等一些经历高增长但陷入中等收入陷阱的国家，制造业比重过早过快下降导致了严重的“产业空心化”现象，其制造业比重的显著下降和经济的停滞不前几乎是同步出现的[11]。正是在这个意义上，《纲要》明确提出：“保持制造业比重基本稳定”[2]，以有效避免和防范“产业空心化”风险。

（三）工业适度重型化程度待提升

工业适度重型化是工业转型升级的重要方向之一。工业适度重型化有利于促进产业结构优化升级，并支撑带动下游的轻工业提质增效发展。从产业结构演进角度看，工业化后期阶段的典型特征是以重化工业为工业主导产业，同时第三产业开始由平稳增长转入持续的高速增长，以第二、三产业为主共同推动区域经济增长[12]。2020年，粤港澳大湾区内地9市工业霍夫曼系数为0.41，分别比北京（0.16）、江苏（0.29）高了25个百分点和12个百分点。这表明，粤港澳大湾区内地9市工业的重型化水平有待提升，大型、重型工业制成品尤其是成套设备较少。高端装备制造等重化工业，具有资本有机构成和劳动生产率高、产业链长等基本特性，可以对整个产业体系起到重要的支撑和带动作用。

（四）企业研发投入偏低

企业是自主创新的主体，也是粤港澳大湾区制造业高质量发展的微观基础。与长三角地区相比，目前粤港澳大湾区企业创新投入不足，设立研发机构的积极性不高。2020年广东规模以上工业企业有R&D活动的比例只有39.5%，而长三角地区2020年江苏、浙江规模以上工业企业有R&D活动的比例分别为52.1%和49.7%。从国际产业分工格局来看，粤港澳大湾区多数企业技术仍主要依赖国外引进，研发设计、工艺技术和关键设备大多依赖进口，“重引进、轻消化”问题长期存在，大大降低了引进技术的效用，进一步导致具有自主知识产权的核心技术缺乏，大多数产业处于全球产业链中低端。中国科技统计年鉴(2021)的数据显示，2020年广东规模以上工业企业引进技术经费支出是消化吸收经费支出的70.6倍，远高于上海（1.7倍）、江苏（2.3倍）、安徽（5倍）等长三角地区可比省市，也远高于全国平均水平（6.1倍）。同时，由于实体产业外迁珠三角地区，香港、澳门企业的研发投入水平也普遍偏低。国际统计年鉴（2018）的数据显示，香港、澳门研发经费支出占GDP的比重仅为0.8%和0.1%，远低于全国平均水平（2.1%）。

（五）基础研究力量不足

基础研究是自主创新的源头，也是粤港澳大湾区制造业高质量发展的重要引擎。与长三角地区相比，目前粤港澳大湾区在基础研究力量方面仍存在一定短板。从基础研究经费投入看，2019年广东基础研究经费投入141.86亿元，仅相当于北京的39.9%，广东基础研究经费占R&D经费支出比例仅为4.6%，远低于北京（15.9%）、上海（8.9%）和全国（6.0%）平均水平。从世界百强大学数量看，QS全球教育集团发布的2021QS世界大学百强中，长三角地区进入世界百强的大学4所，分布在上海、浙江、安徽三省市，分别为复旦大学、上海交通大学、浙江大学和中国科技大学。粤港澳大湾区有5所大学进入世界百强，全部集中在香港，分别为香港大学、香港科技大学、香港中文大学、香港城市大学和香港理工大学。由于港澳地区实行“一国两制”，粤港澳三地分属“三个关税区，政府架构及管理体制、法律制度各不相同，香港高校与内地企业的产学研合作在财政科研资金跨境使用、知识产权跨境合作、创新人才和设备材料资源跨境流动等方面仍面临较大的体制机制障碍。

三、粤港澳大湾区制造业高质量发展的对策建议

推动粤港澳大湾区制造业高质量发展，关键要从制约制造业高质量发展的深层次矛盾和问题入手，抢抓新一轮科技革命和产业变革的战略机遇，充分认识制造业高质量发展的重要性和紧迫性，做大做强战略性支柱产业和战略性新兴产业，持续增强制造业自主创新能力，打造世界级先进制造业集群，畅通国际国内大循环，推动制造业加快迈向全球价值链中高端，提升粤港澳大湾区在全球制造业高质量发展中的话语权和竞争力。

（一）充分认识制造业高质量发展的重要性和紧迫性

深入学习贯彻习近平总书记关于制造业高质量发展的重要论述精神，进一步统一思想，充分认识制造业高质量发展的重要性和紧迫性，切实增强责任感、紧迫感和使命感，坚定制造业高质量发展不动摇，全力抓重点、补短板、强弱项，切实加强组织领导，完善政策扶持，努力保持制造业比重基本稳定，充分发挥制造业在经济发展中的“压舱石”作用，为经济高质量发展注入强劲动能。广东省制造强省建设领导小组办公室要发挥牵头作用，及时组织研究出台贯彻落实国家重大政策措施的具体举措，协同全省各部门各地市加强政策、资源统筹，加强督促检查，推动重大政策、重要规划、重点项目落地见效。围绕先进制造业、战略性新兴产业等重点领域，积极衔接争取国家政策试点、项目和资金扶持，加快出台专项规划和促进政策，以优化营商环境为重点，全面落实广东省优化营商环境条例，继续深化“放管服”改革，深化落实“一件事”主题套餐服务、“一窗式”政策兑现、“一站式”公共服务改革举措，最大限度放宽市场准入，精简审批事项，优化审批环节，充分激发各类市场主体活力，加快推进知识产权证券化、质押融资试点，研究深化粤港澳知识产权政策协调与合作机制，逐步推动粤港澳三地知识产权互认与规则标准衔接，完善与数字经济相适应的监管规则，探索新产业新业态触发式监管和包容审慎监管模式，着力解决“中梗阻”和“最后一公里”问题，打造形成最佳政策组合和最优营商环境。

（二）做大做强战略性支柱产业和战略性新兴产业

新一代电子信息、绿色石化、智能家电、汽车产业、先进材料、现代轻工纺织、软件与信息服务、超高清视频显示、生物医药与健康、现代农业与食品等十大战略性支柱产业具有坚实发展基础和增长趋势，是粤港澳大湾区经济发展的重要基础和支撑；半导体与集成电路、高端装备制造、智能机器人、区块链与量子信息、前沿新材料、新能源、激光与增材制造、数字创意、安全应急与环保、精密仪器设备等十大战略性新兴产业增长潜力巨大，对粤港澳大湾区经济发展具有重大引领带动作用[13]。要立足粤港澳大湾区制造业规模优势、配套优势及部分领域先发优势，巩固提升十大战略性支柱产业优势地位，加强资源、技术、装备支撑保障，推动电子信息、超高清视频显示、智能家电、绿色石化、汽车产业、生物医药与健康等战略性支柱产业数字化、智能化、高端化、绿色化发展，向新一代信息技术、新材料与精细化工、智能与新能源汽车、高端医药与智慧医疗等战略性新兴产业、高技术制造业迭代升级。加快推进数字产业化和产业数字化，培育壮大软件和信息服务等数字经济核心产业集群，促进数字经济和实体经济深度融合。引导利用新技术、新产业、新业态改造提升先进材料、现代轻工纺织、现代农业与食品等传统特色优势产业，推动两化融合试点示范，促进传统特色优势产业数字化、定制化、时尚化转型。坚持创新驱动、应用牵引、链群发展，从关键人才引育、公共研发服务平台搭建、“政产学研”协同创新、市场需求培育等方面实施针对性的扶持政策，培育壮大十大战略性新兴产业，前瞻布局未来产业，积极促进产业、技术交叉融合发展，推动战略性新兴产业和未来产业部分重点领域在全球范围内实现并跑领跑发展，努力抢占产业发展制高点。

（三）增强制造业自主创新能力

着眼高水平科技自立自强，探索深化关键核心技术攻关新型举国体制的“湾区路径”，坚决打好关键核心技术攻坚战，着力突破一批关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术，推进产业基础高级化和产业链水平现代化。充分发挥广东省基础与应用基础研究基金的支撑和引导作用，进一步加大财政基础研究投入，引导更多社会资本投入基础研究。强化战略科技力量，深入推动大湾区综合性国家科学中心建设，加快高水平大学和科研机构建设，采取央地共建、协同港澳等模式，积极争取国家支持共建重大科技基础设施和高水平实验室，完善公共服务与运营环境支撑体系，深化科研体制机制改革，创新科研组织形式，加快集聚全球高端创新资源，突破形成一批引领性原始创新成果。强化企业技术创新主体地位，支持企业牵头组建创新联合体，促进各类创新要素向企业集聚，鼓励企业加大研发投入。实施规模以上工业企业研发机构全覆盖行动，对企业投入基础研究实施税收优惠，推动落实国家自主创新产品采购政策。完善技术消化吸收再创新政策，引导企业强化对国际高新技术和先进适用技术的消化吸收再创新。鼓励产业链上下游企业、高校、科研院所及金融机构组建创新联合体，完善以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。加快建设珠三角国家科技成果转移转化示范区、华南技术转移中心和科技成果转化基地，完善“众创空间—孵化器—加速器—科技园区”创业孵化链条。加快广深港澳科技创新走廊建设,全面推进粤港澳产学研协同发展,完善粤港澳创新要素自由流动机制,支持港澳企业在珠三角设立研发机构,吸引港澳地区高水平创新人才落户,联合港澳建设一批高端研究机构和创新平台，鼓励港澳科研机构和高校院所积极承担和参与粤港澳大湾区重大科技合作项目，推动创新要素双向流通[14]。

（四）打造世界级先进制造业集群

围绕十大战略性支柱产业和十大战略性新兴产业，打造世界级先进制造业集群。立足各区域功能定位和比较优势，携手打造以珠江东西两岸为重点的高端电子信息制造产业带和先进装备制造产业带，统筹谋划战略性产业集群空间布局与产业关联，增强产业集群发展整体性和协调性。加快推行“链长制”，梳理主导产业链龙头企业名录及问题需求清单，建立和完善稳链、补链、强链、建链联动协调机制，压实各级政府和相关责任单位的责任，及时协调解决龙头企业问题及需求，完善制定重点产业链发展技术路线图、核心企业库和招商图谱，加强产业链头部企业和薄弱环节靶向招商。支持一批大企业做强做优，支持企业整合创新资源要素，培育一批具有生态主导力的领航型、链主型企业。支持中小企业做专做精，围绕优势产业和产业链关键环节，培育打造一批拥有核心技术、具有核心竞争力的创新型龙头企业和行业“单项冠军”，带动其他企业协同发展，提升产业链供应链的稳定性和竞争力。强化国家级、省级重点产业平台辐射带动作用，加强“开发区—省特色产业园—市区重点产业园区—村级工业园”等产业园区支撑作用，谋划布局一批重点产业园，完善园区动态管理机制和发展长效机制，集中优势资源培育主导产业，引导高端产业资源集聚，积极打造集群创新网络，增强产业集群的长期竞争优势。

（五）畅通国际国内大循环

深化国际国内开放合作，畅通国际国内大循环，增强粤港澳大湾区制造业融入全球制造业的能力和水平。加强需求侧管理，充分挖掘国内市场潜力,生产、分配、流通、消费各环节更多依靠国内市场实现畅通循环。统筹推进“新基建+新产业+新消费”，深度融入国内市场，引导粤港澳大湾区制造业优先向省内沿海经济带东西两翼地区、北部生态发展区和国内中西部地区转移，支持优势企业在国内布局建设产业链和产业集群，强化产业合作交流，优化产销对接。积极拓展粤港澳大湾区与国内各地区在产能扩张、产业链延伸、市场渠道开拓等方面合作，通过产业共建、对口合作等形式将部分先进生产力以及新产品新技术转移拓展至中西部地区。围绕战略性产业集群发展需要,加快完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，构建更广范围功能互补、梯度发展、协调共进的产业布局体系。鼓励企业深度参与全球产业链供应链重塑,提高全球资源配置能力和防范国际市场风险能力。以本土跨国公司为枢纽，发挥港澳海外商业网络和海外运营经验优势,共同推动供应链安全领域国际合作，建立海外原材料保供基地，推动建立多渠道、多层次供应链安全体系，促进国内产业链和国际产业链的对接。加大重点企业“走出去”力度，推动“一带一路”产业合作由加工制造环节向合作研发、联合设计、市场营销、品牌培育等价值链中高端环节延伸，通过“一带一路”“大制造+大市场”，构建以我为核心的“一带一路”产业链国际新循环，全面提升产业链市场份额。