试论乡村治理的演进逻辑与历史经验

朱前星，张 宁

(浙江师范大学马克思主义学院，浙江金华 321004)

在中国这样一个农业大国进行革命、建设和改革，对幅员辽阔的乡村进行治理是一个不可回避的重大问题。中国共产党历来重视乡村治理，为稳步推动革命、建设和改革的进行，提供了坚实的政治保障。深层次探索党领导乡村治理的理论逻辑，发掘其内在特征，从而对党领导乡村治理的历史经验进行总结，为实现乡村振兴提供有力的理论支持，就显得至关重要。

一、中国共产党引领乡村治理的演进逻辑

中国共产党对乡村治理的引领，来自于时代的召唤与实践，有其萌芽发端发展的客观演进逻辑。由于近代以来中国特殊的国情，中国共产党从中国的实际出发，与时俱进，不断创新，根据不同历史时期的客观需要，创造性的构建了与当时条件相适应又别具一格的乡村治理模式。本文主要遵循政党中心主义理论的方法视角探究其发展的客观历程和内在规律。

(一)新民主主义革命时期的乡村革命动员

中国共产党成立初期，党的工作重心在城市，虽然有以李大钊为代表的中国共产党人通过动员弓仲韬在河北安平县成立中国共产党第一个农村党支部[1]，开创了党引领乡村治理的先河，但并非真正意义上的乡村治理。大革命失败后，中国共产党人清醒地意识到必须动员农民参与中国革命，农民是中国革命取得胜利的重要力量，便逐渐将其工作重心向农村转移，在农村革命根据地与解放区开展了长达二十年的乡村治理的实践探索。首先是改善乡村社会关系。党在各个农村革命根据地陆续颁布了有关土地革命的法令，结合不同农村的切实状况实施相应的土地政策，如《土地革命法令》；抗战时期实行“减租减息”的政策；解放战争时期通过逐步分化地消除封建土地所有制等，维护了农民的切身利益，调整与改善了乡村社会关系[2]。其次开展农村基层党组织建设。在中国共产党的号召下，各个革命根据地的党组织如火如荼地建立起来。抗战时期，党开辟敌后抗日根据地以后，领导并组织成立农民协会等群众组织，并从中培养优秀分子成为党员，在农村根据地普遍建立党支部；新民主主义革命时期中国共产党通过整改党支部，使党在乡村建立了组织网络，有效增强了党员与党组织的粘合度。最后开展农村基层政权建设。作为中央联系农村的桥梁和纽带，深度发掘农村基层政权建设在促进乡村经济、政治发展方面的不可替代性。土地革命战争时期，中国共产党探索出工农民主政权。中央苏区的基层政权组织由选民直接选举产生，负责管理本乡公共事务；延安时期在根据地建立了基层民主政权，毛泽东提出建立“三三制”政权[3]，重新配置政权人员结构，调节了各阶级之间的关系，为后来的乡村治理工作奠定了阶级基础；内战爆发后，根据地基层民主政权的性质变为解放区的人民民主政权。

这一时期，中国共产党引领乡村治理是以乡村革命动员为逻辑导向的政权下乡模式，这种模式确立了农民阶级在中国革命中的角色，促使农民成为乡村社会的主人，又体现了在乡村治理中坚持党的领导的极端重要性。

(二)社会主义革命和建设时期的乡村整合与集权

中华人民共和国成立之初，乡村社会百废待兴，亟需实现有机整合。面对这些现实情况，中国共产党引领乡村治理首先是在农村普遍实行乡建制，对农村各种工作进行自上而下、由内而外的治理。我国在很早之前就建立了行政村，行政村通常由若干个自然村组成，规定农村基层行政建制包括同乡，基层政权的主要组成部分是村政府和乡政府。1950年12月，政务院明确规定一级地方政权机关为行政村和乡[4]，并设置专职或者兼职的工作人员。1954年9月，《中华人民共和国宪法》明文规定乡镇归属于基层政权，行政村建制被废除。此后，行政村的主要功能则是协助乡政府日常工作，乡人大代表或乡人民委员会委员担任行政村最初设置的正副村长，逐渐形成以乡镇政权替代工作队的局面。其次是在全国农村建立人民公社。迄今为止最早的农村合作化运动兴起于1951年，最初是以小型互助组的形式出现，而后随其规模的扩大成为初级社，后来又发展成为高级农业生产合作社，进行统一经营和分配。人民公社化运动于1958年达到了顶峰，并在党的全面领导下在全国农村普遍建立起来，由此高度集中的人民公社化体制形成，中国共产党对乡村事物采取一元化管理模式，成功实现了对农村资源的整合与汲取。

这一时期，中国共产党引领乡村治理是以农村社会的整合与汲取为逻辑导向的政社合一模式，这一模式无论是从实现乡村民主自治的角度来动员农民群众参与乡村建设，抑或是从实现国家对乡村社会资源高度整合的角度出发重建乡村政权结构，其所发挥的积极作用均值得称赞。但这种乡村治理模式深受当时特定历史环境的影响，并不成熟，由此形成一元化的党政领导体系，党对乡村社会的过度干预，往往忽视农民在乡村治理中的积极作用，也会打压其他社会主体参与乡村治理的积极性。

(三) 改革开放和社会主义现代化建设时期的放权与赋权

党的十一届三中全会开启了现代化建设的伟大征程。中国共产党认识到开展乡村治理工作对推进改革开放的重要性，因此中国共产党决定采取摸着石头过河的改革方案，决定先从农村入手。中国共产党引领乡村治理时认识到必须把解决农民问题作为重点，党带领人民开展了农村经济体制改革，确立了家庭联产承包责任制，人民公社体制随其赖以依存的经济基础的改变而瓦解，使得农民获得土地生产经营权，大大提高了农民生产积极性，促进农村经济发展。1998年11月4日出台的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定了村民委员会的基本功能[5]。此后，国家法律逐渐确认村民自治的乡村治理模式。中国共产党进行权力下放，并不意味着党的权力退出，而是为了促使农民变被动为主动地参与乡村治理，给其他社会主体参与乡村治理释放一定的空间，从而更好的发挥政治领导的作用。在市场经济与城市化的推动下，城乡之间的矛盾不断激化。有鉴于此，中国共产党出台了一系列有助于增加农业农村资源投入、缩小城乡差距等方面的政策，有效改善了乡村治理环境。

改革开放后的治理变迁延续着此前政党中心主义的理论逻辑,但此时的党已不再强调对社会的全面统合及控制,而是赋予其他社会主体参与乡村治理的权能。这一时期，中国共产党引领乡村治理以对农村的放权与赋权为逻辑导向，形成了乡政村治的乡村治理模式。

(四)中国特色社会主义新时代的乡村治理现代化

进入新时代以来，我国乡村治理环境随着我国社会主要矛盾的变化而发生巨大转变，党引领乡村治理的方式也随之改变。首先是坚持党领导乡村治理的总方略。党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”[6]，乡村治理是国家治理体系不可或缺的重要组成部分，因之实现乡村治理体系与治理能力的现代化是推进国家治理体系与治理能力的题中应有之义。党的十九大提出新时代“三农”工作的总抓手是实施乡村振兴战略，全党必须以解决三农问题作为工作的关键点[7]，并确定了自治、法治、德治三治合一的乡村治理体系。为调动农民自治积极性，提高乡村治理能力，实现乡村有效治理，完善乡村治理体系，中共中央明确指出党领导乡村治理的总方略，提出优先发展农业农村的方针，走共同富裕道路[8]。其次是完善基层党组织体系。新时代，党的基层组织建设的完备、农村基层党组织建设工作的开展、党组织在乡村治理工作中起领导作用是完善基层党组织体系的先决条件。为此，中央提出村党组织书记“一肩挑”的制度设计。明确乡村党组织和村民委员会在乡村治理中的职能分工与权责分配，并进一步吸纳农民与社会组织等主体参与乡村治理，推动乡村社会新一轮整合，规范乡村治理秩序，实现中国特色社会主义新时代的乡村治理现代化。

这一时期，党引领乡村治理以乡村治理现代化为逻辑导向，通过坚持党领导乡村治理的总方略与完善基层党组织体系这两大举措，一改传统的单一治理方式，形成了以党的领导为核心，村委会、农民、社会组织等主体广泛参与的多元共治的乡村治理模式。

二、中国共产党引领乡村治理的主要特征

从中国共产党引领乡村治理的发展逻辑可以看出，无论风云变幻，时代变迁，我们党在引领乡村治理的历史实践中始终处于核心地位，发挥着不可替代的先锋作用[9]。具体而言，中国共产党引领乡村治理具有以下主要特征：

(一)中国共产党治理使命的先进性

中国共产党治理使命的先进性是指先进的党员个体和党员群体，在认识乡村治理和改造乡村的实践中，坚持与时俱进的理论品质，不断传递自己先进的意识形态，凭借强有力的组织体系渗入到乡村社会方方面面，辐射乡村基层组织，全方位落实中国共产党倡导的乡村治理措施，促使我国乡村地区顺应时代的发展，跟上时代的脚步，符合人类社会进步的方向。中国共产党引领乡村治理的措施不是随意制定的，而是根据不同时代的特征与实践制定出先进的乡村治理方案。一方面，中国共产党始终保持自身的先进性与纯洁性，不断提升党性修养，坚持全心全意为人民服务的宗旨，重视农民的政治教育工作，增强农民对党的理论、方针、政策的认同感，密切党群关系；另一方面，中国共产党通过自身先进的素质、思想觉悟、政治行为来优化乡村治理的政治生态环境，充分发挥其先进模范作用，改变乡村治理机制。

(二)中国共产党治理体系的整体性

中国共产党治理体系的整体性是指党将之前处于微观层次的乡村治理，纳入国家宏观治理体系当中，同时更加侧重乡村治理体系与国家治理体系的统一，达成乡村治理整体性目标。中国共产党作为先进的无产阶级政党，致力于消除两极分化，把实现共同富裕作为党的初心与使命，始终代表最广大人民的利益，在引领乡村治理过程中不仅要看重乡村发展的局部利益，更要关注乡村社会发展的整体性、持续性、长远性等利益。中国共产党在革命、建设和改革的历史进程中，始终将乡村治理工作与党和国家在各阶段的发展战略相衔接，乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，是中国共产党统领国家全局事业的重要基础。中国共产党具有强大的领导力，能够凝聚共识，汇聚民心，集聚力量，在开展乡村治理工作时能够协调农业部门与非农业部门之间、农民团体与非农民团体之间、农村与城市之间的关系，促进这几者的分工与合作，谋求乡村社会的整体性发展[10]。中国共产党在引领乡村治理的进程中不能只停留在局部的层面看待分析问题，必须用全面整体的视野看待分析问题。

(三)中国共产党治理主体的多元性

中国共产党治理主体的多元性是指中国共产党在乡村治理时不能把自己作为乡村治理的唯一主体，还需要其他主体的积极参与。中国共产党具有强大的组织系统，其组织分散在乡村的各个角落。为了更好的发挥党的领导能力与组织能力，我们党在引领乡村治理的过程中不能孤军奋战，而应该动员与吸收其他治理主体参与到乡村治理之中。由于社会分工进一步的细化与深化，仅依靠党组织难以满足乡村社会多样化的需求[9]，这就需要扩大乡村治理主体，通过建立激励机制来吸纳不同治理主体，并使他们的优势得到最大程度地发挥，促使乡村治理体系的完善，助推共同富裕目标的实现。特别是作为长期扎根于农村的基层党组织，在动员各种治理主体参与乡村社会治理的同时，还应该充分发挥先锋模范作用，用高尚的品德、先进的理论、坚定的政治觉悟潜移默化的提升广大群众思想觉悟，消除部分农民的不良思想，动员农民参与乡村治理，形成多元共治的治理格局。

(四)中国共产党治理功能的服务性

中国共产党治理功能的服务性是指党引领乡村治理必须秉持全心全意为人民服务的宗旨。中国共产党始终站在最广大人民的立场上，这是其他社会组织所不具备的功能。党始终坚持将以人民为中心的理念贯彻到乡村治理的全过程中，注重乡村社会的协调发展，致力于实现共同富裕。一方面，党引领乡村治理，为人民提升物质水平。生产力的发展是提升物质水平的前提，必须大力发展生产力，变革与生产力不相适应的生产关系，激发乡村社会各种生产要素的积极性，实现经济变革。提升农民的物质水平不仅是乡村治理的基础，也为实现共同富裕提供充裕的物质条件。另一方面，党引领乡村治理，为人民提高精神水平。党引领乡村治理不能仅仅提升农民的物质水平，还需要提供优质的公共文化服务与乡村文化基础设施，开展乡村文化事业建设，加强乡村教育、医卫、体育、文艺事业等建设[2]。农民作为乡村文化事业建设的主体，党引领乡村治理必须充分调动农民的主动性与积极性，贯穿以人民为中心的思想，打造高质量、多元化的农村文化，为实现共同富裕准备丰厚的精神条件。

三、中国共产党引领乡村治理的历史经验

乡村治理始终被我们党视为完成现实任务的关键步骤与重大举措。中国共产党在引领乡村治理的百年历程中，一直能够依据不同历史时期乡村社会的具体条件而探索出与之相应的治理模式，为新时代完善乡村治理、实现共同富裕提供了一系列有益的经验。

(一)始终坚持中国共产党的领导

坚持中国共产党的领导，是提升乡村治理水平，实现乡村有效治理的政治保障。新民主主义革命时期，中国共产党结合各个革命根据地与解放区的不同特点，分门别类的开展基层党组织建设，建立党支部，吸收广大农民群众参加革命运动；党通过开展基层政权建设，扩大农村基层党组织的权力，实现了党对农村各种工作的领导。社会主义革命与建设时期，中国共产党在农村从普遍实行行乡建制到进行人民公社化运动，建立人民公社体制，党逐渐实现了对各级人民公社组织与农村各项事务的全面掌控。改革开放和社会主义现代化时期，党领导人民在农村开展经济体制改革，实行家庭联产承包责任制，赋予农民生产经营自主权，撤销了人民公社体制，政社分开，但总体上党组织依然发挥着对乡村基层组织的领导作用。进入新时代，中国共产党对乡村建设各方面实行全面领导，为解决三农问题、缩小城乡差距、推进城乡一体化进程、实现乡村振兴与共同富裕发展目标，陆续出台了一系列政策措施[11]。总之，乡村治理工作是漫长而艰辛的，中国共产党克服了乡村环境的复杂性以及时代问题的多样性，使得乡村治理工作不断突破现实困境，解决时代难题。

(二)始终维护人民群众的的根本利益

实现乡村有效治理、最终实现共同富裕的关键在于始终坚持维护人民群众的根本利益。纵观我们党引领下的乡村治理工作，便能看出中国共产党无论在革命、建设、改革时期，都坚持农民是乡村治理主体这一基本理念，始终把维护人民群众的根本利益置于首位，在不同历史时期开展乡村治理工作时都注重与农民的需求相结合[12]。在新民主主义革命时期，农民是革命运动的主体，是革命根据地建设的主体。中国共产党为维护农民群众的物质利益，采取了一系列措施进行土地改革，人民关切的土地问题得以解决，人民在经济上翻了身；为维护农民群众的政治利益，我们党从开展基层组织与政权选举这两大建设入手，赋予了农民参政议政的权利，人民在政治上翻了身。社会主义革命与建设时期，党着眼于农民生产合作的需求，领导人民开展农村合作化运动，建立互助组、初级合作社、高级合作社，最终实行人民公社制度，完成了农村经济体制的变革，推动了农村经济的发展。改革开放与社会主义现代化建设时期，党领导人民实行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，完成了农村经济体制改革，激发了农民生产活力，农村生产力迅速发展，农民温饱问题得以解决；党通过对旧有的乡村治理模式进行改革，创建了村民自治制度，保障了农民群众民主政治权利。新时代以来，人民对美好生活的向往又出现了新的标准与要求。中国共产党提出乡村振兴战略，助推三农问题的解决，注重农村物质文化协调发展，走“共同富裕”道路。正是中国共产党始终坚持把维护人民根本利益作为在各个历史时期引领乡村治理的出发点与落脚点，始终将以人民为中心的理念贯穿乡村治理的全过程，才使得乡村治理体系不断优化，乡村治理水平不断提升。

(三)始终重视发掘多元治理主体

中国共产党在领导乡村治理的百年历史变迁中，始终重视运用统一战线法宝，发现培育团结其他治理主体，共同实现乡村治理目标。新民主主义革命时期，苏维埃政府、陕甘宁边区政府等作为党的政策的执行者与实践者，在革命根据地与解放区一直组织着乡村治理工作；党带领人民建立基层民主选举制度，动员广大农民参与民主选举，延安时期实行“三三制”政权，调整政权人员结构，将其他社会主体吸纳到乡村治理体系中。社会主义革命与建设时期，政府成为乡村治理的组织者和乡村公共事务的执行者；党领导人民建立人民公社体制，通过召开群众大会等形式使人民在乡村治理中具有主体性与创造性。改革开放与现代化建设时期，在党中央的领导下，实施村民自治制度，成立村民委员会进行自我管理，一些农民群众组织、农村小作坊等团体成为乡村治理主体，增加了乡村治理主体的多样性，有利于完善乡村治理体系。进入新时代以来，中国共产党引领乡村治理，更加重视发掘多元治理主体，致力于构建“一核多元、协调共治”的治理格局。健全农村基层党组织建设，发挥党对乡村治理工作的领导作用；进一步强调农民在乡村治理的主体地位，发挥农民参与乡村治理的积极性；呼吁社会公益慈善和志愿服务等社会组织积极参与乡村治理。总之，中国共产党在引领乡村治理的过程中不断挖掘新的治理主体，并善于发现各治理主体的特点，充分发挥他们的优势，努力实现多元共治。

(四)始终坚持与时俱进不断完善

回顾中国共产党引领乡村治理的历史变迁，党始终坚持与时俱进的理论品质，这是我们党能够经得住时间的考验，仍然闪烁着光辉，永葆青春与活力，不断取得乡村治理工作新成就的最主要的原因。在长期的乡村治理过程中，中国共产党始终根据不同时代的特征对乡村治理模式进行改革创新，不断发展完善。在新民主主义革命时期，党根据传统乡村社会党组织基础薄弱现状与革命动员的需要，通过在农村开展基层党组织建设，加强基层政权建设等方式，形成政权下乡的乡村治理模式。在社会主义革命与建设时期，全国经济发展持续低迷、新生政权孱弱，面对这种严峻状况，党通过建立行政村的方式构建“乡治”模式，后来为满足国家工业规模化发展的需要，进行了农业合作化运动，推动形成了高度集中的人民公社体制，建立了政社合一乡村治理模式。在改革开放与社会主义现代化建设时期，随着时代的变化与新矛盾的出现，党意识到由于政社合一模式过于高度集中，如若继续实行，会严重背离乡村社会经济、政治的发展目标，为此党带领人民群众在农村进行了大刀阔斧的改革，建立了崭新的农村经济体制与村民自治制度，形成了别具一格的乡政村治的乡村治理模式。在新时代，党出台一系列政策以应对我国社会主要矛盾的转变，处理乡村治理工作出现的新状况，持续推进乡村治理体系和治理能力现代化。这充分彰显了中国共产党坚持与时俱进、不断求是创新的理论品质。