党建“契约化”：建构基层治理资源共享格局的有益探索——以浙江省绍兴市越城区为例

宋 超，郭姿漪

（1.中共中央党校/国家行政学院，北京 100089；2.中央团校/中国青年政治学院，北京 100089）

2021年7月，中共中央、国务院联合印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”〔1〕新时代，推进基层治理体系和治理能力现代化建设要聚焦于两个基本点，即：牢牢坚持党对基层治理工作的全面领导，在基层治理体制机制上开拓创新。

浙江省作为国家级共同富裕示范区，其基层治理模式和水平长期位居全国前列。绍兴市越城区自主创立、探索、打造的党建“契约化”共建治理模式，不仅高质量展现了经济发达地区在探索党建引领基层治理方面的先进做法与宝贵经验，而且充分体现了基层群众在探索“共建共治共享”治理格局方面的集体智慧。本文主要以浙江省绍兴市越城区（下文简称“越城区”）创立的党建“契约化”共建治理模式为分析样本，以系统化思维剖析“越城模式”背后蕴含的理论逻辑和实践逻辑，并通过归纳其经验启示，以期为党建引领基层治理工作提供相关借鉴。

一、问题的提出

长期以来，基层治理一直是国家治理这项大课题中的一个重要命题，也始终是党和国家领导人高度重视的一个核心议题。2010年1月22日，习近平同志在第三批深入学习实践科学发展观活动简报上对浙江省绍兴市越城区社区党建“契约化”共建作出重要批示，并号召各级党委和组织部门要注重总结推广这方面的成功经验。习近平同志的殷切肯定，充分彰显了越城区党建“契约化”共建在基层治理工作中的实践价值。

越城区党建“契约化”共建治理模式发端于2008年，诞生于越城区一个老旧社区——越都社区。在解决老旧社区治理面临的社区硬件设施落后、服务资源较少、社工力量不足、与辖区单位沟通不畅等一系列疑难问题的过程中，社区党组织率先探索创立了谈约、签约、亮约、履约、评约“五约”工作流程，主要由社区党组织与驻社区单位党组织之间结对共建，通过签订党建“契约”的形式为双方建立起结对关系，并重点围绕四类菜单（责任、服务、资源、个性）提供双向服务〔2〕。这一模式的创立，不仅有效解决了基层治理中普遍存在的基层党组织资源稀缺、人力不足、活动较少等问题，也大大畅通了基层党组织与驻区单位间的联动和沟通，使其可以依托社区资源为驻区单位提供更多的便利服务。

从创立至今10余年间，越城区始终把党建“契约化”共建治理模式作为一张“金名片”，通过搭建契约化平台、实施项目化管理、动员社区人人参与、推进数字化赋能等多种方式，不断完善、革新、健全党建“契约化”共建这一基层治理模式。如今，党建“契约化”共建治理模式已经发展成为一套依托数字化管理平台，覆盖所辖区域内全体党员干部，治理内容涉及治安联防、民主协商、矛盾调解、垃圾分类、智慧用电、生活服务等多个领域的综合性治理矩阵。

众所周知，基层治理工作千头万绪、错综复杂，直面与广大人民群众生活息息相关的一系列现实性问题。基层治理中一个尤为重要且不可忽视的关键问题是“如何实现治理资源的充足保障和供给”。在推进治理工作过程中，不仅基层党组织自身运转要依靠一系列资源的保障，同时在开展工作过程中还需要相应的物资、场地、人力、信息、志愿服务等资源。而来自于上级党组织的资源调配和相关保障显然无法满足基层治理工作的现实需要。这种情境下，“如何盘活基层资源”就成为各级基层党组织提升治理效能的一个“破题点”。越城区党建“契约化”共建治理模式的最大亮点就在于对辖区内各方资源的充分激活和有序整合，这是其治理效能成倍提升的“密钥法宝”。

二、党建“契约化”治理模式的实践逻辑

越城区党建“契约化”共建治理模式是基层党组织有效整合各方治理主体资源、充分汇集人民群众集体智慧的有益探索。这一模式充分彰显出坚持党对基层治理工作全面领导与大力推动基层治理体制机制创新二者有机融合的巨大制度优势。通过系统归纳和分类梳理，我们可以发现蕴含于党建“契约化”共建治理模式背后的基本实践逻辑是，将“全过程民主”“全员化契约”“多元化参与”“数字化改革”等核心价值要素贯穿于基层治理工作主线，并以此为依托构建起一张联动互动、资源共享、多方参与的“基层治理网”。

（一）以“全过程人民民主”破解党建引领基层治理难题

人民民主是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实践相结合创立的一套理论体系，也是我们党在执政过程中始终遵循和践行的根本价值准则。习近平总书记指出，人民民主是一种全过程民主。这一重要论断准确地概括了人民民主的“全过程”要素与人民民主本质的内在关系。越城区在探索和推进基层治理工作过程中，尤为突出的一个亮点就是把“全过程人民民主”这一基本要求融入于治理工作始末，以“全过程人民民主”来破解党建引领基层治理工作中的一系列疑难杂症。如越城区大力推动各小区建立“红管家”议事厅，在小区党支部领导下，由业主委员会、物业服务企业，驻区单位、结对单位、在册党员、在职党员、居民代表、业主代表等多方主体共同参与，建立了“1+2+N”的共同议事机制。在第一批次建立的11个试点小区中累计召开“红管家”议事会159场，提出问题212个，解决问题190个，解决率达到90%以上。通过这种“社区需求居民表达、社区问题居民讨论、社区事项居民决定、社区所缺居民众筹、社区事务居民参与、社区项目居民评估”的全过程民主式工作方法，大大提升了社区民众直接参与社区事务的积极性和自主性。2021年越城区依托“红管家”议事平台累计解决民生难题4200余个，群众满意度测评率达到98%以上。

（二）以“全员化契约”凝聚党建引领基层治理力量

把“契约化”理念引入党建引领基层治理工作是越城区的一大首创。自谈约、签约、亮约、履约、评约“五约”工作流程创立以来，越城区始终坚持在“合理引导、双方自愿”的基础上不断拓展这一工作模式的覆盖群体和涵盖范围。如今，党建“契约化”共建治理模式的参与主体，已经从创立初始的社区党组织、驻区单位党组织两类主体，扩展为包含社区党组织、驻区单位党组织、民营企业、在职党员、志愿服务群体等多类主体，基本形成了“全员化契约”的基层治理格局。截至2021年底，全区已有1175个单位党组织与352个村社党组织结对共建，累计签订共建项目796个，召开共建协商会议3000余场次，涉及项目共建经费额度达到6000余万元。全区的5万余名党员干部签订了“锋领十条”承诺书，37000多名党员到居住地（结对地）村社党组织报到，启动点亮“微心愿”活动，帮助社区居民解决、处理、协调各类民生事项。基层治理的核心要义即是“发动各方主体、积极参与自治、共建共治共享”。越城区党建“契约化”共建治理模式充分展示了汇集多方主体力量对于基层治理工作的巨大推动作用。

（三）以“多元化参与”激发党建引领基层治理活力

在基层治理格局特别是城市基层治理语境下，除了传统的各级党政机关、社区党组织、党员干部等几类主体，越来越多地涌现出一些新兴社会主体，比如新兴业态从业者、城市志愿者团体和各类公益性社会组织等。如何能够激发这些多元主体共同参与基层治理工作，是当前基层治理中需要直面的一个紧迫性课题。越城区通过建立党员领导干部党支部工作联系制度，由包括区委区政府主要领导在内的副科级以上党员领导干部，每人结对1个以上村、社区、“两新”组织、站办所党支部，定期开展走访调研、党课宣传和实践指导，协调联系党支部工作推进过程中出现的跨条线、跨部门等困难事项。截至2021年底，3480名区级机关干部、医生、教师党员到108个社区报到，纳入小区网格化管理，将契约共建向困难帮扶、环境整治、法治教育、矛盾调解、治安巡逻等领域辐射。同时，在各方力量支持下，越城区培育出发挥枢纽型功能的社会组织“五邻社联合会”交流互助平台，依托这一载体推动邻里互助、人文关怀、垃圾分类、文明倡导、治安联防等113个“社区微公益创投项目”成功落地，有效释放了基层社会多元主体参与治理的巨大潜力。

（四）以“数字化改革”创新党建引领基层治理方式

利用数字化手段为党建工作赋能是推动新时代党建工作智能化、科学化、规范化的必然趋势。在这一背景下，将数字化改革引入基层治理自然也成为提升基层治理效能的应然之举。近年来，越城区紧跟时代潮流、树立现代意识，坚持“党建统领、整体智治、数字赋能、共建共享”基本原则，按照“小切口、大牵引”要求，运用数字化手段将各类组织、各方力量、各项资源在“网上”整合起来，在“网下”组织起来。例如在基层治理应用载体方面，越城区应时而变将原有的“越城有约”微信小程序升级换代为“浙里共建”APP，并结合业务需要开设了“人人契约、结对共建、民生集市、点亮心愿、党群地图”等五大应用场景，全方位搭建起了“群众点单、社区发单、党员接单、随时抢单、实时晒单、服务评单”的业务处置模式。截至2021年底，“浙里共建”APP平台共计注册党员用户29575名、群众用户5174名，累计发布契约共建活动5464场次，党员群众有效认领37747人次，累计发放积分将近220万分。越城区通过全面推进数字化改革赋能共建智治，为党建“契约化”共建治理模式注入了新的时代内涵。

三、党建“契约化”治理模式的经验启示

随着当前经济社会快速发展和城市化进程加快推进，城市治理重心逐步下沉位移，与此同时，城市社区中不同群体、不同阶层、不同对象的需求日益多样化。这些客观因素都对基层治理工作水平提出了较高的现实要求。越城区党建“契约化”共建治理模式历经十余年完善和发展，这一过程中不断汲取广大人民群众的首创智慧，如今已经成为一套较为成熟的基层治理工作模式。通过检视和剖析这一模式的实践历程和逻辑理路，我们可以从中归纳出一些极具指导价值的普遍性规律。这些普遍性规律，不仅是越城区在构建党建“契约化”共建治理模式过程中的宝贵经验和有益探索，同时也能为其他地区提升基层治理效能和推进基层治理现代化提供一些有益借鉴。

（一）坚持党的全面领导，充分发挥基层组织引领治理功能

中国共产党百年来的实践和发展已经充分证明，坚持党的领导是办好中国事情的关键所在，也是“中国模式”得以成功的“密钥”所在。基层治理作为国家治理的基础构成，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。而基层治理工作的水平和质量直接关联到我们党的执政基础和执政水平，是党的执政能力的具象化体现。因此，在推进基层治理工作过程中，要牢牢坚持党对基层治理工作的全面领导，充分依靠各级基层组织，努力构建起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。越城区党建“契约化”共建治理模式之所以能取得巨大成效，其根本原因就在于把“党的领导”全程贯穿于基层治理工作，重点突出基层党组织的战斗堡垒作用。越城区充分发挥各级街道社区党组织的领导作用，努力推进单位党建、行业党建、区域党建互联互动，最大程度地实现了党的组织功能、组织优势、组织力量的充分释放，真正构建起了区域统筹、上下联动、条块协同、共建共享的区域化城市基层治理新格局。“越城模式”是对党建引领基层治理制度优势的生动阐释，这一模式充分彰显了将党的全面领导融入基层治理格局的必要性、现实性和紧迫性。

（二）坚持以人民为中心，重点解决人民群众现实生活难题

“以人民为中心”是我们党执政的根本价值旨归和行为基准。这一价值基点的确立，是中国共产党作为马克思主义执政党对经典马克思主义中蕴含的“人民性”理论的继承和庚续。当然，“以人民为中心”绝不仅仅是一句政治口号、空洞宣传，而是要真正融入、体现于党的一切执政活动中。基层治理是党的执政基业的最基础构成，基层治理工作能不能体现“以人民为中心”，这是考验我们党的执政智慧的一道现实性难题。越城区在探索党建“契约化”共建治理模式过程中，紧紧围绕人民群众关心的问题、影响人民群众切身利益的问题，不断提高为民尽责的能力水平，努力提升为民服务的效率效能，逐渐完善“项目化、菜单式”服务模式，精准聚焦人民群众生活中不断涌现的新问题、新状况，充分了解人民群众所需所盼，着力解决各类现实性难题。当前，党建“契约化”共建治理模式的工作涵盖范围，已经涉及疫情防控、治安联防、垃圾处置、志愿服务、紧急救援、家电维修等多个与人民群众生活息息相关的领域。广大社区居民的获得感、幸福感、收获感、安全感指数大幅上升。基层治理工作的现实难题之一在于找准“病点痛点”，真正迎合基层人民群众现实需要。在这一方面，“越城模式”给我们提供了一份有益的参考答案。

（三）坚持依靠社会力量，全面凝聚起“人人契约”的强大合力

依据治理的内涵要义，不同的社会主体可以依照规定合法地参与相应领域的管理和运转，承担一定的公共权力，发挥特定的治理功能〔3〕。这是治理模式的核心要义所在。伴随着当前社会主体日趋多元化、社会结构日趋分层化、社会组织日趋活跃化，基层治理格局中能够发挥作用的角色越来越多。这是我们党领导基层治理工作需要面对的一个现实情境。面对多元治理主体，各级基层党组织应当思考的一个核心问题是如何有效地引导和鼓励各方主体积极参与到治理工作中并发挥其有益功能。越城区长期以来充分依靠社区基层党组织的组织功能、宣传功能、凝聚功能、服务功能、引导功能，竭力把辖区内各级党组织整合起来，把党员群众发动起来，把社区资源和结对组织资源聚合起来，最大限度调动群众参与基层社会治理的积极性、主动性和创造性，不断优化社区力量，形成系统合力，针对性破解基层治理难题。例如越城区的5万余名党员干部已经全员化签订“锋领十条”承诺书，利用业余时间积极投身于所在社区基层治理工作。正所谓“众人拾柴火焰高”，打造新时代基层治理新格局，必然需要各方社会主体积极参与、各司其职、协调运转，这既是中国特色社会主义基层治理模式的鲜明特质所在，也是其制度优势所在。越城区正是因为始终坚持“紧紧依靠人民群众、密切联系人民群众”这一基本原则，才最终获得了广大人民群众和社会各界的拥护与支持。

（四）坚持智慧治理理念，加快提升基层治理的现代化水平

现代信息社会快速发展与信息技术革命的快速推进，大大加快了现代生活方式趋向数字化改革的进程。当前，大数据、人工智能、云计算、区块链等新兴数字技术此起彼伏，这都对基层治理工作带来了一定的现实性挑战。《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》着重强调要“加强基层智慧治理能力建设”，这也从顶层设计上阐明了将智慧治理理念逐步融入基层治理工作的必然性和现实性。长期以来，越城区大力推行“党建数字化引领支撑基层治理现代化”的数字治理模式，集成各类基层治理系统，建设社区数字精益管理平台，运用数字化手段把各类组织、各种力量、各项资源有机整合起来，坚持从数字化到智能化、再到智慧化，真正使城市基层治理变得“更加聪明、更加智慧”。正是得益于数字化改革和智慧治理水平的不断提升，基层治理工作在人力资源整合、信息即时传递、生活隐患排查、便捷服务预约等方面才能实现高效率、高质量。当然同时需要明确一点，在推行数字化改革和智能服务系统建设方面，考虑到不同省份、不同地区、不同领域的差异性较大，各地需要结合自身发展实际和现实情况加以部署，避免出现“为实现数字化而数字化”的“形象工程”，这是基层治理智能化建设的一大“误区”。

四、结语

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强和创新基层治理工作机制。正如习近平总书记指出：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”〔4〕127诚然，在风险与机遇并存、发展与挑战相伴的改革深水期和攻坚期，推进基层治理能力现代化建设迫切需要重新进行资源整合和结构重塑，这从根本上关系到国家整体治理能力的提升。浙江绍兴越城区创建的党建“契约化”共建治理模式，为我们审视基层治理这一实践课题提供了全新视角和独特思路，也为各级基层党组织在协调基层治理主体和统筹基层治理资源等方面提供了新路径和新样板。归根结底，推进基层治理工作的直接目标是不断提升人民群众的幸福感获得感，必须坚持以党建引领基层治理发展，强调多方协同治理，创新治理方式方法，将“以人民为中心”的发展思想始终贯穿于基层治理工作全过程。