突发公共卫生事件治理的法治化及其实现进路

张 刚，张 峘，安 群

（1.中共蚌埠市委党校，安徽 蚌埠 233000；2.中共安徽省委党校，合肥 230022；3.复旦大学，上海 200433）

当前，在外防输入、内防反弹的双重压力之下，国内疫情防控任务仍旧艰巨。在全球新冠肺炎疫情仍未平息且有反弹之势的背景下，能否取得国内疫情防控的最终胜利，有赖于应对突发公共卫生事件治理的现代化水平不断提升。作为国家和社会治理现代化的重要组成部分——突发公共卫生事件治理的现代化，法治化是其题中应有之义。因此，必须强化法治在突发公共卫生事件治理中的重要作用。

一、突发公共卫生事件治理法治化的现实基础

突发公共卫生事件的巨大危害性、冲击性给社会正常运行以及国家治理带来了严峻挑战。近年来，我国应对突发公共卫生事件的治理能力和水平不断提升。但是，为进一步防范和化解突发公共卫生事件所带来的风险，提升我国治理此类事件的现代化水平，必须在法治框架下强化以政府为主导、专业组织等多元主体共同参与的共治善治的模式，大力推进突发公共卫生事件治理的法治化。

（一）突发公共卫生事件的不断出现

随着我国城市化进程的不断加快以及社会经济的快速发展，突发公共卫生事件不断涌现，尤其是伴随着我国改革开放不断深入，经济社会领域内的对外交流合作日趋频繁，突发公共卫生事件从一国扩散到全球的风险不断加大。全球化发展到今天，任何一国都不可能在全球化的公共卫生事件中置身事外。此次新冠肺炎疫情在全球暴发的事实说明，公共卫生事件的常态化特征已经非常明显。面对这些公共卫生领域内的社会风险，必须采用一系列既明确又统一的标准作为行动依据，这些标准依据恰恰是风险社会治理走向法治化的基本要求，也成为风险社会背景下实现突发公共卫生事件治理法治化建设的认知前提〔1〕。

（二）非常时期更需要法治思维和法治手段

突发公共卫生事件的治理作为非常时期的社会治理，必须坚持系统治理、源头治理、依法治理、综合治理。但在诸多治理模式中，法治因其连续性、稳定性、确定性、一致性的特性，应作为社会治理的首选和优选之策。当突发公共卫生事件产生和事态进一步扩大时，给社会治理带来了很大的不可预测性和不确定性，社会公众也处于恐慌和不确定的状态。而采用法治思维和法治方式加以应对，能使得突发公共卫生事件的治理在法治轨道之下，沿着稳定合理的预期目标向前推进，达到预期的治理目标，并取得较好的治理成效。

（三）坚持“人民至上、生命至上”的需要

在突发公共卫生事件治理的全过程中，必须坚持“人民至上、生命至上”的原则，因为突发公共卫生事件一旦控制不好，首先是对人的伤害。而生命健康是最高的法律价值〔2〕2。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控〔3〕。中国特色社会主义法律，尤其是突发公共卫生事件治理方面的相关法律法规，作为党的主张、国家意志、人民意愿相统一的产物，充分体现着“人民至上、生命至上”的价值理念。尽管为了迅速控制事态恶化而采取的非常手段和应急措施，难免会在特定时期和特定情况下对部分人的权利进行一定的限制，但只要不突破法律底线并控制在合理必要的范围内，都是保障人民生命健康所必须采取的手段和方式，也是坚持“人民至上、生命至上”价值理念的需要。

二、我国突发公共卫生事件治理的法治困境

突发公共卫生事件治理法治化的不足，可以根据法的运行全过程这一逻辑主线，从立法、执法、司法、守法、用法等方面，对突发公共卫生事件治理的法治困境进行系统分析。

（一）应急法律体系仍需健全

科学完善的应急法律制度体系，是推动突发公共卫生事件治理法治化的前提。应急法律体系方面的短板和弱项，直接影响着突发公共卫生事件治理中良法善治目标的实现。

1.上位法律制度缺失。我国应对突发公共卫生事件的立法主要包括《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》等相关应急法律法规，为发挥应急治理效能奠定了一定的制度基础，但是在应急法律体系中缺少一部宪法层级的上位基本法，即“紧急状态应对法”，该上位法的缺失不利于国家从整体和全局层面对全国性的突发事件进行有效应对。

2.部分公共卫生领域存在立法空白。一是生物安全方面，我国尚未出台“生物安全法”，不利于提高生物安全治理能力；二是缺少社会应急组织体系和公共卫生与防疫系统的相关配套法律规定；三是关于应急志愿者队伍方面的立法缺失，现有立法对于应急志愿者队伍的法律地位、资格资质、合法权益保障、应急志愿者队伍之间的工作协调、职责分工、专业优势的发挥，以及工作中遭受经济损失和人身伤害的补偿、激励机制等都缺乏相应的规定；四是关于社会组织实体方面的法律制度设计不足，对于社会组织尤其是一些专业性的社会组织在资格资质、行为模式、权利义务、内部治理、资金使用、外部监管等方面缺乏相应的法律规定。

3.突发公共卫生事件信息报告制度、信息公开制度缺乏详细的法律规定。在信息报告制度方面，现有法律制度对于信息报告的适用情形、责任主体、报告范围和报告内容、报告原则、报告程序、报告阶段等制度规定不完善。在信息公开制度方面，对于突发公共卫生事件信息公开的主体、时限、公开范围、法律责任的规定并不明确。

（二）应急处置行政执法能力有待提高

严格执法和公正司法，是实现突发公共卫生事件治理法治化的关键环节。但在行政权和司法权运用中，依然不同程度地存在法治思维缺失等问题，不利于将法治效能转化为治理效能。

1.行政应急权的授予与制约机制不规范。在发生重大突发公共卫生事件后，现代政府主要通过行政应急权来达到化解危机的作用。但由于行政应急权需要对公民、法人及相关社会组织的人身自由、财产及其他权利采取相应的管控措施，属于一种行政干预行为。按照行政法法律保留的原则，凡对行政相对人的人身财产及自由进行限制或苛以义务时，必须有法律的明确授权，同时应依法予以有效制约，防止权力的滥用〔4〕。现行《行政强制法》虽然对实行行政强制措施权进行了严格的法律限定，然而在行政执法实践中，还存在个别地区、个别社区、个别基层单位直接施以法律之外管理措施的现象。同时这些行政应急权在行使过程中，对其行使的主体、程序、方式、内容、时限、法律责任等相关制约机制缺乏明确规定，一些地方政府在出台实施行政应急规范性文件时，缺乏必要的法律监督，甚至出现行政应急权与司法不协调的问题。

2.应急处置行政执法和司法方面存在短板。在处置突发公共卫生事件时，尤其是启动应急预案后，各方主体应依法配合，通过规范执法和司法行为，为有效执行应急预案提供法治保障，但一些地方在实践中尚存在执法和司法不规范的行为。对于疫情防控期间发生的违法违规行为，个别的现场应急处置较为被动，对于一些不配合防疫措施的违法行为，一些执法部门处置力度不强；对于隐瞒行程，躲避隔离措施造成疫情传播或产生重大不良影响且涉嫌犯罪的行为，一些司法部门在案件办理中办案时限过长，效率较低，达不到即刻警醒社会公众的目的。此外，还有的办案部门在涉及疫情犯罪的量刑方面比较宽松，违法者的违法成本较低，达不到警示教育的作用。

（三）应急法治氛围亟待营造

突发公共卫生事件治理法治化的实现，离不开全社会应急法治素养的大力提升，但目前在全社会应急法治氛围营造方面依然存在较大不足。加强应急普法宣传对于提升公众应急法律素养，配合政府防控措施意义重大。但现有普法宣传对应急法律法规的宣传力度不够，个别地方的日常普法规划并未将应急法律法规纳入并作为一项重要内容加以广泛宣传。另外，在应对突发公共卫生事件中，一些地方虽然开展了一些应急普法宣传，但普法内容不能充分结合社会公众的需求，紧扣公共卫生应急状态下的各类法律秩序实施普法〔5〕。如对于国家和地方政府采取应急预案时公众享有什么权利、应承担什么样的配合义务、公众拒不遵守应承担什么样的法律后果等公众关注的法律规定普及得不够深入，不利于公众提升应急法律素养，也不利于实现突发公共卫生事件治理的法治化。

（四）应急法治能力亟待加强

法治是治国理政的基本方式，法治思维和法治能力是各级政府及其领导干部应急处突的一项必备能力。此次新冠肺炎疫情处置中，一些地方存在的问题和短板，暴露了一些地方政府及领导干部依法有效应对突发公共卫生事件能力不强的问题。一是在应急响应方面，不能依法快速反应并依规作出应急预案，错失疫情防控的最佳良机；二是在执行防控措施过程中，不能做到依法科学防控，存在风险意识淡薄，政策法规落实不力的问题。三是对舆情影响的重要性认识不足，敏感性不够，面对各类突发舆情信息，缺乏依法快速反应能力，缺乏舆情应对的专业性。

三、强化我国突发公共卫生事件治理的法治化进路

突发公共卫生事件治理的法治化重在强化依法防控、依法治理的能力。在处置突发公共卫生事件过程中，要坚持运用法治思维和法治方式，从法治各主要环节发力，确保在立法、执法、司法、守法等方面推动治理的法治化，筑牢长效疫情防控的坚实基础，为疫情防控提供强有力法治保障。

（一）建立更加完备的突发公共卫生事件治理法律体系

自从2003年抗击非典以来，我国逐步建立起应对突发公共卫生事件的法律规范体系，显著提升了突发公共卫生事件治理的法治建设水平。随后10余年间，尽管该体系在防控突发疾病应急方面起到积极的作用，但随着经济社会的快速发展，当前的突发公共卫生事件应急法律制度需要进一步完善。2020年2月5日，习近平总书记在在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话指出：“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”〔3〕

1.出台“紧急状态应对法”。针对我国突发公共卫生事件应急法律制度中缺乏紧急状态立法的现状，简单地在现有的《突发事件应对法》中增加对于紧急状态的规定并不能从根本上解决问题，当务之急是要尽快制定独立的“紧急状态应对法”，使其与《突发事件应对法》一道构成我国突发公共事件应急领域的两大法律支柱。对于突发公共卫生事件级别足以影响国家和地区政治安全、社会稳定时，根据事态级别可以由国务院或地方政府宣布全国或部分地区进入紧急状态，并规定紧急状态下采取特殊的应急机制，确保迅速有效控制事态发展和恶化。

2.弥补部分公共卫生领域内的法律空白。一是制定“生物安全法”，为强化生物安全治理奠定法律制度基础。要在生物实验主体的资格资质、程序要求、职业伦理、国际交流与合作等方面，加强制度设计，从而依法管控生物安全风险，提高生物安全治理能力。二要弥补社会应急组织体系和公共卫生与防疫系统方面的法律空白。在突发公共卫生事件的应急机制、应急管理的机构设置、政府部门的职责权限、专业人员队伍建设等方面加快相关立法并完善配套制度，实现国家、省、市、县四级应急组织体系和公共卫生与防疫体系的依法科学构建。三是建立健全应急志愿服务队伍法律体系。要在相关法律中明确应急志愿者服务队伍的注册办法、资格资质、教育培训、权利义务、政府责任、保险赔偿、法律责任等相关内容，推进应急志愿服务队伍的法制化建设。四是依法加强社会组织立法。在依法加强监管的同时，赋予社会组织相应的内部治理权限，依法保障其合法权益，尤其要对社会组织参与突发事件应对中的职责权限进行明确，规定地方政府及有关部门的协调配合义务，从而最大限度发挥社会组织在应对突发事件中的积极作用。

3.进一步完善突发公共卫生事件信息公开和报告制度。在信息公开方面，对于信息公开的具体主体、方式、程序、内容、范围、时限以及不公开的法律后果要进行明确规定，进一步压缩政府部门在信息公开中的自由裁量权，增加主动公开及依申请公开的适用情形。在信息报告方面，应修改相关规定，打破信息上报中绝对的“逐级上报”制度壁垒，赋予下级机关一定的选择权，规定下级机关可以根据事态发展选择逐级上报或在报告给同级政府时一并报送上级政府。也可以依法设定预授权机制，即在法律制定之后，只要相应的情景出现了，相关机构就应该直接实施法律上规定的措施，不需要再层层请示汇报、等待上级决策〔6〕。

（二）严格规范行政执法

1.加强对行政应急权依法行使的监督。行政应急权不仅需要法律的保障，也需要法律的规制，防止权力的失范和脱轨，这是突发公共卫生事件防控法治化最矛盾也是最关键的问题〔7〕。在应对突发公共卫生事件时，特别需要强化对行政应急权的监督和规范执行，不容误解、忽视和歪曲。具体来说，主要从事前、事中、事后三个方面加强监督。在事前规范控制方面，要明确行政应急权的适用条件、主体和时限；在事中监督方面，要完善行政应急权的程序规定，主要就行政应急权的适用范围、适用时间、适用方式以及行政相对人的救济方式等进行规定。同时，依法加强社会监督、媒体监督，保障公民的知情权；在事后监督方面，要规定对于被立法机关拒绝追认和确认的超越法律规定范围的行政紧急权力，应当由司法机关作出处理决定〔8〕。

2.坚持严格执法、公正司法。在应对突发公共卫生事件中，应大力提升地方政府及其执法、司法部门的依法治理能力，切实做到严格执法、公正司法。对于非法制售野生动物制品、生产销售假冒伪劣抗疫物资、囤积居奇、哄抬物价、涉疫诈骗等违法犯罪行为，要加大执法司法力度，提高执法司法效率。对于拒不配合国家和地方防疫措施，阻碍国家防疫政策及行政命令实施，扰乱医疗秩序、防疫秩序，造成事态扩大的公民、法人和其他社会组织，依法从快从严查处，必要时将相关主体纳入失信惩戒系统，从而切实依法保障社会安定有序〔9〕。此外，还应进一步完善法律责任追究制度，依法严厉惩治某些公共卫生职能失职渎职行为，对渎职犯罪者严厉追责，确保各项法律制度得到切实贯彻、执行〔10〕。同时，在执法司法过程中，应遵循比例原则，根据应对突发事件的实际需要，坚持原则性和灵活性相结合，防止过度执法，避免因过度执法造成公民、组织合法权益遭受不必要的损害，实现执法司法的法律效果和社会效果的有机统一。

（三）提升领导干部的应急法治能力，加大应急法治宣传教育

突发公共卫生事件治理的法治化，必须强化作为关键少数的领导干部依法应对突发公共卫生事件的法治能力，同时应注重应急法治普法宣传和教育培训，在全社会形成依法治理的浓厚氛围。

1.提升领导干部依法应对突发公共卫生事件的能力。一方面，要不断提升领导干部的应急法治能力。一要加强应急法律知识的学习。要学习《突发公共卫生事件应急条例》《传染病防治法》等相关法律法规，掌握突发公共事件应对中应遵循的法定程序、职责权限、信息公开、应急处置等方面的法律知识，切实提升应急法律素养。二要提升依法应对突发公共卫生事件的法律意识。在突发公共卫生事件的应急处置中，优先采用法治思维和法治方式，行使应急处置权力应有明确法定授权，且不能违反法律行政法规的禁止性规定。三要积极参与突发公共卫生事件的应急处置工作。要坚持依法处置，坚持规范行权，杜绝权力滥用，有效应对网络谣言，依法行使意识形态领导权和主导权。

另一方面，要为领导干部提升依法应对突发公共卫生事件的能力提供良好的外部制度保障。一要依法制定疫情防控措施。要确保应急预案、防控措施、重大决策、政策文件不突破法律底线，实现应急政策和国家法律的内在统一。二要强化问责机制。对于领导干部在突发公共卫生事件应对中存在的违法违规、失职渎职、处置不力等行为要加大惩处力度，依法依纪予以惩处并依法在一定范围内公开。三要完善干部考核任用机制。对于在突发公共卫生事件处置中，依法有效应对取得良好社会效果的领导干部，在干部选拔中优先使用，在干部考核中优先评先、评优和晋职晋级。

2.加大应急法治宣传教育。应对突发公共卫生事件，快速控制疫情，需要在平时就做好全民依法参与意识的培养。对此，必须加大普法宣传力度，尤其要加强应急法律法规的宣传力度，把应急相关的法律法规纳入“八五”普法宣传内容。对于地方政府及有关部门采取的行政应急权的合法性要充分向公众宣传，以赢得公众的理解和支持，并将拒不配合防疫措施的相关法律后果要充分宣传到位。同时，要采取网络媒体和科技手段加大普法宣传的广度和深度，采用疫情防控方面的违法犯罪的典型案例以案释法，加强警示教育〔11〕，从而增强全民应急法治观念、法治意识和法治能力，筑牢依法应对突发公共卫生事件的群众基础。