突发公共卫生事件中社区志愿服务及能力提升路径——以H市X社区应对新冠肺炎疫情为例

肖 俏，叶 祥

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

一、问题的提出

突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成严重损害社会公众健康的，重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。近年来，随着社会人群的流动性快速提升，突发公共卫生事件影响越来越大，引起广泛的社会关注。从影响深度和广度来看，新冠肺炎疫情是当前世界范围内最大的突发公共卫生事件，给基层治理提出了更多更复杂的挑战。

社区作为国家治理的基础单元，“虽远在核心权力之外，却是权力延及基层的基础单位”〔1〕31，是国家政权体系建设和治理体系构建的重要环节。2020年2月，习近平总书记在北京市调研指导新冠肺炎疫情防控工作时强调：“全国都要充分发挥社区在疫情防控中的阻击作用，把防控力量向社区下沉，加强社区各项防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒。”〔2〕由此可见，社区在应对突发公共卫生事件中具有重要地位和作用。但是，实践中社区面临着职责超载、机制怠滞等问题，在突发公共卫生事件中表现更加突出，一定程度上制约了社区治理效能的提升，而志愿服务逐渐成为纾解这些难题的有效方式之一。社区志愿服务在抗击新冠疫情防控中发挥出的巨大作用即是最生动的案例。因此，如何推动社区志愿服务朝着规范化、科学化方向发展，促进突发公共卫生事件中社区志愿服务能力提升，是我国社区治理与公共危机治理理论和实践都亟待解决的问题。

一段时间以来，学界对于社区志愿服务的实证研究更多地倾向于对发达地区先进经验的推介，而对数量更加庞大、更能代表社区志愿服务情况的普通社区关照不足，H市X社区即是其中一员。通过剖析这一类型社区志愿服务存在的问题及成因，可以在极大程度上了解我国基层治理和社区志愿服务状况，助力社区治理效能提升。

二、社区志愿服务发展状况

社区志愿服务是完善社区服务的重要方式，也是突发卫生事件中社区服务短板的有效弥补路径。当前，社区志愿服务的重要性日益凸显，发展态势持续向好并取得显著成效。但与此同时，也有一些问题仍需改善。本研究基于H市X社区进行个案分析。H市X社区成立于2017年6月，现有10名工作人员，主要负责党建、民政、社保等事务，社区管辖范围包括已建成小区有15个，辖区内共有9000多住户，部分入住率已达70%。

（一）社区志愿服务的成效

党的十九届四中全会明确提出，要健全志愿服务体系。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，健全志愿服务体系，广泛开展志愿服务关爱行动。这些要求既是对我国志愿服务成效的肯定，也为志愿服务的发展指明了方向。当前，我国社区志愿服务已经取得的成果主要表现在三个层面〔3〕。

1.社区志愿服务具有普遍性，涵盖了基层治理的诸多方面。社区志愿服务以社区为服务场所，基本涵盖了社区生活的方方面面。例如，助老、社区便民服务、助残、环境卫生、文化宣传等。同时，志愿组织和人数亦日益壮大，社区志愿服务的规模和时长仍呈明显的上升趋势。截至2021年7月，H市全国志愿服务信息系统实名认证志愿者人数近57.5万人，占全市总人口的16.49%，注册团体总数2642个，登记项目总数6555个，项目总时长约395万小时。

2.社区志愿服务对国家精神文明建设促进作用显著。无偿、自愿、自发是社区志愿服务的显著特征。大批优秀的志愿服务队伍组织在开展活动的过程中，成为联结、承载各类社会志愿活动服务公益活动的有效载体，是社区志愿服务活动的重要纽带。志愿者围绕法治宣传、关爱留守、环境卫生、文明劝导等方面，深入、持续地开展志愿服务活动，丰富了自身的精神内涵，也为居民树立了良好的榜样，满足了广大市民群众多样化的生活服务需求。

3.社区志愿服务在一定程度上弥补了社会保障体系的空白之处。社区志愿服务在服务种类多样性、服务层次基层性和服务时间机动性等方面具有政府部门难以比拟的优势。例如新冠肺炎疫情发生之后，H市X社区的志愿活动即快速开展，在小区实施完全封闭式管理的情况下，志愿者承担了部分居民信息登记录入和环境消杀等工作，上门帮助每个小区及其居民购买生活必需品，保障居民的日常生活需求。这些服务都在极大程度上缓解了突发公共卫生事件下社区人员紧张、职责超载等问题，激活了社会保障体系的“末梢神经”。

（二）社区志愿服务存在的问题

社区志愿服务工作的开展丰富了基层治理的实践，使基层治理水平得到提升。在新冠肺炎疫情发生之后，H市X社区的志愿服务组织能够快速响应、行动，取得显著成效，但综合保障、专业化水平和协同治理还待进一步完善。

1.志愿服务综合保障不完善。志愿服务最主要的特征是自愿性、无偿性、公益性，但这并不意味着志愿服务不需要物质和权益保障。当前，存在社区志愿服务组织各项保障落实不到位问题，主要表现在经费短缺、物资储备不足、需求不清晰和激励方式单一等方面，制约了社区志愿服务的可持续开展。

H市X社区志愿组织的活动资金主要依靠一般性的财政补贴，依法获得的社会企业合作捐赠、资助，本社区志愿组织自行筹集，活动经费始终匮乏，较难满足专项志愿活动的需求。在新冠疫情发生后，志愿组织的活动经费情况更为艰难。尽管志愿者和社区居民对疫情防控工作进行一定的支持，但始终存在资金缺口。这就限制了志愿服务的工作效能和可持续性，难以发挥出志愿服务的最优效果。新冠肺炎疫情初期，由于X社区防疫意识较薄弱，没有足够的物资储备和明确的物资需求清单，导致持续性的补给较弱，无法满足一线岗位的需求，如志愿者在工作中缺乏防护装备、意外保险等必要保障。在服务过程中，志愿者亦会产生饮食、交通等费用，但是志愿服务组织无法为志愿者提供餐补、车补等费用，这在一定程度上影响了志愿者招募的规模，也影响了志愿服务的可持续性，加剧志愿服务人员不足的问题。同时，对志愿者的激励单一，主要为精神层面的鼓励，还存在嘉奖的方式单调、重复、影响力小等问题，无法满足部分志愿者对自我实现的期待。

2.志愿服务专业化程度低。由于对志愿服务活动的理解不深入，公众对志愿服务存在误解，认为志愿服务主要是简单的体力劳动。志愿者被当作廉价的甚至免费的劳动力，得不到应有尊重的情况时有发生。事实上，随着志愿服务领域的拓展，对志愿服务专业化的需求与日俱增。志愿服务的专业化不仅包含志愿组织的管理专业化，还包括志愿者对专业技术的掌握问题。

X社区志愿服务专业化程度不足主要体现在：日常管理不规范，管理人员不专业、志愿者技能不足。第一，志愿服务动员和管理不到位，志愿者人数难以满足需求。在防疫工作中，由于缺乏统一的志愿服务管理、监督和指导，导致低水平的志愿服务项目重复运作；由于志愿组织缺乏必要的预案管理和项目管理经验，导致其欠缺应对突发状况的能力，难以提供科学化、精准化的专业性服务。第二，志愿服务组织管理者不能专职工作。现任的X社区志愿组织主要管理者大多数为兼职。在疫情期间，各企事业单位停工，管理者们在社区志愿工作中付出的时间较为充裕。在疫情得到控制以后，各个单位陆续复工后，管理者们投入到社区志愿服务工作中的精力减少，一定程度上降低了社区志愿服务在组织、计划、协调中的效能。在这种情况下社区志愿者协会往往呈现出一种无力的状态：管理人员时常缺位，志愿者组织缺少领导者，凝聚力下降。此外，部分社区志愿者协会的管理人员项目管理能力不足，容易从传统经验角度解决问题，而非诉诸科学管理方案。第三，志愿者缺乏专业知识和技能。为了有效应对新冠疫情，志愿者不仅要完成常见的体力劳动，还要为社区和卡点进行防疫消杀，提供心理疏导等服务，这些工作都要求志愿者具有专业的技能储备。但是，大部分志愿者并不拥有专业的基础医学知识，对于一些简单的防护措施也不能正确、熟练地掌握，志愿者也难以在短时间内接受大量的专业训练。志愿服务常态化队伍建设缺失，协会的培训制度不健全也是当前较为突出的问题。志愿者协会以“人多力量大”的思路招募志愿者，有些志愿者并没有接受培训，有些居民报名了社区志愿者培训，却以各种理由缺席，浪费了社区资源。

3.多元主体协同机制不健全。社区志愿服务并不是新兴事物，其发展是由顶层设计与基层治理的迫切需求共同推动的。近年来，社区志愿服务在诸多方面取得长足发展，但在疫情期间也暴露出志愿服务存在政府与社区之间、社会组织与志愿服务组织之间、社区与志愿服务组织之间多元主体协同不健全的问题。

就X社区而言，多元主体协同机制不健全也比较明显。第一，志愿者协会定位不清晰与经验不足并存。疫情之前，社区志愿组织定位于解决社区居民日常生活困难。疫情之后，之前的服务定位显然不能满足社区应对疫情防控的需求。X社区志愿服务组织成立仅三年多，在疫情下开展志愿服务尚属首次，未能及时调整志愿服务内容，亦没有成熟的经验以供参考，影响了X社区志愿服务功能的发挥。第二，社区志愿服务融合体制机制不健全。同大多数志愿服务组织一样，社区志愿者协会一般具有“官民二重属性”：“社区基层群众中间自发组织成立的，针对某个特定领域开展志愿服务的社区志愿组织，这类组织具有典型的‘民间性’，但同时，为了谋求一定的政策的支持和帮助，以及完成团队、志愿者注册流程的要求，这些民间社区志愿组织一般都会挂靠在社区或上级政府职能部门，接受主管部门的指导和管理，因此也具有‘官方性’”〔4〕。X 社区志愿者协会在社区党委的组织下发起成立。成立以来，人员不断增加，组织规模进一步扩大，协会组织管理主要由各社区志愿者组成，结构单一。突发的疫情使得X社区志愿者协会与相关部门的配合机制不顺的问题更加突出，具体表现在：志愿组织缺乏自主性，对政府过多或者盲目的依赖；政府管理志愿组织越位和缺位并存；志愿组织之间缺乏良性互动机制。

三、社区志愿服务能力的提升路径

不断提升突发公共卫生事件下社区志愿服务能力，不仅是完善基层社会治理的应有之义，也是不断满足人民对于美好生活向往的生动实践。X社区在突发公共卫生事件中志愿服务存在的问题有其独特性，但更具有社区志愿服务普遍存在的共性问题。提升社区志愿服务能力，需要从环境支持、人员禀赋和组织结构优化三个方面持续推进。

（一）加强对社区志愿服务的综合保障

社区防疫志愿工作应当具有合理、必要的保障，在项目资金、防护用品供应等方面做好充足准备。首先，要多渠道募集资源，强化志愿服务的物质保障。社区志愿服务组织应主动拓宽项目经费来源渠道，包括社区招标、社会援助、居民共建等，增强志愿服务工作的稳定性，为其发展注入动力。可以与社会企业建立合作关系，通过企业与社区共建的方式，完善志愿服务物质供给机制，尽量避免出现由物资等可控因素带来的不可控局面。也可以通过中国志愿服务基金会设立社区新冠肺炎疫情防控专项基金，通过线上募集，解决一部分组织运行过程中的资金问题。在保证资金来源渠道稳定和多样的前提下，社区志愿服务组织还可以结合社区防疫工作实际，为志愿者提供必要的防疫物资及安全保障，尽可能保障志愿者的安全及改善志愿者的工作环境。

其次，健全激励机制，激发志愿者参与热情。志愿服务组织可以对表现优异的志愿者给予物质奖励或者精神表彰；也可以设立社区星级志愿者评定标准，评选出服务达到一定次数的星级志愿者，给予合理的优待；还可以通过社区公众号对志愿防疫活动中优秀的先进个人予以宣传，以此来传播协会志愿服务的宗旨，弘扬志愿服务的精神。另外，应当关注志愿者对激励形式的期待，在尊重个体差异需求的基础上完善相关激励机制。一方面，志愿者组织应给予志愿者充分的尊重，社区加大对志愿服务文化的宣传，使居民充分了解志愿服务的宗旨、任务、作用和公益精神，使其对待志愿服务的心态更加包容，减少矛盾与冲突的发生，从而支持志愿组织工作的开展；另一方面，加强社区对志愿者服务的政策与法律支持，进一步推动包括志愿者注册、管理等制度的完善，切实保障志愿者人身安全等权益。

（二）提升社区志愿服务专业化水平

第一，在志愿者招募环节，制定合理的招募规划，多吸纳专业人才。“志愿者的招募是关乎社区志愿服务队伍质量高低的紧要卡口，需要加强对招募制度的补充完善，及时弥补招募中存在的缺陷与漏洞，选择出适应社区志愿服务岗位的志愿者。”〔5〕招募规划应以社区实际情况与需求为基础，引导具备专业技能的人员成为社区志愿者。例如，社区可以与当地大学进行长期合作，吸引高校输送各类专业高素质人才在社区进行实习。这既给学生提供了实践的机会，又能提高本社区的志愿服务水平。另外，应当完善社区志愿者登记和管理，对志愿者“进出”实行动态管理，对长时间未参加志愿服务的志愿者进行标注，使志愿组织了解真实的志愿者规模。也可参照“《关于支持和发展志愿服务组织的意见》，依托当地高等院校、党校建立志愿者培训基地，培养专业技能高、团队精神强、能长期参与社区志愿服务的熟悉岗位的社区志愿者”〔5〕。第二，在志愿者培训环节，应当加强志愿者组织负责人及志愿者培训的专业化和常态化。“既要增强应急志愿者自身的专业能力，也要依托各类专业机构和团队建立系统的应急协作网络。”〔6〕对于负责人的培训，应当注重于其项目管理、危机管理、人员动员和组织等方面能力的提升；对于志愿者则应注重于项目执行、团队合作以及具体的防疫消杀、医疗救助等实用技能提升。培训应当采取多种形式，如情境模拟培训、实地观摩、定期培训、线上学习等。第三，从需求对接角度，加强资源信息共享。“加强多元主体互动，深化规则解释，建立社区志愿服务的相关主体——志愿者、行政机构、草根组织、社区民众、社区企业等的互动空间，创建互动平台，促进志愿服务供给与需求的对接。”〔7〕社区志愿组织应该向全国其他地区学习先进的志愿服务知识，探讨优秀的志愿服务案例，在学习研讨中不断提升自身的水平，弥补社区志愿服务领导能力不强的缺陷。同时，社区应邀请先进志愿服务社区的相关负责人进行交流，沟通经验、相互借鉴，从创新管理模式的角度实现社区志愿服务的新突破。

（三）增强社区志愿服务组织的自主性

“志愿组织之所以在志愿服务过程中具有不可替代的作用，关键在于志愿组织的非官方性和自治性，这与政府的官方性形成鲜明对比。”〔8〕因此，社区志愿组织要明确自身非官方自治组织的特性与民间自治服务组织的定位。尽管社区志愿组织在很大程度上依赖于政府的经费支持，但在志愿服务的过程中其与政府并不是领导与被领导的关系，而是合作与协作的关系。这就需要社区志愿组织与当地政府形成良好的互动关系，一方面要积极争取政府的经费与政策支持，同时又保持足够的独立自主性；另一方面，政府应当引导、指导社区志愿服务组织建设，推动、整合社区志愿组织不断完善和发展。社区志愿组织要明确自身的性质，坚持志愿服务的本质，找到自身定位并做好发展规划。

优化志愿组织内部运行机制也是增强其自主性的重要手段。第一，要充分发挥党员先锋模范作用。在H市疫情最严重的时期，X社区内的广大党员积极加入志愿服务的队伍中，发挥先锋模范作用，为防疫工作树立了榜样。在疫情防控常态化的背景下，社区志愿者协会可以在社区党支部的领导和支持下，发展优秀志愿者加入党组织，建立多支党员模范志愿服务队，引领其他普通志愿服务队开展防疫工作。社区党员志愿者自身也应该主动学习防疫知识与志愿服务相关理论，将志愿服务的精神融入防疫工作的实践中，促进志愿服务工作的发展。第二，营造良好的志愿服务氛围，引导居民正确认识志愿服务。防疫志愿者在社区中，要建立防疫志愿工作项目，引导和吸引社区居民加入进来。社区党支部应结合社区志愿者协会的工作性质，向广大居民宣传志愿防疫工作的成效，提升社区居民的积极性和主动性，加入社区防疫工作中。社区公众号也可以进行宣传，将防疫工作的实践过程放在推送中，展示防疫志愿者的工作成果，号召社区居民加入，以壮大志愿者队伍。