我国农村耕地环境治理模式的转型——基于柔性治理嵌入模式分析

刘梦

当前农村耕地环境治理具有以下特征：第一，治理主体单一性。耕地环境的公共产品属性、公众的环保意识不足使得政府以外的其他主体参与性不强。第二，治理手段强制性。我国主要通过威慑性执法对土地经营权人(1)《中华人民共和国土壤污染防治法》(以下简称《土壤污染防治法》)第四十五条规定：“土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。”可见，为了实现对耕地环境污染的严格规制，我国立法甚至将土壤污染责任人的过错强行归责于土地使用权人即土地经营权人。施加外部压力，缺乏沟通机制。第三，治理目标管控性。我国采取自上而下的压力型行政管理方式(2)《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)第二十六条、《土壤污染防治法》第五条、《中华人民共和国水污染防治法》第六条规定了环境保护目标责任制与考核评价制度。实践中，生态环境部也逐渐与各省级政府签订土壤污染防治目标责任书，目标被逐级分解到市、县级。参见生态环境部：《全国人大常委会围绕审议土壤污染防治法执法检查报告进行专题询问》，http://www.mee.gov.cn/ywdt/szyw/202010/t20201020_804031.shtml，访问日期：2021年12月3日。，治理需求不是来自社会公众的实际需要，而是来自各级政府的自身利益偏好。第四，治理依据刚性。农村耕地环境的治理依据以正式规则为主，缺乏对非正式规则如乡村文化的重视。

这种由国家权力机关依据立法，运用行政强制手段，对农村耕地相关利益主体进行硬性约束和刚性惩治的治理模式，被称为刚性治理模式[1]。该模式虽发挥一定作用，但弊端也非常明显，易产生政府“失灵”、外在监督“失灵”以及自治“失灵”问题。推动农村耕地环境治理模式的转型势在必行。也有学者提出“软治理”“韧性治理”“参与式治理”“合作治理”等农村环境治理模式(3)虽然名称有所差异，但是具体治理思路基本相同。，但大都以农村人居环境或者是以农村整体性环境(包括耕地环境在内)作为研究对象进行探讨(4)张诚提出了农村环境软治理理念以及韧性治理路径。参见张诚：《农村环境软治理：内涵、挑战与路径》，《求实》2020年第5期，第84—95页;张诚：《韧性治理：农村环境治理的方向与路径》，《现代经济探讨》2021年第4期，第119—125页。沈费伟提出了农村环境参与式治理的路径。参见沈费伟：《农村环境参与式治理的实现路径考察：基于浙北荻港村的个案研究》，《农业经济问题》2019年第8期，第30—39页。陈水光等提出了农村人居环境合作治理的模式。参见陈水光、孙小霞、苏时鹏：《农村人居环境合作治理的理论阐释及实现路径：基于资本主义经济新变化对学界争论的重新审视》，《福建论坛(人文社会科学版)》2020年第1期，第81—89页。王微等提出了农村人居环境协作治理的路径。参见王微、刘世华：《农村人居环境协作治理的实践路径：以浙江“千村示范、万村整治”经验为例》，《广西社会科学》2020年第6期，第52—56页。。这种治理模式如何与耕地环境治理相结合？如何与“三权分置”制度进行衔接？鲜有学者做深入的研究。鉴于此，本文以“三权分置”为背景，对柔性治理嵌入模式进行了介绍，并对柔性治理嵌入模式在农村耕地环境治理中的实现路径进行了论述。

一、农村耕地环境刚性治理模式的弊端

(一)政府“失灵”：强权规制的内在缺陷

第一，在耕地环境治理事项上，地方政府财权与事权的分配存在不合理性。2020年，国务院办公厅发布了《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，将土壤污染以及农业农村污染防治确认为地方财政事权，并由地方政府承担支出责任。一直以来，中央政府将事权层层下放并将财权层层上收，导致地方政府财权与事权严重失衡，难以为改善农村耕地环境提供足够的资金支持(5)2020年，九江市《关于检查〈中华人民共和国土壤污染防治法〉实施情况的报告》直接指出：“土壤污染防治资金需求量大，目前资金主要来源于财政拨款，由于我县财政仅能维持机构正常运转，财政资金安排很难满足土壤污染防治需要。”http://www.jxjjrd.gov.cn/new_xwzx/xqxx/pzx/jdgz_120257/202010/t20201030_4632892.html，访问日期：2021年12月26日。。

第二，一定程度上，市场经济下的地方政府也是经济人，其能否创造需求和满足需求，并最大限度地争取市场要素向辖区聚集，是地方政府赢得竞争的关键[2]。但是，若地方政府之间盲目进行经济竞争，很可能会忽视社会公众的生存质量，并在环境治理中出现不作为(6)如上饶市鄱阳县凰岗镇村民的农田灌溉水源被一家石料厂污染，相关部门一拖再拖，不予解决。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1701991463685614702&wfr=spider&for=pc，访问日期：2021年12月26日。与乱作为(7)如2020年，丹棱县生态环境局将四川新海油脂科技有限公司的污水泄漏问题认定为“不可抗力”事件，引发了群众的不满。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1678672759285018921&wfr=spider&for=pc，访问日期：2021年12月26日。的情形，最终造成环境恶化等后果。这显然不符合国家现代化治理中以人为本的治理理念。

第三，政府“失灵”还与治理依据的不完善有关。政府规制政策主要包含两类：命令控制型规制政策与激励型规制政策。耕地环境刚性治理以命令控制型规制政策为主，对激励型规制政策重视不足，尤其是“三权分置”后，还存在激励对象错位问题。以耕地生态保护补偿为例，“三权分置”前，补偿对象是土地承包经营权人，“三权分置”后，面对新的利益主体——土地经营权人的出现以及耕地经营模式的变化，各地出台的政策文件对耕地生态保护补偿的对象进行了调整，但是补偿对象应是土地承包经营权人还是土地经营权人，地方立法规定不一(8)实践中关于耕地地力保护补贴对象存在五种不同的操作：第一，耕地流转情形下，补贴对象为土地承包经营权人，流转双方可另行约定。参见2021年四川省农业农村厅、四川省财政厅发布的《关于进一步做好耕地地力保护补贴工作的通知》(川财农〔2021〕16号)。第二，耕地流转情形下，补贴对象为土地经营权人，流转双方可另行约定。参见2021年河北省沧县人民政府发布的《沧县2021年耕地地力保护补贴发放实施方案》(沧县政办字〔2021〕28号)。第三，不区分耕地是否有流转，也不区分当事人之间是否有约定，直接规定补贴对象为土地承包经营权人。参见2021年浙江省财政厅、浙江省农业农村厅发布的《关于进一步做好耕地地力保护补贴工作的通知》(浙财农〔2021〕27号)。第四，不区分当事人之间是否有约定，直接规定补贴对象为实际种植者。即耕地未流转情形下，补贴对象为土地承包经营权人，发生流转后，补贴对象为土地经营权人。参见2021年海南省农业农村厅发布的《2021年海南省耕地地力保护补贴实施方案》(琼农字〔2021〕74号)。第五，补贴对象为农户和新型农业经营主体，如山东省。“三权分置”后，耕地新增利益主体——土地经营权人属于“新型农业经营主体”，按该省规定，耕地流转情形下，土地承包经营权人与土地经营权人都是补贴对象。参见2021年山东省财政厅发布的《关于分配2021年中央财政耕地地力保护补贴资金的通知》(鲁财农〔2021〕28号)与2019年山东省财政厅、山东省农业农村厅发布的《关于进一步做好农业支持保护补贴工作的通知》(鲁财基〔2019〕2号)。，需要进一步完善。建构耕地生态保护补偿制度是为了增强相关主体保护耕地环境的主动性，若是出现补偿对象错位，实际进行耕地生态保护的主体得不到补偿，会挫伤其耕地环境保护的积极性，制度设立的目的最终也将落空。

(二)自治“失灵”：土地经营权人缺乏自我规制动力

农村耕地环境治理离不开土地经营权人的自治。从单纯个体视角出发，他人不得侵犯土地经营权人占有、使用耕地及获取收益的财产权利。但从社会人的角度出发，土地经营权人在实现财产权利的同时负担着财产权的社会义务——保护农村耕地环境[2]。故农村耕地环境治理应当包含土地经营权人的自治。

农村耕地环境刚性治理对土地经营权人具有威慑性，但并不能让其产生心理上的认同感，亦不能激发其参与耕地环境治理的自觉性。原因如下：第一，土地经营权人投资规模较大，除了需要支付较高的地租，还需对农业设施以及农业生产资料进行投资，很难像其他投资者一样实现较理想的收益，耕地环境自治对土地经营权人实质上是一种“负累”。第二，农村耕地污染具有滞后性特征——耕地污染的显现不是即刻的，而土地经营权人对耕地只享有一定期限的使用权，即使耕地受到污染，若当时未显现，对土地经营权人并不会产生直接的影响。第三，耕地污染是一种外部不经济现象。土地经营权人造成耕地污染而产生的治理成本理应是其个人成本并由其自身承担，但从目前来看，该部分支出却由政府或者由全社会承担，这使得土地经营权人存在“侥幸”心理。第四，与农村相对应的市场还未建立，就算土地经营权人基于自我规制生产出绿色农产品，其保护耕地环境的成本也不能在农产品价格中得到体现，这亦使土地经营权人缺乏自治动力。

(三)外在监督“失灵”：土地承包经营权人参与治理的积极性不足

土地承包经营权人对耕地具有直接的利益诉求，耕地环境的好坏与否与其直接相关。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第十一条及《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第二百六十二条规定，耕地为村民集体所有，村民可以通过土地承包经营权对耕地进行占有、使用与收益。土地承包经营权具有身份性特征，村民因作为集体成员中的一分子而享有该项权利；并具有保障性功能，符合条件的村民可通过无偿的方式承包、经营土地获取收益进而满足最基本的生活需求。即便“三权分置”后，村民所享有的土地承包经营权也未被剥夺，仅仅是受到土地经营权的限制[3]，耕地对土地承包经营权人的保障功能一直存续。当耕地环境被破坏或者破坏得不到有效规制，则会直接影响土地承包经营权人后续流转或自己经营，导致耕地所具有的保障性功能有所减损。从此角度来说，耕地环境的好坏与否会对土地承包经营权人产生直接的影响。

然而，实践中大多数土地承包经营权人都是“沉默的旁观者”。究其原因，首先，环境的公共物品属性使得社会成员往往表现出“搭便车”的行为倾向[4]，土地承包经营权人希冀他人能够为该不具有排他性的生产消费“买单”，并享受他人治理农村耕地环境所带来的好处。其次，与土地承包经营权人环保意识不强有关。普遍来看，农民知识文化水平较低，缺乏对耕地生态价值的认知；尤其是当前农村“空心化”现象严重，留在村中的主要是老年人以及留守儿童，他们的认知能力更是不足。再次，与土地承包经营权人参与途径不完善有关。Arnstein将公众参与程度划分为三个等级：一是非参与型的公众参与。政府不在乎公众是否参与以及如何参与，只是营造公众参与的假象，对于主动参与的公众提出的建议也不做回应。二是象征型的公众参与。相比前者，公众有了主动参与的途径，但政府对于其提出的建议在什么情况下做出回应存在不确定性。三是实质型的公众参与。公众拥有与政府进行协商谈判的权利，可以深度地参与政府的决策过程[5]。我国农村耕地环境治理中的公众参与程度，目前也只是达到了第二等级。即便经济社会的发展使得土地承包经营权人对耕地环境治理的敏感度以及诉求增加，即便我国立法逐渐承认公众参与的重要性，但在实践中，土地承包经营权人参与权与监督权的行使仍旧缺乏有效的制度保障。

二、农村耕地环境柔性治理嵌入模式分析

农村耕地环境柔性治理嵌入模式是指政府通过以人为本、民主的理念增强土地经营权人与土地承包经营权人的信任与配合，并运用非强制的手段引导土地经营权人与土地承包经营权人主动参与治理的模式[6]。

(一)柔性治理嵌入是多元共治

刚性治理模式由于未得到被规制者及利益相关者的充分认可，执法效果欠佳，提高公众参与度是获得公众认可的有效途径。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出构建“多方共治”治理格局，多方共治也即多元共治，强调治理主体的多元化。多元共治是柔性治理嵌入模式的核心，提倡各主体参与治理过程并在参与的过程中充分表达自己的需求且根据各自的优势履行相应的义务，进而克服政府在单一治理过程中存在的盲目性，最终实现农村耕地环境治理的有效性。

农村耕地环境多元共治具有以下特征：第一，除了强调政府治理之外，亦关注被规制者即土地经营权人的自治；第二，还强调土地承包经营权人在农村耕地环境治理过程中的重要作用，注重其监督权的落实；第三，鉴于土地承包经营权人自身的局限性，多元共治还需要发挥“代言人”——村民委员会的作用。

(二)柔性治理嵌入是合作治理

多元共治强调治理主体的多元性，合作治理强调治理过程的协作性。农村耕地环境刚性治理使得土地承包经营权人、土地经营权人与政府经常处于对抗的、不信任的状态，难以实现协同合作。合作治理是一种凝聚机制，各合作主体可以通过相互配合产生巨大溢出效益[7]。从实现路径来看，合作治理需要在多元共治的基础上找寻各个治理主体的利益共同点。换言之，合作治理需要实现政府与土地经营权人、土地承包经营权人的平等化，需要重视土地经营权人及土地承包经营权人的利益诉求。只有这样，才能激发土地经营权人与土地承包经营权人参与农村耕地环境治理的积极性。

农村耕地环境合作治理有如下特征：第一，合作各方有合作治理的意愿，对共同治理这一理念认可；第二，合作各方有平等独立的主体观念，双方不再是单纯的命令与服从关系；第三，合作各方有彼此信任和包容的文化，注重发挥文化等非正式规则在治理中的作用。

(三)柔性治理嵌入是人本性治理

农村耕地环境柔性治理嵌入模式不仅在主体上强调多元性，在过程中强调协作性，还在结果上强调公众“满足”感，即实现地方政府政绩考核的人本性。十八大以后,鉴于政府本身的多目标属性及政策重心的阶段性偏移，我国GDP为主的政绩考核转变为包括生态环境在内的综合政绩考核。虽然考核指标考虑了生态化，但考核方式仍存在不足。具体来说，地方政府的绩效考核是自上而下的，考核主体局限于体制内，没有把人民群众置于其中。这种考核方式实际是上级政府的价值偏好对公众的价值偏好的代替，仅反映了上级政府对下级政府的目标要求，不能真正体现公众的需求[8]。而人本性的考核评价方式是对多元共治与合作治理的进一步落实，可以体现出公众对治理效果的反馈，倒逼地方政府重视农村环境治理，纠正政府的不作为以及乱作为问题。

从实施路径来看，实现地方政府政绩考核的人本性需要融入以公共服务为中心的现代化治理理念。即考核的主体纳入社会公众，考核的内容体现出人本关怀——关注土地经营权人与土地承包经营权人的满意度。

(四)柔性治理嵌入不是摒弃刚性治理

柔性治理嵌入模式是对刚性治理模式的调和。太刚易折，太柔则靡，没有原则、没有规范的柔性治理同样可能激发矛盾并导致治理的混乱无序。换言之，尽管刚性治理模式存在缺陷和不足，但单纯的柔性治理模式也面临着权威性不足、社会整合难度大等困境与挑战，需要刚性治理提供力量支撑和制度保障[9]。因此，柔性治理与刚性治理都是环境法治的基本内容，二者不是相互排斥的零和博弈关系。这也正是本文提倡柔性治理嵌入模式而非单纯的柔性治理模式的原因。

农村耕地环境柔性治理嵌入模式虽不是完全摒弃刚性治理，但是政府对强制性手段的使用需要谨慎，要在法治的轨道上进行，摆脱“唯上”的行为逻辑，体现“以人为本”的宗旨，采用更加柔和的方式去调动相关利益主体的活力，进而缓和政府与其他治理主体之间的紧张关系。

三、柔性治理嵌入模式在农村耕地环境治理中的具体应用

(一)实现政府由“管控型”向“服务型”的角色转变

柔性治理嵌入模式是对刚性治理模式的矫正，而不是替代。柔性治理嵌入模式中的政府应当实现从“管控型”向“服务型”的角色转变，做耕地环境治理的推动者。

1.完善激励性政策

奥尔森提出，“选择性激励”是解决集体行动困境最重要的动力机制[10]。激励性政策是调动土地承包经营权人、土地经营权人耕地环境治理积极性的良策，亦是基于风险预防原则做出的环境决策[11]。

第一，完善对土地承包经营权人的激励。《土壤污染防治法》第四条规定，土地承包经营权人具有保护土壤与防止土壤污染的义务。但环境保护义务包括一般性环境保护义务与具体性环境保护义务，《土壤污染防治法》第四条提到的只是一般性环境保护义务，约束力不强，即便土地承包经营权人不履行，也不会受到法律惩戒(9)一般性环境保护义务具有浓厚的原则性和倡导性色彩,基本不被司法裁判援引，行政机关也不能据此对相对人进行处罚。参见曹炜：《环境法律义务探析》，《法学》2016年第2期，第92—103页。姜红利、宋宗宇：《不作为环境污染责任认定的困境与出路》，《社会科学研究》2019年第4期，第87—94页。。相比立法对土地承包经营权人施加一般性环境保护义务，构建监督行为激励机制更能激发其参与环境治理的积极性。《土壤污染防治法》构建了土壤污染防治基金制度，另外，2021年财政部发布的《土壤污染防治资金管理办法》第五条规定，该基金主要用于土壤污染的源头防控、风险管控以及修复治理等，并不包括对监督者的激励。为了规制外在监督“失灵”问题，可以允许实施有效监督行为的土地承包经营权人申请土壤污染防治基金。

第二，完善对土地经营权人的激励。“三权分置”政策实施后，耕地的实际耕种者是土地经营权人，如果延续二元权利结构下的生态保护补偿机制，实际进行耕地环境治理的主体将得不到补偿。本文认为，土地承包经营权人与土地经营权人皆享有获得补偿的权利。首先，耕地使用用途的限制能产生相对生态增益(10)生态增益含义广泛，包括绝对生态增益与相对生态增益。绝对生态增益是指相关主体通过生态保护行为使生态利益得以增加；相对生态增益是指相关主体通过生态保护行为阻止生态利益减损。由耕地保护主体产生的生态增益主要是相对生态增益。参见韩卫平：《生态补偿概念的法学界定》，《甘肃政法学院学报》2016年第2期，第74—80页。，土地承包经营权人是耕地用途的保护者也是耕地用途管制的受限行为主体(11)土地承包经营权人对土地经营权人收取耕地流转费，但该费用是在耕地用途受限的基础上进行计算。所以，土地承包经营权人是耕地用途受到限制的直接受损者，不因其是否为耕地的实际经营主体而改变。而土地经营权人并未因耕地用途受限而遭受实际的损失，因为土地经营权人接受耕地转让的交易行为，是一种投资行为。尽管耕地用途受限使其获得的收益较低，但也只能说明，土地经营权人只是选择了一个因耕地用途受限而投资回报较低的项目，这是项目的选择问题。但这并不是说土地经营权人不能获得补偿，只是从耕地用途受限产生生态增益的角度来说，因耕地用途受限遭受实际损失的主体是土地承包经营权人。参见卫乐乐：《环境治理中引入风险沟通的理论准备》，《常州大学学报(社会科学版)》2019年第3期，第29—37页。，是耕地产生生态增益的贡献主体，应当获得耕地生态保护补偿。其次，流转后的耕地的实际支配者是土地经营权人，土地经营权人的耕种方式，比如播种的周期、播种的农作物种类、化肥与农药的使用程度等，直接影响到耕地的生态环境，耕地是否撂荒、地力是否降低都离不开土地经营权人在耕地使用方式上的付出。因此，土地经营权人应当获得补偿。另外，我国《土壤污染防治法》第四十五条规定，当土壤污染责任人无法认定时，由土地使用权人即土地经营权人进行土壤污染修复，由此来说，土地经营权人是耕地环境保护责任的主体。土地经营权人从播种到收获过程的整体性保护能从根源上降低土壤污染发生的概率，即产生相对生态增益。从此角度来看，土地经营权人也应当是耕地生态保护补偿的受偿主体[12]。

2.实现政府绩效考核人本化

人本性的考核方式可以倒逼政府由“管控型”向“服务型”转变。现代化环境治理要求政府绩效考核体现出人本关怀，建立以提升环境质量和提升公众获得感与幸福感为目标的考核模式。

具体来说，第一，参与考核的主体应当吸纳土地承包经营权人、土地经营权人等社会力量；第二，考核的内容应增加软性指标，如土地承包经营权人、土地经营权人对地方政府工作作风以及对耕地环境治理效果的满意度，将上级政府考评与民主评价进行综合，进而得出最终考核结果[8]。第三，农村耕地污染具有隐蔽性、滞后性特征，污染行为导致的损害结果往往经年累月才会被发现。针对农村耕地污染这一特性，考核过程应是短期考核与长期考核相结合，避免地方政府“形式主义”，只是追求规定时间节点的“名义达标”与“数字达标”[13]。第四，从《环境保护法》第二十六条规定来看，政府绩效考核结果需要公示并接受社会公众的质疑。考核结果公示可以进一步提高公众的参与热情，让公众看到民主评价的真正价值。同时，通过公示倒逼地方政府由单一对上负责转向对上负责且对群众负责[14]。

(二)通过乡村文化引导土地承包经营权人积极参与治理

土地承包经营权人参与农村耕地环境治理不仅需要政府激励这种外在力量的推动，更需要乡村文化这种内生力量的引导[15]。乡村文化根植于“地缘”和“血缘”关系，所谓“地缘”，是指乡村文化是一种地方性知识，具有规范性的内涵，潜移默化地建构了当地村民的行为。所谓“血缘”，是指乡村文化通过家族和代际的延续形成，具有“使命感”，可以形成村民群体的共情效应[16]。

首先，尽管乡村文化观念在当下有所削弱，但依然对村民即土地承包经营权人有影响力，因此，应当重塑乡村文化的引导作用。具体可从以下两个方面落实：第一，构建土地承包经营权人主体性地位。土地承包经营权人只有实现由旁观者到局内人的角色转变，才会主动关注农村耕地环境，才会从内心意识到耕地环境损害不单单对自己亦会对整个乡村，不仅仅对当代亦会对后代造成威胁。唯有如此，土地承包经营权人才更有意愿去“发声”，更加积极地履行监督义务。第二，村规民约与新乡贤是发挥乡村文化引导功能的重要工具，应充分利用。村规民约作为乡村治理的“小宪法”，一直是土地承包经营权人的行为准则，是自治制度的组成部分，乡村文化可以以村规民约为载体进行表达；另外，自十九大提出乡村振兴战略以来，乡贤治村被重视起来，为与传统乡贤治理相区别，其被称为新乡贤治理。与传统乡贤相比，新乡贤不再是乡村治理的“主导者”，而是“协同者”；不再是力争将乡村处于“无讼”状态，而是将引领乡风文明作为首要目标[17]。故可以将新乡贤作为乡村文化的推动者，实现对土地承包经营权人更好的引导(12)如四川省巴中市恩阳区309个村(社区)建立了新乡贤联谊会，利用新乡贤的威望，聘请五老人员、乡村贤达担任主讲教师，利用农闲时节，通过讲故事、说家常、看电影、演坝坝戏等群众喜闻乐见的方式，利用道德讲堂、文化礼堂、农民夜校等载体，深入开展“典型讲事迹、乡贤讲感恩、做新型农民”等活动，引导群众从小事做起、从自身做起，践行社会主义核心价值观，全面提升自身的文明素养。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1707059908423758853&wfr=spider&for=pc，访问日期：2021年12月3日。。

其次，除了发挥乡村文化的引导作用，还需要完善诉求表达机制来促进土地承包经营权人积极参与治理。《土地管理法》第十一条规定：“集体所有土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”即由村集体经济组织、村民委员会代表行使耕地所有权，代表土地承包经营权人“发言”[18]。目前，我国村集体经济组织的设立具有两方面特征：一是村集体经济组织的设立具有非强制性。《民法典》第一百零一条规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”可见，在没有条件设立该组织的地方可以不设立，实践中，大多地方由村民委员会代表行使耕地所有权,而不再设立村集体经济组织。二是村集体经济组织的设立具有依附性。设立了村集体经济组织的地方，该组织基本上也是与村民委员会一套人马两块牌子[19]。但当前村民委员会趋于行政化，并未与土地承包经营权人建立起代理与被代理关系，而是存在着管理与被管理的关系[9]。为了使村民委员会回归土地承包经营权人“代言人”角色，应当充分发挥农村基层党组织的作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：“农村基层党组织发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律,支持和保障土地承包经营权人开展自治活动、直接行使民主权利。”可见，农村基层党组织作为执政党嵌入农村的战斗堡垒，是党在村庄全部工作和战斗力的基础，理应发挥好其领导核心作用，通过有效的程序安排，监督、保障村民委员会“依法行权”[20]。

(三)通过签订自愿性环境协议实现合作治理

自愿性环境协议可以促成合作治理的实现。刚性治理模式虽然能对土地经营权人起到威慑作用，但是也容易导致土地经营权人的心理抵抗以及行为对抗，进而增加巨大的行政执法成本[21]。哈贝马斯提出了“理想的话语环境”这一理念，主张摒弃暴力压制话语的做法，通过民主、公正的话语规则以及程序，确保每个主体都可以拥有平等、自由的话语权[22]。实践中，为了避免行政行为的刚性，政府已开始尝试通过行政指导、行政规划以及行政合同等方式来创造与相对人的“理想的话语环境”[23]。其中，行政合同被政府用来提供服务以及履行重要治理任务的趋势日益凸显[24]。本文认为，在农村耕地环境治理中，地方政府与土地经营权人可以通过达成自愿性环境协议的方式来实现合作治理。

首先，关于自愿性环境协议的主体。可以由地方政府授权村集体经济组织或村民委员会作为发起人与土地经营权人签订自愿性环境协议。2021年，农业农村部发布的《农村土地经营权流转管理办法》第十七条规定，承包方(土地承包经营权人)应将承包地流转合同向发包方即村集体经济组织或者村民委员会备案。由此可见，村集体经济组织或者村民委员会对农村耕地流转情况较为了解，同时掌握着土地经营权人的相关信息，由其作为发起人能够更好地实现自愿性环境协议的覆盖性。

其次，关于自愿性环境协议的内容。第一，协议中可以约定，土地经营权人在完成相应的耕地环境治理任务后有权申请相关政策支持与激励。第二，协议中可以约定耕地污染发生后的治理措施。《土壤污染防治法》第四十五条将他人的“过错”强制归责于土地经营权人，虽可以提升耕地环境治理的效率，但更容易让土地经营权人产生心理抵抗。而自愿性环境协议的效力不是来自国家立法权威，而是来自土地经营权人的协商和认同，可以缓解其排斥心理。第三，协议中也可以约定，把未来可能发生的侵权责任转换成契约责任，避免依据侵权行为要求损失赔偿或者请求排除妨害所产生的困难[25]。

再次，关于自愿性环境协议的特征。张锋认为自愿性环境协议是超越了形式法律规制与实质法律规制的自愿性法律规制(13)形式法律主张运用合同法、侵权法、财产法等私法工具论述自愿性环境协议的法律性质；实质法律强调运用行政法等公法工具分析自愿性环境协议的制度逻辑。张锋指出，应强化公权力、私权力和社会权力的互动，推动环境风险规制中程序与过程的融合。参见张锋：《后疫情时代自愿性环境协议制度研究》，《上海财经大学学报》2020年第6期，第140—152页。；吴真认为自愿性环境协议可以理解为环境行政合同[26]；王勇认为自愿性环境协议性质可以是自愿性的环境行政行为、行政事实行为，亦可以是民事行为，或者是非正式的行政行为[27]。但是无论其性质如何，这些学者都共同指出，自愿性环境协议具有以下特征：第一，在自愿性环境协议的签订过程中，土地经营权人可以充分表达自己的利益诉求。土地经营权人虽是被规制者,但更是相对平等的治理主体,享有充分的发言权与决策权，可以与发起人形成农村耕地环境治理共识[28]。第二，自愿性环境协议的发起人应当对土地经营权人的耕地环境自治行为进行激励。激励措施除了前文提及的耕地生态保护补偿，还可以包括声誉激励、为土地经营权人拓宽销售市场以及提供额外的金钱奖励等，这可以极大提高土地经营权人的自治积极性。

最后，关于自愿性环境协议的法治性要求。第一，自愿性环境协议的内容需要与我国立法保持一致。即需要在法律制度层面理清公主体和私主体之间的权利义务分配，以免公主体逃脱法律为之设定的职责与义务，或者公主体为私主体提供以私益标准取代公法标准的机会[29]。第二，应探索有关机关对自愿性环境协议的合法性审查，建构自愿性环境协议的社会监督机制和司法制衡机制，避免出现“风险的制度化以及制度化的风险”的尴尬情况。

四、结语

当今社会存在无处不在的现实风险，传统自上而下的刚性治理模式存在弊端，难以有效应对日益复杂化的农村耕地环境问题。柔性治理嵌入模式通过多元共治、合作治理以及人本性治理的方式，可以矫正刚性治理模式存在的缺陷。但是，柔性治理嵌入模式并非否定刚性治理模式，只有实现二者的协调，方能产生良好的农村耕地环境治理效果。第一，从治理主体上来说，既要肯定国家在农村耕地环境治理中的作用，又要鼓励土地承包经营权人、土地经营权人等主体积极参与治理；第二，从治理手段上来说，既要通过刚性手段(对耕地污染行为人与土地经营权人施以严格责任)实现对耕地环境的末端治理，又要通过柔性手段(财政激励等)加强对耕地环境的风险预防；第三，从对地方政府的绩效考核来说，既要考虑上级政府所施加的硬性指标的完成情况，又要考虑社会公众的幸福感与满意度；第四，从治理依据上来说，既要重视正式规则对耕地权益主体的规制，也要发挥文化、契约等非正式规则在耕地环境治理过程中的重要作用。