我国高等教育治理话语体系变迁的三重维度

靳澜涛

(北京大学 法学院，北京 100871)

一、问题的提出

高等教育的改革与发展呼唤适切而有力的理论支撑。作为政策宣传和学术研究的话语热点，“高等教育治理”早已成为一个高频词汇，用以描述和指示高等教育事业发展的良善格局，甚至被公认为21世纪的关键政策议题。(1)左崇良.高等教育治理的探新与图治[J].学术论坛，2016，(10)：176-180.然而，综观十余年来的学术研究，话语体系的反思与调适却是高等教育研究中鲜受关注的议题，这不仅导致理论研究存在一定程度的偏向性，面临知识生产的边际效应递减趋势，而且对真实治理场域和过程的关照略显不足，这些问题具体表现在宏观语境、中观议题和微观工具等三个方面。

首先，从宏观语境来看，高等教育治理话语发端于西方治理理论在全球范围内的广受推崇，在概念引入的过程中必然需要进行本土化改造。(2)张炜等.初论中国特色高等教育话语体系的守正创新[J].中国高教研究，2015，(8)：3-9.我国推进的高等教育治理现代化与西方治理实践存在不少差异，尤其体现为市民社会发育不成熟、大学自律程度有限、高等教育发展不平衡不充分的矛盾较为明显等，这些宏观语境影响了高等教育治理话语的选择和适用，政府、市场、大学等主体彼此博弈却又相互依存，高等教育治理结构具有相当程度的异质性，迫切需要建构具有本土特色的理论体系予以回应。

其次，从中观议题来看，受“国家-社会”通用理论框架的影响，传统高等教育治理研究的问题意识源于府学关系的二元对立结构，并由此延伸出“大学去行政化”“简政放权”“多元共治”等治理策略。这种分析范式确实因应了实践中府学关系的结构性不平衡，但治理主体的作用发挥最终还是需要通过治理规则的运行得以实现，关于治理结构的热烈讨论仅仅回答了“谁在治理”的主体性设问，对于“如何治理”的机制性解释却明显关照不足。为此，高等教育治理研究既要关注表层的“主体结构”，更要透过现象看本质，厘清治理主体内在的互动关系以及行为过程的复杂性，迫切需要对应然和实然中(后者尤其重要)的治理规则有所把握，以期在治理结构外观划分的基础上能够还原整体性、动态性、开放性的治理过程。

再次，从微观工具来看，政策和法律的关系是高等教育治理的基础问题，也是推进教育法治必须解决的核心问题。依法治教的命题突出了法律在建章定制、规范权责、解决纠纷等方面的重要性，然而，政策在教育治理变迁中的关键作用也不容忽视，许多治理问题的解决诉诸于政策工具而非国家立法，仅“十二五”期间印发的重要教育政策文件就多达741项，(3)田慧生等.“十二五”教育政策回顾与“十三五”教育政策展望[N].中国教育报，2017-05-23(4).这与极为有限的教育立法资源(8部教育法律、十余部教育行政法规、数十部教育部门规章等)形成了鲜明对比。正如有的学者所言，政策已经在很大程度上成为法治体系的组成部分且作用显著。(4)史际春.法的政策化与政策法治化[J].经济法论丛，2018，(1)：51-56.为此，有必要厘清政策和法律的不同适用场域、角色地位以及衔接路径，更加有效地消解“依法治教”与“依政策治教”的紧张关系，突出教育治理工具的多样性和互动性。

高等教育话语体系是国家基于本土社会情境和特定时期需要，在价值属性、制度安排、发展路径等方面提出的系统性主张，兼具政治性、政策性、社会性和学术性，势必随着社会境遇的变化而主动作出适应性调整，以彰显理论之于实践的解释力和推动力。(5)朴雪涛.新中国70年高等教育话语体系转换的逻辑[J].高等教育研究，2019，(12)：9-17.话语体系的反思与转换，既是当前高等教育治理理论创新的基本前提，也是实现高等教育治理体系和治理能力现代化的必然要求，有助于我们从中发现更加具象化的问题意识、理论议题与实践策略。渐次叩问上述三重问题，对目前高等教育治理研究中“西方中心”“结构主义”“政策治教”等话语进行反思，从宏观语境、中观议题、微观工具等多个方面平衡不同的价值目标和实践路径，寻求更具包容性和解释力的分析范式，才能真正形成高等教育治理研究认识论和方法论的自觉，从而创造出具有鲜明中国特色的崭新的高等教育治理理论图景，这可以为高等教育治理现代化变革提供更好的决策咨询。

二、高等教育治理的宏观语境转换：从“西方中心”到“中国立场”

作为舶来品，治理理论肇始于西方社会，随着国内学术界的广泛讨论和援用，高等教育界也自觉嵌入治理话语中，体现了高等教育治理之于国家治理的呼应。然而，这种理论范式始终无法回避西方经验和现实国情的衔接难题，由于我国府学关系的行政化以及教育市场发育的不成熟，发端于西方社会的治理理论并不能完全适应我国高等教育发展现状，迫切需要进行本土化改造。

(一)高等教育治理研究中的西方话语流露

治理理论滥觞于20世纪80年代末的西方社会(6)俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.1.，随后受到中国学术界的高度关注，被广泛应用于各个领域，导入了民主参与、平等协商、社会自治等带有明显西方烙印的思想理念，高等教育领域也不例外，具有以下两项基本特征：

一方面，受西方学术话语权的影响，治理的核心被界定为“多中心和社会本位”，这一理念自舶入国内以来在高等教育治理研究中得到充分表达，出现了概念使用的丛林状态。无论是“构建多元共治的教育治理格局”的提法，还是协同治理、多中心治理、公私合作等类似话语，都突出了多元主体参与高等教育治理的优越性，而极少涉猎多中心或多元治理所潜伏的自发性、短视性、逐利性等缺陷问题。为此，有的学者也曾指出，研究者们对国外治理理论的引入或借鉴不在少数，对此加以反思乃至构建本土理论者却略显不足，外部话语依附现象亟待予以正视和解决。(7)郑杭生，邵占鹏.治理理论的适用性、本土化与国际化[J].社会学评论，2015，(2)：34-46.

另一方面，部分研究成果将“治理”视为政府对大学、社会的“放权”(8)申建林，姚晓强.对治理理论的三种误读[J].湖北社会科学，2015，(2)：37-42.，认为教育行政管理只需要实现最基本的功能，应当将剩余权力归还给大学、社会，发挥市场机制的决定性作用。(9)张应强.高等教育全面深化改革需要对高等教育改革进行改革[J].中国高教研究，2014，(10)：16-20.这些主张确实有利于打破政府对高等教育管理事务的垄断，激发办学活力和市场参与，但政府应该下放哪些教育行政权力，通过何种方式下放，在放权的同时如何加强事中事后监管，并完善教育公共服务，这些问题相较于抽象、片面的放权命题更加值得关注，也是检验放权正当性的重要标准。众所周知，有别于西方的自生自发模式和自由主义传统(10)李静蓉.高等教育自发秩序：混乱之源还是自发有序[J].高等教育研究，2007，(7)：44-48.，我国的高等教育发展更加得益于政府的保障和规范，尤其是“集中力量办大事”的理念和实践，这种本土化经验应当在理论体系中有所体现或关照。(11)邬大光.努力探索高等教育的“中国经验”[J].中国高教研究，2019，(12)：10-14.

(二)高等教育治理理论的本土化适用难题

发源于西方的高等教育治理理论建立于市场发育比较成熟的基础之上，而我国的基本国情和社会土壤则明显不同。(12)褚宏启.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014，(10)：4-11.众所周知，我国高等教育事业发展不平衡不充分的矛盾较为明显，且社会自治不成熟、大学自律意识薄弱、教育中介组织的独立性和专业性不足以及不同主体间的权责归属较为模糊，这些因素意味着我国高等教育治理在扩大自主办学和市场调节的同时，还要致力于教育行政权的保障，以便更好地规范市场并促进其健康发育，这不仅体现了与西方治理理论的分殊，有助于防范话语表达的自主性迷失，而且因应了政府、市场、大学在资源禀赋和治理能力上的差异性，对构建新型的府学关系和政社关系有所裨益。

正是由于中外高等教育治理处于不同的政治制度和社会环境当中，二者的话语体系和制度选择固然有不少共性，但实际上也有许多差异。(13)刘复兴.大学治理与制度创新的逻辑起点[J].教育研究，2015，(11)：30-33.以当前讨论较为热烈的学位制度改革为例，作为首部教育法律的《学位条例》确立的是国家学位制度，在规则设计与程序运作中保留了行政权力的高强度影响，与西方国家所秉持的大学学位制度形成了鲜明对比。伴随着自主办学意识的高涨、学位统一管理的松动以及市场竞争机制的引入，实行大学学位制度被视为学位立法的终极走向。(14)湛中乐.进一步改革与完善学位法律制度[J].中国高等教育，2005，(2)：27-28.这确实符合权力结构多元化的现代治理理念，但就当前的现实国情而言，国家学位制度在学位质量保障、管理秩序维护、教育资源配置等方面的作用仍然不容忽视，同时，通过释法和政策工具进行学位管理已经成为我国高等教育事业发展的重要历史经验，需要加以尊重和沿续而不是动摇或改变。为此，稳妥、渐进的学位制度改革路径应当是在坚持国家学位制度的基本立场上，适度吸纳大学学位制度的有益经验，如允许学位授予附加条件的存在、推动学位授权审核的许可化改造、建立健全三级学位管理体制等。(15)靳澜涛.国家学位制度的现实考察与立法完善[J].重庆高教研究，2020，(2)：91-103.这种平衡式的改革路径已经在教育部公布的《学位法草案(征求意见稿)》中有所体现。

高等教育治理理论及其实践的本土化不仅仅局限于学位管理制度，对于高等教育治理诸多问题的研究，都必须置于“国家”的宏观场域中才能获得更强的解释力。实际上，高等教育领域的“条块分割”“公私合作”“简政放权”“管办评分离”“多元共治”等命题都是不同历史时期高等教育治理的话语呈现，问题的核心并未发生实质性变化，它们旨在调适政府、大学命题、社会之间的关系，尤其是尝试厘清政府的角色定位及其总体职能，以适应高等教育事业发展的现实需要。西方治理理论建立于 “政府-市场”二元划分基础之上，而我国高等教育市场发育尚不成熟，社会集体意识也较为淡薄，私益隔阂与权责模糊进一步增加了不同主体间的协调成本，影响了高等教育治理体系整体功能的发挥，为了更好地实现教育公平保障、教育资源统筹、教育秩序维护、教育服务优化等教育行政目标，治理现代化的推进需要在分权和集权、放权和监管、自由与秩序之间求得平衡而非一边倒，这是高等教育治理理论本土化适用所应秉持的基本立场，也契合我国社会治理体制改革的总体脉络，体现出高等教育治理之于整个国家治理的呼应性。

(三)彰显高等教育治理研究的鲜明中国特色

我国高等教育治理研究既要保持国际视野，更要立足中国国情。治理理论的引入和发展必须着眼于高等教育发展不平衡不充分的基本矛盾，既要强调自主办学、市场参与、简政放权，也要发挥政府在规则制定、公平保障、纠纷化解等方面的“元治理”作用，体现出高等教育治理研究的中国特色和中国风格。

“治理一旦脱离国家组织和资源往往导致低效甚或无效。”(16)Erik Hysing,“Governing without Government? The Private Governance of Forest Certification in Sweden,”Public Administration 87，no.2(2009)：312-326.高等教育治理现代化突出权力的优化配置，兼具分权与集权双重面向，它们都属于提高教育行政效能的重要内容。换言之，推进高等教育治理现代化，既需要促进教育领域的简政放权，如减少教育行政审批、推动管办评分离、扩大办学自主权、破除对大学发展的不当束缚等，更需要“放管结合”，也即是说，在“放”的基础上，强调国家公权力主体的过程监管职责，填补简政放权之后可能出现的监督真空。同时，高等教育的多元参与意味着多方利益博弈将更加激烈，分化乃至分歧在所难免，迫切需要政府以公共利益为依归从中调和，尤其要研究建立健全多元化纠纷解决机制，这一机制的正常运行显然离不开国家公权力的直接主导或间接保障。因此，在高等教育治理结构中，政府的至上权威固然被弱化，但在充分发挥市场调节机制作用的情况下，仍然需要尊重政府在宏观调控、市场培育、行业监管、矛盾协调等方面的主导性作用，不少学者将上述对政府的定位称为“元治理”角色，以区别于其他治理参与者。(17)史华楠.教育管办评分离中政府“元治理”的属性与路径[J].中国教育学刊，2016，(10)：26-32.

在高等教育领域，无论是盛行多年的放管服改革，还是近年来兴起的管办评分离措施，办学活力的激发或市场竞争的促进始终与政府的过程监管相伴而行。目前，学界对教育行政方式及其转变的研究不在少数，但对于事中事后监管内容及其具体方式尚欠缺较为深入的学术回应。例如，在目前高等教育管理中，已经出现了许多新的权力运作方式，如教育规划、合作共建、质量评估、论文抽检、行政约谈等，这些管理手段有别于以前的强制检查、许可、处罚等，更有利于提升教育行政管理效能。然而，它们多为政策文件所创设，执法程序制度、纠纷调解形式和权利救济机制尚不完善，不利于这些执法方式的成熟定型乃至普及推广。这些高等教育管理改革所延伸出的崭新话题，亟须学者们从理论层面予以反思和回应，以切实推进高等教育事业的健康有序发展。(18)周佑勇.新形势下高等教育执法的创新发展[J].人民法治，2019，(15)：16-19.从长远的角度来看，面向未来的高等教育治理研究应当关注多元主体在治理中的权力(权利)与职责(义务)等，尤其要细究政府从“划桨”走向“掌舵”、从管理走向治理、从微观干预走向宏观调控的具体制度安排，在确定治理主体的基础上，还要进一步明确通过何种方式治理以及治理哪些教育事务，这是高等教育治理规范化和精细化的必然要求。

三、高等教育治理的中观话题拓展：从“结构主义”到“规则逻辑”

传统高等教育治理研究在府学关系的二元结构中建立起问题意识和理论议题，为反思政府、大学等主体间的结构性不对等提供了适切的概念化工具，但对于治理结构的过度强调，尚未充分揭示治理过程的动态机制，不可避免地带来视野窄化和策略僵化的问题，必须嵌入规则视角，由单纯思考“谁在治理”转向更加重视研究“如何治理”，由停留于拟制空间的“静态结构”转向立足于真实场域的“动态关系”，以便因应高等教育治理的具象化、动态化、多维化过程。

(一)高等教育治理研究中结构主义的基调

受到其他社会科学“国家-社会”的理论分析范式影响，府学关系成为高等教育治理研究中重要的基础性命题，并由此界定不同主体在治理结构中的规范性角色，进而塑造稳定、良好、高效的高等教育治理秩序，这种“结构主义”范式不仅建立起高等教育治理研究的问题意识，而且奠定了高等教育治理变革的方法论基础，成为高等教育管理科学中比较具有终极意义的议题。

一方面，高等教育治理研究的问题意识往往源于国家的强势和大学的弱势，亦即府学关系的结构性失衡，许多研究成果将高等教育治理实践困境归结为这种主体关系的不对等，其核心观点在于强调国家、大学等主体间规范性角色的错位，亦即行政权力的过度膨胀与嵌入在不同程度上削弱了大学自治，形成了“强政府-弱大学”的治理格局，并进一步为大学“管理行政化”“学科同质化”“办学功利化”等现实问题寻找到了解释方法，这确实印证了相当长一段时间内我国高等教育治理的部分现实，也使得部分高等教育研究者将府学关系演变作为理论关注重点。(19)姚荣.高等教育治理范式演进的理想类型及其互动关系考察——基于公共领域中国家角色的分析[J].高等教育研究，2018，(3)：13-23.

另一方面，府学关系的结构性失衡作为高等教育治理的问题根源，自然就延伸出“简政放权”“大学去行政化”“多元共治”等问题解决策略。结构主义研究者对“强政府—弱大学”的问题总结容易逻辑地将国家与社会、政府与大学视作此消彼长的对立关系。(20)王彦飞.从结构到制度：高等教育治理研究的视角转换[J].江苏高教，2018，(12)：9-14.在这种分析框架下，学者们往往基于治理理论对府学关系的理想界定，希冀通过政府放权使大学走向自治样态，进而解决结构性不对等的问题，这基本上构成当前许多研究成果的理论立场，甚至呈现出智识上的同质化倾向。

(二)结构主义与高等教育治理实践的张力

传统高等教育治理研究总体上表现为一种“主体论”的分析范式，在府学关系的二元结构中建立起问题意识和叙事框架，但对于治理结构的过度强调，忽视了复杂的高等教育治理实践尤其是治理主体的相互博弈，不可避免地陷入视野窄化和策略僵化的困境。

一方面，在“强国家—弱大学”的结构中，大学往往被设定为与国家地位截然相对的被动形象，彰显出单向度的权力表达，这不仅放大了行政权力嵌入对大学的负面影响，而且未能充分关照二者均作为行动者在高等教育治理实践中的互动关系。事实上，信息不对称和利益多元化决定了高等教育治理过程也是不同主体间的博弈过程，政府与大学二元对立结构及其种种实践现象确实存在但并非高等教育治理的全貌，府学互动中还有更为复杂的权力(权利)关系的相互作用与相互影响，需要将它们置于一种互动范畴中加以细致考察。同时，即使在府学治理主体内部也具有异质化运行体制(如大学治理中的央地关系、府际关系、大学与院系间的关系乃至内部个体关系等)，这些关系伴随着内部行政活动的外部效应需要得到更为深入的分析，而不是被掩盖于整体性的宏观主体结构之下。显然，既有的研究对这些问题的回应还有待加强。

另一方面，高等教育治理涉及多元利益的博弈、协调与平衡，具有极强的动态性和系统性，以府学关系的二分法来预设、推演、判断治理成效，固然抓住了高等教育治理的核心概念即政府角色。然而，理解行政权力对高等教育治理的影响，不应局限于府学关系的变革，还应重视政府角色嬗变对不同治理主体所产生的系统性和动态性影响，亦即关照治理规则建构、适用、调适的复杂性和多样性。例如，伴随着理论界对学术权力与行政权力关系的审视，围绕大学行政领导退出学术委员会的讨论颇为热烈，但这一主张过度放大了两种属性权力的区隔，并未彻底解决公平公正的问题，回应此类问题不能简单地诉诸于行政与学术的二分法，还需要建立健全学术委员会的工作方式和运行规则，以便使不同主体的权力(权利)和职责(义务)落在实处。(21)李立国.大学治理：治理主体向治理规则的转向[J].江苏高教，2016，(1)：8-12.再如，高等教育领域固然已经建立起从中央到地方再到高校的学位管理体制，形成了三层学位管理主体，权限职责也通过国家立法或国务院学位委员会的文件有所规定，但学位授权审核、学位授予以及学位撤销等方面的程序规则粗疏仍然导致学位管理实践存在不少争议，迫切需要通过更为详细的运行机制、制度安排、议事规则等来确保学位授予质量，这也体现出规则逻辑在高等教育治理中有别于主体结构的特殊作用。

(三)嵌入规则逻辑以关照高等教育治理实践

近年来，高等教育治理研究的范式正在发生微妙变化，部分学者开始从规则视角把握高等教育治理形态，以关照具象化的治理过程、制度及其实践逻辑，这是对结构主义研究范式的重要补充和完善。(22)熊进，谢冬平.从主体论到规则论的范式转换：高等教育治理研究述评与反思[J].黑龙江高教研究，2019，(9)：1-6.正如有的学者所言，治理既要解决“谁在治理”的主体性设问，还要解决“怎样治理”的规则与制度问题。按照这种逻辑，所谓的高等教育治理不仅是由主体来实施治理，更体现为通过规则的有效运行来完成治理目标，治理主体的作用发挥也是依托治理规则与制度得以实现的。(23)狄金华，钟涨宝.从主体到规则的转向——中国传统农村的基层治理研究[J].社会学研究，2014，(5)：73-97.

规则逻辑的核心在于将国家、大学等主体视为实在的行动者而非抽象的存在物，他们通过各种手段、技术、方式等治理规则展开形式多样的互动乃至博弈，共同参与到高等教育治理过程中。作为“活”的行为规范，这些治理规则有正式或非正式之分，既包括法律规则以及各类政策工具，也不乏许多非正式运作策略，如惯例、经验、道德、“变通”措施等。在实践中，观察职称评定、学术评价、考核奖惩时面临的阻力与障碍就会明白治理实践不一定完全遵照正式规范，学校、教师、学生等不同主体都是趋利避害的理性人，加之利益分化、信息不对称、资源禀赋差异等因素，他们对于形态多样的规则的援用与解释亦有分歧，以便各自发挥对治理过程与结果的影响力，这正是治理现实的多样性和复杂性缘由所在。正如有的学者所言，规则为人们所实际执行并发挥作用，并不必然通过文本形式呈现。(24)张静.现代公共规则与乡村社会[M].上海：上海书店出版社，2006.14.

从治理规则入手的必要性和重要性在于，治理实践不仅仅停留于治理结构，还包括治理主体通过规则进行治理的动态过程，后者直接关乎治理的完整性和有效性。如果说对治理结构的考察只是研究治理体系中的一个“点”，那么对治理规则的研究则是由不同“点”所构成的“线”，并在此基础上研究“面”和“体”。试想，如果理论关注重点或实践推动措施仅仅局限于主体结构层面的学术治理、参与民主、协商共治等命题，而脱离现实中的具体治理机制，如权力制衡、程序正义、公众参与等，可能使得表层的治理结构虚置化甚至走向反面。进言之，从结构到规则的视角拓展，实际上是在政府、大学等主体间构建了互动的桥梁，通过窥视规则的生成机制、规则间关系、规则实践效果等，足以解构最真实的高等教育治理生态，而不仅仅局限于治理体系中的一个“点”。与此同时，国家与大学等主体并非抽象的概念存在，必须经由规则视角得以具象化表达，这些规则及其实践才是对教育治理整体的状态描述。正如有的学者所言，治理主体的作用发挥仍然依托治理规则，他们并非纯粹的静态实体，而是一系列动态过程与规则的集合。(25)狄金华.被困的治理：河镇的复合治理与农户策略[M].上海：生活·读书·新知三联书店，2015.79.当然，强调“规则逻辑”的地位并非对“结构主义”主体性设问的颠覆，而是在主体间搭建桥梁，通过作为中介的规则来揭示高等教育治理机制(国家、大学等不同主体之间如何博弈、协调与平衡)，有利于拓宽理论议题的范围和深度，进而在具体的制度中发现问题、寻求变革与调整空间。

在公共教育政策较为繁荣的背景下，(26)鲍嵘.高教政策研究：两种可能的范式[J].清华大学教育研究，2009，(3)：66-70.我国的高等教育治理实践其实不乏规则，且许多非正式规范原本就交织于动态治理环境之中，然而，对于这些规则的机制性解释尚显不足。因为，结构主义的府学二分法预设了治理行为受身份属性支配，进而较为便捷地呈现“强政府—弱大学”的格局，并基于此提出理论命题和实践策略，后者实际上是以简化权力关系复杂性为代价的，自然容易使我们忽视许多“活”的规则，也难以评估这些规则对于治理有效性的影响，更遑论采取针对性措施进一步优化规则以引导实践。具体而言，规则逻辑在高等教育治理研究中有着广泛的运用空间，至少可以从纵向和横向两个方面加以分析：

一方面，从纵向角度来看，规则逻辑强调某项(正式或非正式)规范的生成历史、运行实践及其对高等教育治理整体形态的价值。在这种历史观念和方法的影响下，教育研究目的在于揭示各种权力与教育管理规则的关系及其对整个教育治理形态的影响，以便衔接其中的工具理性和价值理性。现有不少理论成果虽然也关注到高等教育制度的历史或现实分析，却较少进入更加具体的微观领域，考察权力运作的具体方式和多样性差异，亦即在制度形塑的时空场域下国家、大学、师生等主体如何彼此结合以及如何影响相关社会资源的重组和规则的重构。例如，“项目制”作为高等教育的资源配置机制乃至基本治理规则，藉由财政供给、行政指令、社会声誉等手段，将政府、大学、师生等行动主体紧密地嵌套于微观组织场域之中，通过对它的研究不仅在于厘清政策工具的立改废过程，而且能够从规则变迁的视角来考察国家治理高等教育的模式转型及其与国家治理形态间的联动性，这恰恰是教育治理由传统迈向现代的关键所在，也奠定了规则分析所具有的方法论意义。(27)李福华.从单位制到项目制：我国高等教育重点建设的战略转型[J].高等教育研究，2014，(2)：33-40.

另一方面，从横向角度来看，规则逻辑需要考虑不同治理主体如何通过规则实现治理，亦即国家、高校等作为行动者的各种微观策略性权力及其互动关系。在福柯看来，权力的本质是一种互动性关系，而权力是如何作用于个体的，亦即权力的技术、战术和战略格外值得关注。(28)米歇尔·福柯.规训与惩罚[M].刘北成，杨远婴译.上海：生活·读书·新知三联书店，2020.27-28.部分学者固然对诸多行动者(国家、高校等)的制度建构作用有所关注，但往往不自觉地回归到府学间的强弱之别(单向度的权力进路)，而对彼此间的相互作用关照不足。相反，若能跳出府学二元关系的预设，从实践发生的内在规则去理解行为本身以及行动者的相互关系，则有可能更为真切地还原高等教育治理的实然秩序，也能够更为积极地增强不同主体间的良性互动。同样是以上述“项目制”研究为例，政府与高校并未局限于简单的、单向度的权力操控关系，而在目标设定、过程管理、考核激励等方面彼此博弈，这种相互影响正是通过各类规则运行(控制与反制)得以呈现，也自然需要通过规则完善来提高各方在价值观念和行为策略的一致性。(29)胡敏.高等教育项目制的府学博弈与治理[J].教育发展研究，2018，(19)：42-49.

四、高等教育治理的微观工具变迁：从“硬法之治”到“软硬混治”

法治是实现教育治理体系和治理现代化的重要标志。(30)翁小平.以法治思维推进教育治理现代化[N].中国教育报，2014-11-25(5).近年来，法律在高等教育研究议题和领域中的地位得到凸显，在一定程度上压缩了政策工具的话语空间。(31)张端鸿.中国教育改革中的十大“悖论”[EB/OL].http://www.sohu.com/a/125602922_507597，2017-02-06/2020-09-05.然而，教育法治不能被简单地等同于“法律统治”，对政策与法律关系的片面理解不仅容易陷入法律中心主义窠臼，而且无法全面反映客观存在的教育治理政策化现象。高等教育治理中法治思维的嵌入，不仅有赖于作为“硬法”的国家法律的立改废释和有效执行，还要依靠以教育政策为代表的“软法”规范，通过二者的衔接协调亦即“软硬混治”来彰显高等教育治理的专业性、独立性和自治性。(32)靳澜涛.我国教育治理政策化的成因与出路[J].苏州大学学报(教育科学版)，2021，(2)：35-43.

(一)法律在高等教育治理中的地位凸显

治理工具的选择直接关涉治理成效。我国高等教育治理长期呈现政策主导的色彩，教育立法的数量和质量尚有较大提升空间。(33)李赐平.我国近现代教育立法的探索与实践[M].北京：中国社会科学出版社，2013.152.十一届三中全会以后，整个社会启动了拨乱反正的工作，高等教育领域也进行了反思和改革，在高校办学自主权逐步得到释放且获得制度认可的同时，我国不仅恢复了相关高等教育立法的沿用与执行，而且大幅度推进基础性法律的制定出台，包括《学位条例》《教育法》《高等教育法》等先后颁行，依法治教和依法治校不仅被明确作为指导方针载入教育治理的纲领性文件，而且成为许多理论研究成果的方法论皈依。(34)湛中乐，靳澜涛.新中国教育立法70年的回顾与展望[J].首都师范大学学报(社会科学版)，2019，(5)：1-9.

法律在高等教育治理中极为重要，这既源于“法治是治国理政的基本方式”(35)应松年.加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化[J].中国法学，2014，(6)：40-56.的共识，也由教育事业发展的客观规律和现实需要所决定。法律的优势体现为安定性、规范性和权威性，通过假定条件、行为模式、法律后果的规范结构转化，对教育公共治理主体权力(权利)、职责和义务的规定更具明确性和强制力，且教育行政执法活动所引起的许多纠纷可以诉诸于申诉(校内和校外)、复议以及诉讼等多元化争议解决机制，有助于对权利与权利、权利与权力、权力与权力的对立冲突进行调整、平衡。(36)安宗林，李学永.大学治理的法制框架构建研究[M].北京：北京大学出版社，2011.23.相反，作为教育政策的制定主体，政府的公权力扩张本性不仅可能强化教育管理的高权色彩，难免有损学术自由和大学自治，而且政策执行缺乏多元化争议解决机制，至多加以行政科责而难以追究法律责任，对平衡各方主体利益关照不足，法律工具的适用恰恰体现了对教育行政的防御功能。

从域外经验来看，鉴于高等教育领域法律争议的持续增多以及不同治理主体的权利意识觉醒，法律界与高等教育界的互动不断强化。(37)William A.Kaplin and Barbara A.Lee，The Law of Higher Education(San Francisco：Jossey-Bass，2013)，3-31.英国、美国等普通法国家重视实用主义的问题导向式教育治理研究，尽管对抽象教义和成文法典关注有限，但判例研究与法律政策分析仍然广见于许多教育法会议或期刊，并有不少著作问世，如米基·英伯等人的《美国教育法》、威廉·A·开普勒等人的《高等教育法》。而德国、法国、日本等大陆法系国家以受教育权、大学自治、学术自由等权利为逻辑起点，通过法律解释学方法去检视教育行政和教育政策，不仅高等教育法律研究的独立性和特殊性得到重视，而且教育法理论研究的体系化倾向明显，(38)湛中乐，黄宇骁.日本教育法学发展回顾与评析[J].中国高教研究，2016，(10)：60-69.如德国学者黑克尔的《学校法学》(至今已更新至第9版)、日本学者兼子仁的《教育法》等，均不同程度地体现了上述特点，研究议题涉及大学组织法、人事管理法、多方(师生、学校、教育行政机关、家长)权利与义务配置等多重大学法律关系。

(二)理论界对教育政策治理价值的误读

“依法治教”的口号倡导在一定程度上压缩了“政策治教”的话语存在空间，许多学者对政策工具频繁运用可能带来的行政权力过度扩张(39)祁型雨.超越利益之争——教育政策的价值研究[M].北京：高等教育出版社，2003.1.、效力不足且易变(40)解德渤等.思维·价值·秩序：中国高等教育治理现代化的变革之路(笔谈)[J].重庆高教研究，2019，(3)：61-85.、良性违法(41)陈玺名，肖凤翔.高校债务与法制缺位[J].教育评论，2009，(2)：13-15.等弊端加以批评，还提出了“教育政策法律化”的主张(42)胡建华.大学制度改革的法治化问题探讨[J].高等教育研究，2005，(2)：27-31.，俨然将政策治教与依法治教截然对立起来。(43)黄文艺，于立深.新中国高等教育法治化道路研究[J].中国高教研究，2009，(11)：16-21.这些话语导向源于法学研究步入“大学场域”以及教育法学研究的蓬勃发展，固然体现出法律手段在高等教育治理中的重要性，但却忽视了政策研究在教育领域的传统主场地位，也难以诠释客观存在的教育治理政策化现象，多少带有法治理想主义甚至法律万能主义的思想倾向。

依法治教和政策治教并非截然对立，法律手段固然可以解决不同教育治理主体的权力(权利)和责任(义务)关系，如高校办学自主权的范围、学位授予基本标准、师生权利与义务等，在产生纠纷和冲突时也需要法律去解决，亦即建立健全申诉、行政复议、行政诉讼乃至仲裁等多元化纠纷解决机制。但不容忽视的是，大部分的治理问题和管理手段还是非法律的，这一点也是教育治理文献中更多地提及政策工具、行动策略、权力关系、治理机制等话题的原因所在。许多重要的教育改革如“管办评”分离、省级政府高等教育统筹权扩大、学位管理制度改革、“双一流”建设以及此前实施的不少管理项目等，也依托形式多样、效力各异的党政决策而非法律法规。正如有的学者所言，由于法条粗疏和解释乏力，高等教育领域的许多规范是游离于法律法规以外的政策文件。(44)袁文峰.我国公立高校办学自主权与国家监督[M].北京：中国政法大学出版社，2015.138-148.

教育政策工具尽管在规范性、稳定性以及制修程序等方面有别于法律(传统“硬法”)，但也是公权力机关所制定、用以调整教育治理关系的行为规范，且具有同样鲜明的公共性，以致被纳入“软法”的范畴。(45)罗豪才.软法的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2010.135.高等教育治理之所以呈现对政策工具的依赖性，实际上与高等教育领域的本体特点、法律资源的有限性以及政策自身的灵活性优势等因素紧密相关。首先，高等教育管理事项的专业性和技术性较强，如学术评价、人才培养、学位授予等，而立法者并非教育或教育管理的专家，许多事项由政策来调整更能体现教育领域的本体规律。其次，我国立法资源较为有限，以经济立法居多，能分配给教育领域尤其是高等教育领域的资源更为单薄，与依法治教的现实需求不甚相称，且许多高等教育立法事项涉及体制机制的调整，需要国家顶层设计上的慎重考虑，不可能动辄启动法律的制修程序，这在客观上加大了对各类政策手段的功能期待。再次，教育政策具有灵活性和便利性，能够因时因势做出相应调整，既可以发挥“试行法”的作用，也可以综合采取命令、激励、诱导等工具解决教育实际问题，对弥补法律规定的僵化性和滞后性大有裨益。例如，1998年出台的《高等教育法》曾禁止高校以营利为目的，并未充分考虑民办学校的特殊性，而2002年出台的《民办教育促进法》肯定了出资人合理回报的合法性，尽管相关表述较为模糊，但确实与原《高等教育法》的规定形成了一定程度的抵牾，由此引发了不少社会争议。为此，中共中央、国务院通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出民办教育分类管理的体制，打破了立法中“不得以营利为目的”的制度藩篱，充分保障了民办教育的差异化发展需求，随后在关联立法的修订中也得到相继落实，体现了教育政策对法律改释的指引和影响。

正是受上述因素影响，尽管法律已经成为调整全球高等教育治理的重要手段，但总体的调控趋向是间接和克制的，多以政策工具、财政支持、学校章程等为前置性保障，(46)刘艺.从“立法治教”到“依法治教”——高等教育与法律关系的“反身法”考察[J].社会科学家，2006，(3)：97-101.且不少国家(如英国)的高等教育法律研究对治理实践的影响力仍然有限，尤其是相对其他学科而言(如教育经济学、教育政策学和教育社会学等)。此外，许多国家所面临的高等教育治理问题也并非政策手段过度使用所衍生的问题，而恰恰是法律系统与教育系统之间的内在张力。(47)姚荣.当大学与法律相遇：高等教育法律研究的全球图景[J].清华大学教育研究，2020，(1)：101-110.在高等教育治理实践中，不同类型的自治与法治的矛盾(如学术自治与司法尊让、教学自由与有限规制、学校自律与他律等多对关系)在本质上都体现出教育事务的知识优位与法律介入空间的相对有限。换言之，高等教育的过度法律化，可能会消解教育行政的灵活多样性以及学术事务的专业性、独立性与自治性，这些紧张关系有待各种政策工具加以弥合。

(三)厘清教育法律与政策的衔接互动关系

治理现代化的开放性决定了治理规范应当呈现多元化，形式越来越丰富的“软法”规范越来越受到人们的重视，它们的数量也大大超过“硬法”(即传统的“法律规范”)。(48)姜明安.软法在推进国家治理现代化中的作用[J].求是学刊，2014，(5)：79-89.与侧重于国家实定法的“法制”概念不同，“法治”规范的形态更为多元，由作为“硬法”的法律拓展至以教育政策为代表的“软法”。由硬法之维转向软硬并举的混合法模式是公域之治的必然趋势，教育治理领域也不例外且更加明显。(49)罗豪才，宋功德.软法亦法[M].北京：法律出版社，2009.2-3.

首先，依法治教并非全盘否定政策治教的可行性，关键在于区分二者的不同适用场域，不同高等教育治理事项对于政策的可接受度有所不同。通常来说，高等教育发展理念、路线、方针等由教育政策提出并无不当，且政策具有法律难以比拟的灵活性、渐进性、时效性等优势。与此同时，若从损益性行政与授益性行政的区分以及侵害保留原则来看，许多涉及权力(权利)、义务与责任的事项需要接受合法性检视，政策可以作为执行性而非创设性规则，尤其是对于限制相对人权利、增加其义务的教育行政管理措施(侵害行政)而言，必须以法律规范作为最终依据，这一点在《国务院关于加强法治政府建设的意见》第14条中也有所体现。例如，《高等教育法》已经规定了高校自主权利事项，教育行政机关若要干涉(至少是侵害)这些事项必须依“法”而为，(50)黄宇骁.高等教育政策的规范效力与法治化路径——兼论《“放管服”意见》的落实形式[J].高校教育管理，2017，(4)：38-46.相反，许多授益行政(如扩大办学自主权、推动高等教育区域平衡等)或者法律规定的落实性规则完全可以由教育政策来实现。

其次，教育政策与法律的衔接互动不仅表现为将成熟、稳定的政策转化为法律，而且体现为政策对法律的补强。因为，教育政策往往缺乏法律逻辑中的前提条件、行为模式和法律后果，规范性略显不足，但许多组织性和程序性的规则有助于保障法律规定的具体实施，促进不同治理主体作出符合法律的行为选择。(51)湛中乐，靳澜涛.教育行政执法权的强弱两极化运行及其调适[J].湖南师范大学教育科学学报，2021，(2)：26-32.与此同时，教育政策包含对特定理念、方向、目标的追求，并为此设定相应的规则或措施，这些内容对于教育行政目标的载明更为直接与具体，更适宜作为评估教育行政效能的标准，也有助于检验教育立法运行的成效。例如，《学位条例》为学位授权点撤销提供了合法性依据，但具体的评估标准、专家组成、评议规则、信息公开等事项则主要规定于学位授权点合格评估或动态调整的一系列政策文件之中，且这些工作落实中需要着眼的学科优化布局、培养质量监控、区域间教育资源平衡等因素都属于政策性考量，更多地诉诸于行政规划、配比资金、指标分派、绩效评估等政策手段来实现。

再次，教育政策和法律作为以公权力为依托制定和实施的行为规范，二者有着共同的价值追求。(52)劳凯声，蒋建华.教育政策与法律概念[M].北京：北京师范大学出版社，2015.8.无论是教育政策，还是教育法律，均应以权利保障为核心，维护学生权益、教师权益以及作为组织体的学校的权益，这是由教育事业的公益性所决定的，其根本目的在于增进社会福祉，且必须落实到个体层面，并不因政策或法律等载体形式的差异而发生改变。正如有的学者所言，教育政策的合法性本质在于正当性、有益性和公正性(并非局限于某条实定法规则)，并由此赢得政策利益主体的认可、承认和自觉服从。(53)刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：教育科学出版社，2003.47.此外，从历时性的视角来看，教育政策不仅局限于静态的文本表达，更包括先于文本的决策酝酿环节，以及文本产生后的行政执行过程，后两者也并非纯粹的内部行政，相反，它们对社会公共利益和相对人权利都会产生极强的外部效应，同样应该遵循法治思维和法治方式，以确保合法性贯穿于政策活动始终。例如，在教育政策或者重大改革项目的决策、执行与监测过程中，有必要坚持依法民主决策，鼓励支持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等，有序有效地开展政策方案科学论证、区域教育政策实验、政策执行监测与评估等。(54)范国睿.教育政策与教育改革的逻辑展开[J].教育科学研究，2016，(9)：33-36.

五、余论

话语体系不仅彰显出话语主体的主观意识，而且渗透于治理主体结构之中，潜移默化地影响着治理规则的运行和治理工具的选择，在治理问题研究中显得至关重要，应当引起理论界和实践界的高度重视。(55)范逢春.国家治理现代化场域中的社会治理话语体系重构——基于话语分析的基本框架[J].行政论坛，2018，(6)：109-115.作为建设高等教育强国的重要内生变量，高等教育治理话语体系的反思与变迁并非只是一种表达或研究方式，实质是一种高等教育治理的存在方式，是高等教育治理现代化的理论自觉和方法自觉，直接关系到高等教育治理的制度构建和现实推进。

欲切实促进高等教育治理现代化，有必要实现从“西方中心”到“中国立场”的宏观语境转换、从“结构主义”到“规则逻辑”的中观话题拓展、从“硬法之治”到“软硬混治”的微观工具变迁，这三重转型奠定了高等教育治理话语的理论自觉性和实践主动性。当然，正如前文所强调的，高等教育作为公共性、专业性、技术性极强的服务领域，涉及多元目标和价值的博弈、协调，高等教育治理需要在这一系列目标和价值之间保持适度的平衡而非一边倒，因此，新的话语体系的兴起并非意味着与传统的“决裂”，它不仅需要经历一个逐步发展、成熟的过程，而且必然从传统中汲取充分的认识论资源和方法论经验，这恰恰是马克思主义发展观所强调的扬弃的辩证过程，揭示出高等教育治理话语体系的变迁兼具当然继承性和鲜明创新性。