京津冀数据协同治理现状及思路研究

张娟娟 韩 柏 王纪晨

数据治理是组织中涉及数据的一整套管理行为。从公共管理视角看，数据治理是政府管理部门以数据为对象，通过建构公共政策与现代制度体系，为数据行为及活动明确规则、建构秩序的过程。数据治理涉及政府、企业、社会等多元主体，涵盖数据存储、汇聚、开放共享、交易及安全等系列活动，以制度、组织、技术等为治理工具，目标是在确保数据运行合规和保障数据安全的前提下促进数据价值释放，赋能经济社会发展。从跨区域层面看，数据治理活动作为跨主体的系统活动，涉及不同区域主体之间的互动和协同。本文认为区域数据协同治理指在特定地域空间内，以促进区域间数据合规高效流通使用为主线，通过完善数据协同治理体系和协同治理体制机制，打造区域数据资源从汇聚融合、共享开放、有序流动和开发利用的全链条、一体化、高融合协同格局，从而提高区域数据治理整体效能。

一、京津冀数据协同治理历史演进

京津冀跨区域数据治理体现出了一定的成长性、阶段性。在国家大数据战略和京津冀协同发展战略的“双轮驱动”下，京津冀数据治理走过了由各自为阵到协同推进、再到协同深化的历程。

一是初步探索阶段（2012 年-2016 年12 月）。伴随国家《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》提出初步建成共享开放的国家基础信息资源体系，我国开始以政府基础数据库建设为突破口，积极推进业务系统建设和信息资源开放共享。北京在全国层面先行先试，建成了全国最早的数据开放平台（北京市政务数据资源网）和全国首个大数据交易平台，并在全国率先启动人口、法人、空间地理、宏观经济等信息资源数据库和政务云建设，开创了国内政务数据治理的先河。天津于2012 年启动电子政务信息化基础设施建设“五个一”（一张网、一朵云、一灾备、一平台、一批数据库）工程，探索政府信息化建设“统建、融合、共享”新路子。北京和河北张家口共同启动张北云计算数据中心产业基地建设，并提出建设“中国数坝”的战略定位和构想。这一阶段，京津冀区域数据治理基础较为薄弱，区域内数据共享和资源流动受限，不同治理主体之间的互动较少，协同治理的体制机制尚未建立，处于“各自为战”的状态。

二是协同推进阶段（2016 年12 月-2020 年12 月）。2016 年12 月，京津冀三地共同发布《京津冀大数据综合试验区建设方案》，成为7 个国家大数据综合试验区中唯一一个跨省综合试验区。试验区针对京津冀区域数据资源管理、数据中心整合利用、公共数据开放共享、大数据交易流通、大数据创新应用、大数据国际交流合作等做了明确部署。之后，三地积极探索创新大数据协同发展模式。在政务数据整合方面，京津冀在各自区域内推动建立数据资源管理体系，包括北京市六里桥市级政务云、天津市统一的数据共享交换平台、“云上河北”建设的投入使用，实现了政务资源的共享整合。基础设施上，京津冀三地网络互联、信息互通、资源共享，京津冀数据建设的网络承载能力、运行保障能力不断提升。但这个阶段的数据协同治理体现为京津冀三地政府推动的合作交流，尚未形成国家层面的一体化布局，协同路径呈现出数字经济协同牵引倒逼数据治理协同的特点。

三是协同深化阶段（2020 年12 月年至今）。2020 年以来，伴随数据赋能经济社会发展价值不断释放，我国向更广更高层次推进政务数据整合，着力培育数据要素市场，数据治理的重要性进一步凸显。2020 年12 月，国家发改委印发《关于加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系的指导意见》，首次提出加快构建全国一体化大数据中心协同创新体系。其中要求在京津冀等地区布局大数据中心国家枢纽节点，由此推动京津冀数据协同治理迈入了以数据基础设施协同为突破口的新阶段。同时，京津冀三地在此阶段密集发布关于数字化发展的顶层设计，在更深层次和更高维度上推动数据共享开放和交易流通，也对数据协同治理提出了更高的要求。如《北京市数字经济创新发展行动纲要（2020-2022 年）》提出“加快京津冀区域数据中心协同布局，形成京津冀区域梯次建设、算力一体化的协同发展格局”；《天津市智慧城市建设“十四五”规划》提出“强化京津冀政务服务协同。推进三地跨省市数据共享应用，建立联席会议等长效工作机制”。河北省出台《河北省数字经济发展规划(2020-2025 年)》提出将“推进与北京市、天津市执行统一的数据技术规范，实现公共数据信息系统兼容；推动与北京市、天津市数据共享交换，支撑京津冀政务服务协同、监管协同和有关场景应用建设”。

这一阶段，京津冀三地推动数据治理的政策力度不断加大，数据汇聚整合水平进一步提高，为跨区域数据共享开放深化提供了基础，同时在全国统一数据要素市场、全国一体化大数据中心协同创新体系、全国一体化政务大数据体系等国家统筹布局下，实质性的开展了京津冀跨区域政务服务“跨省通办”、京津冀算力网络国家枢纽节点等重大项目和工程建设，预示着三地数据协同治理进入了“自上而下”统筹协调和“自下而上”探索创新相结合的新阶段。

二、京津冀数据协同治理进展成效

伴随京津冀数据治理协同深化，三地数据协同治理基础不断夯实，协同治理领域不断拓展，区域数据治理成效不断显现。

一是数据协同治理组织机构不断健全。三地相继成立大数据管理部门，以期打破数据孤岛、实现数据整合。北京市经济和信息化局加挂“北京市大数据管理局”牌子，负责统筹推进北京市大数据工作。天津市以原大数据管理中心为基础，整合分散在其他部门的信息服务机构，组建了天津市大数据管理中心。河北省政务服务管理办公室内设政务数据处，牵头负责政务服务数据采集、汇聚和开放共享工作；同时组建河北省大数据中心，开展数据共享、开放、监测具体工作。

二是数据协同治理平台不断丰富。京津冀三地均建设了各自的一体化政务云平台，推动政务信息系统逐步迁移上云；均建成了省（市）级一体化政务信息资源交换共享平台，并完成与国家共享交换平台、全国一体化在线政务服务平台等平台对接，实现国家、省（市）、市（区）三级政务数据交换共享；均上线了统一数据开放平台，统一开放辖区内公共数据。同时，国家层面一体化数据平台的建设为京津冀区域协同治理提供了良好支撑。如依托全国一体化平台数据共享和电子证照服务的公共支撑，三地联手打造京津冀区块链数据共享平台，实现150 个电子证照支撑三地业务开展。

三是数据基础设施支撑带初具规模。随着疏解非首都功能加快，天津与河北依靠毗邻北京的地理优势，承接了北京外溢的数据存储需求，逐渐形成了张家口、廊坊、武清等环京数据基础设施支撑带。如天津建成了中国电信京津冀大数据智能算力中心、腾讯天津数据中心等一批辐射京津冀的高等级算力载体。河北推动“中国数坝”云计算产业基地建设等项目建设，致力于建成京津冀地区乃至全国的“两基地、两中心、一枢纽”。2022年，京津冀启动全国一体化算力网络国家枢纽节点建设，推动京津冀数据中心布局逐步优化，对跨区域网络互联互通、算力统筹调度的需求将更为迫切。

四是数据协同治理效用不断扩大。基于数据资源整合搭建的物理平台，三地积极推动政务服务“跨省通办”。2019 年京津冀签订了《京津冀政务服务协同发展战略合作框架协议》，重点推进“京津冀+雄安（3+1）”的“互联网+政务服务”协同发展新格局。同年，京津冀区域政务服务“一网通办”专区入驻国家政务服务平台。同时，三地围绕教育、环保、交通、旅游、医疗卫生等京津冀协同重点领域率先启动大数据应用示范。如教育领域，成立京津冀教育大数据一体化协同推进办公室，推进构建京津冀互联网教育公共服务大数据云平台。环保领域，三地建立了京津冀一体化的大气和水环境监测网络及数据共享机制，建设完成大气污染联防联控信息共享交换平台。

五是数据治理法治化标准化水平不断加速。近年来，京津冀持续完善各自区域数据治理立法，为京津冀数据协同治理提供了法律规范和依据。北京市制定《北京市政务信息资源管理办法》《北京市政府投资信息化项目数据资源管理办法》《北京市社会数据采购和使用管理暂行办法》《北京市公共数据管理办法》等法规标准，形成了特色鲜明的“北京模式”。天津市出台《天津市政务信息资源共享管理暂行办法》《天津市促进大数据发展应用条例》《天津市数据安全管理办法(暂行)》《天津市公共数据资源开放管理暂行办法》《天津市数据交易管理暂行办法》等系列规章制度，形成了覆盖数据全生命周期的数据治理制度体系。2022年7月，《河北省数字经济促进条例》正式施行，明确推进三地新型基础设施建设标准、布局和应用协同，推进与京津执行统一的数据技术规范，实现公共数据信息系统兼容。

在数据治理标准上，京津冀三地均成为全国DCMM（全称“数据管理能力成熟度”）试点地区，为京津冀企业数据管理能力提升提供了标准化支撑。同时，三地积极探索并制定数据治理地方标准，北京制定《北京市数据分类分级指南》《政务数据汇聚共享规范》《政务数据分级与安全保护规范》《政务数据资源目录体系规范》等，天津出台《天津市信息资源统一开放平台技术规范》《公共数据资源核心元数据规范》《政务信息资源共享总体框架》等，河北出台《雄安新区数据资源目录设计规范》《雄安新区数据安全建设导则》《公共信用信息数据项规范》等，为域内数据治理提供了指引。

在京津冀数据治理协同度不断提升的同时，三地数据融合发展仍面临较多困境，如目前三地政府之间的数据协调机制有待完善，数据共享交换和交易流通管理规范尚不统一，对三地数据实现高效聚通融造成了诸多障碍。

三、推动京津冀数据协同治理进一步深化的思路建议

当前，国家东数西算工程及数据要素市场化步伐加快，对跨区域数据互联互通、管理协调、标准统一、规则协同提出更高要求。建议京津冀进一步统一三地数据治理共识，对接数据规则，协同数据治理活动，推动京津冀数据协同治理走向全面协同新阶段。建议以深入贯彻落实国家大数据发展战略、京津冀协同发展战略和国家“东数西算”战略部署为出发点，以共同价值为联结纽带，以体制机制协同创新为牵引，以京津冀算力枢纽节点建设为突破口，以跨区域数据资源共享开放与交易流通为重点，以数据安全和隐私保护为底线，以法律标准规范协同为保障，打造数据价值充分释放、安全可靠、成果共享的京津冀数据治理共同体，为提升京津冀数字经济协同水平和区域协同治理能力提供有力支撑。

一是强化数据战略一体设计，树立共商共享共治理念。区域数据协同治理具有很强的系统性，建议京津冀协同发展战略加强跨区域数据合作顶层设计，增加有关京津冀数据共同治理的部署，将强化数据资源共享共用、数据平台融会贯通、数据活动协同互促等内容纳入协同发展总体布局。京津冀三地以共商共享共治理念为价值联结纽带，通过协同规划、合作协议等方式，形成数据治理共同框架体系和数据治理协同内容，形成“一盘棋”发展思路。

二是创新治理主体联动机制，构建多元主体共治格局。推动数据管理机构组织构架、职能权责的体制机制创新，整合区域政府、市场、社会等各方力量，共同构建数据治理共同体，提升区域一体化水平。建议充分发挥京津冀协同发展领导小组的高位推动及统筹协调作用，畅通政府沟通机制，通过工作小组、定期会晤、联席会议、合作联盟等方式建立跨地区的统筹协调沟通机制，拓展三地数据治理协作的广度和深度，实现“1+1+1 ＞3”的协作效果。

三是统筹数据基础设施建设，打通数据互联互通壁垒。加快建设全国一体化算力网络京津冀国家枢纽节点，构建以张家口等国家级数据中心集群为核心，北京、天津、河北城市数据中心、各节点边缘数据中心为补充的总体格局。构建区域内和区域间算力一体化调度平台和机制，开展跨区域算力资源调度，为区域内数据流通提供基础支撑。依托全国一体化政务服务平台和国家数据共享交换平台，提升三地政务大数据平台数据共享交换能力，通过试点示范打造跨省域智慧大脑，为数据跨省域共享和创新应用提供基础平台支撑。

四是开展数据共享合作行动，打造数据融通共同体。探索建立统一的区域数据共享和开放目录清单，对接三地统一开放平台，推动跨地域数据共享开放。围绕京津冀协同发展的重点领域，汇聚人口、资源、土地等数据形成京津冀协同发展基础数据库，建设交通出行、文化旅游、医疗健康、教育、产业发展等若干专题数据库，打造领域数据共同体。创新京津冀区域数据合作模式，探索数据接口、数据沙箱、模型对接等多种方式，形成跨区域数据对接融合的有效途径。

五是协同数据交易流通规则，打造一体化数据交易市场。构建三地标准统一的数据流通基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境，打造形成服务京津冀、辐射三北、在全国具有较强影响力的京津冀数据交易枢纽。统筹三地区域性数据交易场所和行业性数据交易平台，错位发展、功能互补，构建京津冀跨区域多层次数据市场交易体系。协同培育数据要素流通交易服务生态，建立数据交易协同监管机制，形成跨区域数据统一监管格局。

六是建立法规标准互认机制，夯实协同发展规则保障。加强综合性区域数据立法，强化大数据领域标准化建设，统一数据标识、数据分级分类、数据模型等方面的标准规范，提高数据一致性和匹配度。加快涉及数据安全体系、数据源头管理和各环节安全技术等领域标准研制，确保跨区域数据流动可追溯、安全风险可防范。