粤港澳大湾区建设背景下中山市人力资源产业发展研究*

□邵念荣 邹国伟 周飞媚

一、引言

人力资源服务产业作为新兴的生产性服务业，是现代服务业的重要形态之一，具有专业性强、创新活跃、产业融合度高、带动效应明显等特点，对于有效配置人力资源、调整产业结构、促进经济转型、助推高质量发展具有不可估量的推动作用。[1]2019年2月18日，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）提出：以航运物流、旅游服务、文化创意、人力资源服务、会议展览及其他专业服务等为重点，构建错位发展、优势互补、协作配套的现代服务业体系；支持大湾区建立国家级人力资源服务产业园。《规划纲要》为人力资源产业明确了定位、指明了方向，以产业集聚人才、以人才引领产业推动人才与产业配套协同发展将作为未来一段时间内指导粤港澳大湾区人力资源产业发展的总体思路。把握粤港澳大湾区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区“双区驱动”的重大历史机遇，促进和推动中山市与大湾区城市实现产业分工协作、政策制度互通、创新载体共建和人力资源共享将有助于中山市打赢经济翻身仗、加快新旧动能转换和推动高质量发展。

基于以上研究需要，本研究采用比较分析法，对中山市人力资源产业发展水平、人力资源企业竞争力水平与粤港澳大湾区代表城市进行对比剖析，进而提出提升产业战略定位、引导产业集聚、优化行业环境、提高服务水平、推动信息化建设等可操作性建议。在本研究中，人力资源产业指生产和提供人力资源服务和产品的众多经济单位的集合，具体是指为人力资源的开发、管理、流动等实践活动提供服务的组织与个人及其相关的业务活动体系。[2]人力资源服务既包括政府部门及所属机构提供的公共服务，也包括各类人力资源服务机构按照市场化规则依法从事的经营性服务，涵盖人力资源招聘、高级人才寻访、人才测评、人力资源培训、人力资源咨询、人才派遣、人力资源外包、人力资源软件服务等多种业态。

二、中山市人力资源产业发展现状及存在的问题

（一）中山市人力资源产业发展现状

自改革开放以来，人力资源产业经历了起步探索、多元发展、体系初成、创新完善4个阶段，呈现出产业规模持续扩大、产业效能日益提高，服务机构多元发展、公共服务与经营服务同步发展，高端业态发展迅速、产业集聚效应明显，以及产业园建设持续推进，产业集聚效应明显等特点。[3]随着我国经济进入高质量发展新阶段，人力资源产业发展获得新动能，并呈现出专业化、集聚化和融合化三个明显趋势。与中国人力资源产业发展步伐相一致，中山市人力资源产业经过萌芽探索（1978—2002年）和有序发展（2003—2009年），已经进入规范提升阶段（2010年至今）。当前，中山市人力资源产业发展呈现出规模扩大、经济效益不断增强，服务主体多元协同发展、公共服务与经营性服务协同发展，以及政策体系逐步完善，扶持力度不断加大等特点。

（二）中山市人力资源产业发展中存在的问题

1.产业规模小，服务机构数量少，行业影响力低

据近年统计数据，人力资源服务业年产值不到20亿元，占第三产业增加值的比重不到1%，与广州市（4.42%），深圳市（4%）存在较大差距，也明显低于全国平均水平3.77%；人力资源服务业产值占GDP的比重也远远落后于广州（3.17%）、深圳（2.35%）、珠海（0.48%）及全国平均水平（1.97%）。在一定程度上反映了人力资源服务业的发展潜力和行业地位在第三产业及国民经济中的地位尚未得到充分体现。

2.服务业态低端，业务结构不尽合理，产业供给严重不足

在诸多人力资源服务业态中，中山市人力资源服务供给依然集中在基础性传统型业务如招聘、职业指导、人力资源外包和劳务派遣等，服务的层次和技术含量偏低。随着中山市产业转型升级的不断推进，对于中高端服务如猎头服务、人才测评服务、人力资源管理服务的个性化、定制化需求骤增，而目前中山市能够提供高级人才寻访、人才测评、咨询管理等中高端服务领域供给的企业并不多，市场供需严重失衡。

3.从业人员素质不高，专业化程度较低，产业创新能力不足

根据中山市人力资源服务业规划，到2025年，中山人力资源行业从业人员将达3000人，高层次人力资源从业人员达400人，高层次从业人员占比13.3%。目前，高层次从业人员占比尚不足1%，中山市从业人员整体专业素质仍低于全国平均水平，提升空间巨大。而目前的人力资源服务机构往往由于缺少人才和资金，基本不具备自主开发能力，企业创新能力与产业创新能力严重不足。[4]

4.产业跨界融合不够，龙头骨干企业缺失，示范引领效应难以发挥

在“互联网+”时代人力资源行业已经开始走移动化、智能化、平台化、融合化的新方向。[5]根据广东省人力资源和社会保障厅公布的人力资源诚信服务示范机构的相关数据，位于大湾区人力资源服务机构年度营业收入超过1亿元的有10家（广州5家，深圳4家，东莞1家）。中山市入选的4家机构总注册资本为1 000万元，总营业收入为1.5亿元，实现营业利润405万元，从业人员合计177人，远低于粤港澳大湾区的平均水平，行业骨干企业严重缺乏。中山市人力资源市场的信息化建设普遍处于“单兵作战”的状态，信息资源难以实现共用、共享。

三、粤港澳大湾区建设背景下中山市人力资源产业发展的机遇与挑战

（一）经济基础与产业结构带来的机遇与挑战

1.经济基础扎实，地区生产总值处于发展迟滞的恢复阶段

粤港澳大湾区广东城市的经济基础扎实，并连续多年保持快速平稳增长。中山市经济总量也展现出可持续发展的动力和韧劲，但经济增速有放缓的趋势。2019年上半年中山市地区生产总值增速只有0.9%，在粤港澳大湾区城市甚至是在广东省均排名倒数第一。目前，经济发展处于艰难的爬坡越坎阶段。

2.第三产业比重不断提高，产业结构不断优化

随着粤港澳大湾区产业结构调整和转型升级，第二产业、第三产业增加值占地区生产总值比重已达到98.5%以上，第三产业的占比继续逐年扩大，从产业分布与发展趋势来看，珠三角9市第三产业比重呈逐步提升态势，服务业占主导格局基本形成，传统制造业产业向高端制造业及产品研发、现代服务业等价值链高端延伸的趋势亦非常明显。中山市第三产业增加值比重上升至49.3%，不断优化的产业结构为吸引人才、集聚国际人才提供了物质基础。

根据2019年智联招聘发布的《粤港澳大湾区产业发展及人才流动报告》显示：粤港澳大湾区广东9市中，除江门外，其他城市人才流动均处于净流入状态。随着港珠澳大桥的开通和粤港澳区域合作进程的推进，开启了三地物流、人流、资金流自由流动的新纪元，珠海对湾区外人才的吸附能力和留存能力表现尤其抢眼，人才净流入率最高。中山市流入人数占比仅为2.86%，在9个城市中位列第7，对人才尤其是高端产业的高层次人才的吸引力严重不足。

（二）产业定位与产业政策带来的机遇与挑战

1.贯彻《规划纲要》明确提出构建人力资源相匹配的现代产业体系

广东省委、省政府已正式印发《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》（以下简称《意见》），进一步明确人力资源产业的战略定位及建设人才高地的具体措施，包括加快构建以创新为战略支撑、先进制造业为主体，现代金融、人力资源相配套的现代产业体系；推进广州、深圳等国家级人力资源服务产业园建设，建立粤港澳人力资源服务产业园联盟；加快江门人才岛、全国博士后创新（江门）示范中心建设。

2.广东省明确定位将构筑全国人力资源服务业高地

围绕构筑全国人力资源服务业高地的目标，广东省已经把加快人力资源服务业发展提升到大力实施创新驱动发展战略、人才强省战略和就业优先发展战略的层面进行谋篇布局。在实施领军人才培养计划同时，实施骨干企业培育工程，打造一批实力雄厚、影响力大、竞争力强的人力资源服务企业集团。支持人力资源服务机构开展自主品牌建设，形成一批知名企业和著名品牌。实施重点园区建设工程，推动产业集聚发展。建设一批有规模、有辐射力、有影响力的省级人力资源服务产业园。

3.各代表城市明确人力资源服务业的战略定位与目标

随着粤港澳大湾区建设的推进，各城市结合在粤港澳大湾区中的城市定位和主导产业制定差异化人才政策，将人力资源产业扶持政策作为产业发展/集聚的推进器。截至目前，广州、深圳、佛山三地已抢先制定并颁布人力资源服务业专项发展文件，包括产业定位、发展目标、主要任务和措施等。中山市于2018年已将征求意见稿发布并征求意见，但久未正式发布生效，人力资源产业的战略规划定位和目标有待明确。

4.各代表城市政策支持相关产业配套文件相继出台

在政策文件支持数量方面，深圳（214份）、广州（192份）、东莞（155份）、佛山（129份）人力资源产业及配套政策数量居于前列，政府对行业高度关注和重视，为产业发展营造良好的政策环境、社会环境和社会关注度，与其人力资源产业发展程度呈一定程度的正相关。相比，中山市政府在人力资源产业及配套政策方面的表现仅优于珠海市，尤其在就业创业、劳动关系、人事管理方面的政策支持大幅落后于其他城市。

图1 各代表城市人力资源产业及配套政策数量

（三）人力资源产业发展现状与发展潜力差异带来的机遇与挑战

随着粤港澳大湾区政策的相继出台、产业战略布局的展开，城市的人才需求骤然增加、人才流动加速、人力资源服务市场将会随之发生变化。基于《中国人力资源服务业蓝皮书2018》构建的人力资源服务业发展状况评价指标体系[6]，选取湾区内代表城市对其人力资源服务业发展现状与发展潜力进行对比分析，寻找中山市人力资源产业发展的机遇与挑战，以针对性地提出解决方案。

1.人力资源服务业发展水平评价分析

本文选取了广州、深圳、珠海三个代表城市与中山市近3年的数据比对，数据来源为国家统计年鉴、各地城市统计年鉴以及人力资源和社会保障部门官方网站及有关公报。

从发展现状与发展潜力的各项指标来看，中山市人力资源服务业发展现状的人力资源服务业增加值比重、人均增加值及生产率指标，与粤港澳大湾区周边城市存在较大差距，但在人均人力资源增加增速、从业人员增速上有较为突出的表现，即产业发展速度提升较快；从人均地区生产总值、城镇化率、实际利用外资余额等发展潜力指标来看，中山市人力资源服务业与周边城市存在较大竞争压力，第二产业增加值比重、本市住户存款余额数据有明显优势，即中山市地区生产总值达到一定水平、第二产业较为发达后，资源和要素将从第二产业流向第三产业，第三产业将迎来巨大的发展空间，人力资源服务业也将迎来新一轮的发展机遇，具备较大的发展潜力（如表1所示）。

表1 人力资源服务业发展水平评价结果

2.人力资源产业集聚化程度评价分析

人力资源产业集聚化是产业发展的重要特征。人力资源服务产业园的建设是推动产业集聚化的重要手段，一定程度上体现了产业规模化、集聚化水平。[7]随着粤港澳大湾区规划发展报告提出广州、深圳建设国家级人力资源服务产业园区，广东省关于省级人力资源服务产业园建设管理办法提出明确的目标，粤港澳大湾区广东城市掀起了产业园建设的热潮。中山市人力资源产业园正在规划建设中，规划筹建的规格水平、进展速度略显滞后。

3.人力资源服务企业竞争力评价分析

本研究选取了近年广东省公布的诚信示范服务机构名录，确定了42家样本企业，并对其进行深入分析，以期从微观角度完整、清晰地了解和掌握中山市人力资源服务机构与周边城市的对比情况。从企业数量上看，广州、深圳占据主力地位，分别有22家、8家上榜；东莞、中山居于其后，各有4家榜上有名；其次是佛山，有2家；珠海、肇庆各1家；江门、惠州暂无（如图2所示）。在公布的服务机构中，中山市服务机构在注册资本、营业收入、营业利润及专职从业人员方面的形势不容乐观，服务机构的市场竞争力有待提升，骨干企业的示范引领和典型带动作用尚有待发挥。2019年最新公布的50家服务机构中，深圳市占据了16席，行业企业发展速度和发展质量惊人；中山市原有的4家已全部退出榜单，上榜企业为零，在新一轮的竞争中处于劣势。

图2 样本企业所在城市占比情况

从样本企业类型来看，民营企业数量上占优，国有企业平均营业收入约49 673万元，远高于民营企业19 559万元；国有企业从业人员创造的营业利润额为4.22万元/人，同样高于民营企业。国有性质企业在盈利能力、生产效率上更具市场竞争力。

从企业年营业收入分层统计情况来看，营业收入5亿元以上的7家企业集中分布在广州和深圳，1亿元以上的5家企业同样多数分布在广州和深圳，有1家分布在东莞。中山企业的营业收入规模普遍较小，营业收入总额占总样本企业营业收入的比重不足1.3%；营业利润的情况同样不容乐观。

从企业年营业利润分层统计情况来看，具有100人以上专职从业人员的服务机构13家，其中广州5家、深圳7家、东莞1家；中山市4家上榜的服务机构从业人员均在100人以下，即未有1家机构的从业人员数量达到了样本企业的平均规模。

四、中山市人力资源服务业发展的对策建议

为深入贯彻落实省委赋予中山的“三个定位”，抢抓粤港澳大湾区建设和支持深圳中国特色社会主义先行示范区建设“双区驱动”的重大历史机遇，经前期充分调研、对标分析，中山市人力资源服务业在产业规划定位与政策扶持力度、发展规模与发展潜力、市场化与集聚化发展等方面存在较大差距，遵循人力资源产业发展规律，借鉴发达城市的先进经验，结合中山市人力资源产业发展正进入规范提升阶段，政府在营造制度环境、规范行业发展方面大有作为，为此提出以下建议。

（一）强化人本发展理念，提升人力资源产业地位

全市上下形成统一共识，充分认识到“人力资源是推动经济社会发展的第一资源”，树立“人才投资是效益最大的投资”的战略眼光和战略思维，人力资源产业的发展将在国民经济产业部门中发挥基础性、引领性与正向溢出性效应。中山市认真贯彻中央关于加快人力资源服务业发展的总体部署和《人力资源服务业发展行动计划》，将发展人力资源服务业作为支撑转型调整、促进就业民生的重要措施，纳入经济社会发展规划和就业、人才、服务业发展规划，并统筹制定中山市人力资源服务业发展规划，完善制定关于加快人力资源服务业发展的实施意见并尽快颁布实施执行。参照深圳、广州市的做法，将落实促进人力资源产业发展的具体工作目标和任务在年度政府工作报告中予以明确并纳入考核。

通过政府引导社会与民间资本投资方向，形成符合中山市现代产业体系的发展模式，提前做好相关规划，精准预测中山市未来人力资源产业的主要发展方向和需求，重点预测符合中山市特色产业集群和中山市重点产业链的人才需求类型与数量，将人力资源产业作为重要的生产要素统筹考虑到全市的发展规划中。在不断完善现有的人力资源产业基础上，提前布局战略性新兴产业的发展需求，结合中山市重大产业平台的相关规划，形成政府主导与镇街配合的上下一体工作方式，明确人力资源产业在中山市产业发展中的重要地位和重大责任。

（二）完善体制机制，优化人力资源产业发展环境

完善人力资源产业发展政策体系。粤港澳大湾区广东城市围绕人才优先、创新驱动等核心要素，制定了涵盖人才服务、社会保险、就业创业、劳动关系、人事管理、教育培训等全方位、广覆盖的产业政策体系，其中广州、深圳、佛山已先后发布人力资源产业专项扶持支持政策，从加大资金支持、推动产业集聚、培育本土品牌、加强人才培养、鼓励创新创业等方面解决行业发展的难题。建议针对中山市人力资源产业发展存在的整体规模偏小、集聚程度偏低、企业实力不强、专业程度不高等问题，出台专项扶持政策。

加强人力资源行业协会建设。加强人力资源行业协会建设，充分发挥人力资源行业协会的作用，为行业内从业机构提供行业指导、自律、监督等服务。特别注重行业协会的专业化建设，使协会可以承担粤港澳大湾区区域内外行业相关大型活动及管理，提供政策法规咨询、研究发展、培训等全方位服务，营造共同成长的产业生态。

强化人力资源诚信体系建设。建立人力资源诚信服务主体创建机制，开展人力资源诚信服务示范机构评选活动。通过公开程序评选出市级诚信服务示范机构。在此基础上，强化诚信创建结果运用，建立全市人力资源服务机构诚信档案，优先推荐市级诚信示范机构参评全省、全国人力资源诚信服务示范机构。同时，通过大众媒体对评选出的诚信服务典型进行广泛宣传和激励奖励，营造良好的诚信服务氛围。

培育健康有序的人力资源生态。通过中山市政府相关职能部门的引导和推动，培育并不断优化中山市的人力资源生态环境，特别是在“育、引、留、用、奖”5个方面做优做实，打造出具有中山特色的人力资源发展环境。包括：一是优化生产及生活环境，鼓励企业在招引人才时向符合中山市特色产业集群的方向靠拢，提供高质量、高收入、高标准的就业职位；二是完善社会服务环境，政府相关职能部门应积极提升中山市公共服务能力，对标佛山、东莞、珠海等大湾区重要节点城市，解决在落户、教育、就医、养老等重要民生领域的难题；三是降低人才竞争负面环境，中山市政府应出台相关政策，引导并激励各政府部门、相关单位、优质企业等在人才招引时有序、规范、合理地竞争，最终形成中山市人力资源产业竞争的良性循环与有序发展。

（三）实施骨干企业培育计划，支持企业做强做优做大

人力资源服务业兼具公益性和经营性的特征，必须同步推进公共服务与市场经营性服务。根据近年来我国不同性质人力资源服务机构对比数据，国有性质服务业企业营业收入持续上升，占年度营收的比重也同步上升。为加快补齐中山市人才服务短板，应筹建市属一级人力资源服务企业，定位为面向全球的综合性人才服务、人力资源服务和整体人才服务解决方案供应商。

中山市应参照深圳、广州等城市的先进经验，加快人才公司组建步伐，前期通过购买稳步推动政府人才、就业工作临时性、阶段性专项服务事项等社会服务，重点培育壮大本土国有企业，并逐步延伸至人才就业服务、人才引进测评、数据分析、课题研究、趋势预测等涉及人力资源管理配置等方面业务，加大政策扶持力度，着力打造中山人才服务的品牌，发挥骨干企业的示范和引领效用。

（四）加快建设人力资源服务产业园，引导产业集聚化发展

积极主动参与粤港澳大湾区人力资源产业联盟。借鉴近年来河北省政府主动参与构建京津冀三地人力资源服务业合作机制、人力资源服务地方标准制定工作的经验，中山市应高度重视粤港澳大湾区战略布局带来的巨大发展机遇，积极主动参与粤港澳大湾区人力资本服务创新发展论坛、广东省人力资源服务业协会等产业联盟，推进区域内人力资源服务业的统一规范和协同发展。

加快中山市人力资源服务产业园建设运营。紧抓广东省加快建设省级人力资源服务产业园的机遇，对标省级人力资源服务产业园的具体申报要求，高起点规划布局中山市人力资源服务产业园，借鉴深圳、广州、佛山等城市“一园多区”产业园发展模式，加快推动筹建人力资源服务产业园群。同时，加强对入驻产业园区的企业业态布局进行引导，形成涵盖招聘、猎头、外包、人才测评等多元化、差异化服务领域和项目；加强对入驻园区的优质企业在税收优惠、专项资金和引导资金等方面的财税支持；提高对引进高层次人才及团队的企业支持和奖励力度。[8]

通过政府与社会合作，共建中山市人力资源产业园，形成产业聚集、企业孵化、人才培养、公共服务、产业配套等五位一体的综合发展模式。在产业聚集方面为企业提供包括注册、办公、财务、金融等多项服务[9]，吸引初创型企业和小微企业落户产业园；在企业孵化方面为中山市优质人力资源创新创业型项目或企业提供包括创业、培训、融资、招聘等各类服务，提高孵化成功率，培育出属于中山市本土的明星企业[10]；在人才培养方面由专业机构或人力资源部门定期开展就业指导培训或企业招聘会展，重点关注中山市高校与职业院校的应届毕业生，在满足企业用人需求的基础上，构建从中山就学到中山就业的招引路径；在公共服务和产业配套方面由中山市人力资源主管部门搭建综合性、电子化、高标准的中山市人力资源市场，提供从劳动就业、劳动保障、劳务输出、社保管理等多方面的服务，及时高效地解决各类人力资源问题。同时，通过招商或自主经营的方式在产业园区内形成完善的生活、休闲、娱乐等配套体系，营造中山市人力资源产业园优质的工作生活环境，最终形成良好的人力资源招引效应，助推中山市在人力资源的市场争夺中占得先机、取得优势。

（五）提升队伍整体素质，提高行业服务水平

要实现与行业需求及发展趋势的匹配，必须着力提高从业人员专业化、职业化水平，建设一支素质优良、结构合理的人力资源服务业人才队伍。

实施领军人才培养计划。加大人力资源服务业高层次人才培养力度和引进力度，依托知名高校、职业院校、大型企业，建立人力资源服务培训基地和实训基地，开展行业急需人才和高层次人才培训；将人力资源中级、高级管理师纳入紧缺适用人才认定和评定目录。

完善人才培训体系。组织集中培训、开展课题研究和组织学术交流，多形式、多角度加强行业人才队伍培训，提高从业人员的专业服务水平；充分利用现有专业技术人员继续教育、各级公共技能培训和实训基地等继续教育载体，增加人力资源技术研发、经营管理等领域的内容。

（六）融合信息技术，推进人力资源服务信息化建设

实施“互联网+人力资源”计划。针对中山市人力资源企业信息化建设滞后问题，落实国家鼓励人力资源信息化建设、“互联网+”发展战略要求，推动人力资源服务和互联网的深度融合，积极运用大数据、云计算、移动互联网、人工智能等新技术，促进人力资源服务业创新发展、融合发展；加大对人力资源服务领域科技创新和科技成果转化的支持力度，鼓励人力资源服务机构、高新技术企业等利用新技术在“互联网+人力资源服务”“人工智能+人力资源服务”等领域进行人力资源服务方式和商业模式创新。同时，加强人力资源服务业信息数据的分析应用和共享。中山市应将人力资源服务业的各项数据进行细分纳入国民经济统计，同时建立健全行业专家库和行业发展数据库，并定期发布人力资源服务业发展报告和人力资源市场供求统计、人力资源市场紧缺人才岗位和专业目录等信息，实现行业信息数据的共建共享共用。借助当前的互联网资源和大数据企业，提供人力资源产业大数据服务，打造中山市人力资源智慧园区。在园区的人力资源管理、服务、信息共享等方面搭建一站式服务平台，既有助于园区管理单位提升管理水平，又能方便入驻园区企业提高人才招引效率。[11]同时，借助智慧园区的大数据动态监测功能，定期开展中山市人力资源产业园区的运营情况统计与分析，通过大数据反馈相关部门在园区管理和运营方面的工作成效，最终实现中山市人力资源产业的有效配置。

（七）加强园区间交流与合作，加快园区整体国际化步伐

中山市政府应深化完善人力资源产业领域的合作机制，在制定人力资源产业园区的发展规划时，主动融入与优质人力资源产业园的交流与合作[12]，同时加大对国际知名企业和品牌的招商引资，在外资外企的准入方面适当放宽条件，提升中山人力资源产业园的国际化程度和知名度。同时，积极引导产业园区内的人力资源服务机构开展跨市、跨省乃至跨国的业务，有针对性培育和发展中山市本土人力资源服务贸易，结合中山市跨境电商平台或重大产业平台，加快中山市人力资源服务由“国内服务”走向“全球服务”，培育具有国际影响力的中山市人力资源服务品牌和机构。在一定情况下，可以考虑引入知名国外人力资源服务供应商，通过各类合作推进中山市人力资源产业园区聚集更高能级的国内、国际人力资源服务机构。深化与“一带一路”沿线国家的人力资源产业合作，通过设立子公司、并购当地公司或入股等合作方式进行战略布局，积极拓展海外业务，主动参与国际竞争。