我国公共卫生人才队伍建设的现状分析及对策研究*

□王国洪 马盛楠

新冠肺炎疫情作为全球重大突发公共卫生事件，对各国经济社会发展和人民生命健康均造成了一定的影响。[1]全社会高度关注公共卫生健康服务体系建设，人才作为公共卫生健康服务体系的核心，关系着公共卫生健康服务体系运行的效率。2020年3月，习近平总书记在《全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系》一文中指出，要改革完善疾病预防控制体系和重大疫情防控救治体系，加强公共卫生人才队伍建设。[2]我国历来重视公共卫生人才队伍建设和公共卫生服务体系建设，并取得了显著成效。在此次新冠肺炎疫情大考中，我国采取了全面、严格、彻底的防控举措，其成效举世瞩目，为全面复工复产及保护人民群众生命健康提供了坚实保障。[3]但面对疫情的不确定性和未来其他公共卫生事件的挑战，如何健全公共卫生人才培养模式，完善公共卫生健康服务体制和机制，实现公共卫生治理体系与治理能力现代化，是目前公共卫生领域必须研究的重要课题。本文在对我国2010—2019年公共卫生人才队伍状况进行分析的基础上，找出公共卫生人才队伍长期建设中存在的主要问题并提出相关政策建议，以期为公共卫生人才队伍体系建设提供借鉴。

一、我国公共卫生人才队伍状况分析

1.我国公共卫生人才数量整体呈增长趋势

充足的公共卫生人员数量是保障公共卫生健康服务体系高效运行的关键。2012—2019年我国专业公共卫生机构人员数量总体呈现增长趋势（见表1），由2012年的667 299人增加到2019年的896 554人，年均增长4.31%。从各年份专业公共卫生机构人员的变化情况来看，2013年专业公共卫生机构人员数量增长幅度较大，比2012年增长了23.82%。2014—2015年专业公共卫生机构人员数量增长较为缓慢，2015年专业公共卫生机构人员数达到876 848人。2016年专业公共卫生机构人员数出现下降，比2015年减少了6 196人；2017—2019年专业公共卫生机构人员数量开始逐年增加，2019年达到896 554人。

表1 2012—2019年专业公共卫生机构人员数 单位：人

从专业公共卫生机构人员的结构来看，卫生技术人员占绝对多数。2019年卫生技术人员为699 957人，占专业公共卫生机构人员总数的78.07%，工勤技能人员、管理人员和其他技术人员所占比例相对较小，分别为9.02%、6.70%和6.21%。从各年份专业公共卫生机构人员的变化来看，卫生技术人员数量保持逐年增长的态势，从2012年的528 825人增加到2019年的699 957，增长了171 132人，年均增长4.09%。2012—2019年我国专业公共卫生机构中的管理人员、工勤技能人员和其他技术人员数量均呈现出先增加后减少的趋势，2014年人员数量均达到峰值，随后开始逐年下降。从专业公共卫生机构各类人员增长速度来看，2012—2019年卫生技术人员每年均保持正向增长，但其年均增长率最低，仅为4.09%；其他技术人员、管理人员和工勤技能人员年均增长率分别为5.84%、5.67%和4.30%。

2.我国公共卫生人才质量不断提升

公共卫生人员的学历结构和各类专业技术人员数量可以在一定程度上反映我国公共卫生人才队伍的质量。我国公共卫生机构中执业（助理）医师、注册护士、药师和技师数量均保持逐年增长的趋势（见表2）。其中，执业医师数量由2012年的161 772人增加到2019年的212 815人，增长了51 043人，年均增长率为4.00%；执业（助理）医师数量由2012年的188 960增加到2019年的242 188人，增长了53 228人，年均增长率为3.61%；注册护士数量由2012年的129 360人增加到235 220人，增长了105 860人，年均增长率达到8.92%；药师数量由16 792人增加到22 601人，年均增长率为4.34%；技师数量由2012年的51 753人增加到2019年的69 018人，年均增长率为4.2%。

表2 2012—2019年公共卫生机构中卫生技术人员的构成及其变化 单位：人

我国公共卫生人员学历构成不断优化，大学本科及以上学历人员所占比例不断提高，中专及以下学历人员所占比例不断下降。从妇幼保健院人员学历构成（见表3）来看，大学本科及以上学历人员所占比例不断提高，从2010年的24.0%提高到2019年的39.9%，提高了15.9个百分点，其中，研究生所占比例从2010年的1.7%提高到2019年的3.5%，大学本科比例从2010年的22.3%提高到2019年的36.4%；中专及以下学历人员所占比例不断下降，从2010年的34.8%下降到2019年的17.8%，下降了17个百分点，其中，中专学历人员所占比例从32.8%下降到了17.3%，高中及以下人员所占比例从2.0%下降到0.5%；大专人员所占比例基本保持稳定，2010年大专人员所占比例为41.2%，2019年为42.3%。

表3 妇幼保健院人员学历构成 单位：%

妇幼保健院中执业医生整体受教育水平不断提高，2010年妇幼保健院中执业医生具有研究生学历的比例为3.9%，2015年为5.7%，2019年提高到9.1%，9年累计提高了5.2个百分点；大学本科人员所占比例从40.7%提高到了2019年的57.9%，提高了17.2个百分点；大专及以下人员所占比例不断下降，由2010年的55.4%下降到2019年的33%，下降了22.4个百分点；其中，大专人员所占比例由2010年的34.9%下降到2019年的24.7%，下降了10.2个百分点；中专人员所占比例由19.7%下降到8.1%，下降了11.6个百分点。综合以上分析可以得出，我国妇幼保健院人员整体受教育水平不断提高，人才队伍质量建设取得显著成效。

从疾控中心人员学历构成来看，大学本科及以上人员所占比例逐步提高，大专及以下人员所占比例逐步下降（见表4）。疾控中心中具有研究生学历人员的比例由2010年的3.0%提高到2019年的6.7%，提高了3.7个百分点；大学本科学历人员所占比例由2010年的23.6%提高到2019年的39.4%，提高了15.8个百分点，大学本科及以上人员所占比例由2010年的26.6%提高到了2019年的46.1%；大专及以下人员所占比例由2010年的73.3%下降到2019年的53.9%，其中，大专人员所占比例由38.1%下降到34.5%，下降了3.6个百分点；中专人员所占比例下降速度最快，由2010年的30.6%下降到2019年的17.6%，下降了13个百分点；高中及以下人员所占比例由2010年的4.6%下降到2019年的1.8%。在疾控中心人员中，执业医生的学历结构变化也较为明显，2010年疾控中心中执业医生具有研究生学历的比例为4.0%，到2019年提高到9.7%，提高了5.7个百分点；具有大学本科学历的执业医生比例由2010年的31.3%提高到2019年的49.6%，提高了18.3个百分点。2019年我国疾控中心中执业医生具有大学本科及以上人员的比例达到了59.3%，而具有大专及以下学历人员的比例为40.6%，这表明我国疾控中心人员结构在不断优化，人才质量在显著提升。

3.我国公共卫生机构数量增长明显

我国历来重视公共卫生服务体系建设，国家卫健委不断推进公共卫生治理能力与治理体系现代化，优化重大疾病防治策略，基本建立了以疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、应急救治等专业的公共卫生机构为骨干，以各级各类医疗机构为依托的公共卫生服务体系。我国专业公共卫生机构数量总体呈现增长的趋势（见表5）。2019年我国专业公共卫生机构数为15 958个，其中，计划生育技术服务站、疾病预防和控制中心、妇幼保健院和卫生监督所的数量相对较多，分别为4 275个、3 403个、3 071个和2 869个。与2010年相比，我国专业公共卫生机构数量增长明显，从2010年的11 835个增加到2019年的15 958个，增加了4 123个，增长率为34.84%。

表5 2010—2019年我国专业公共卫生机构数量变化情况

从各级各类公共卫生服务机构数增长情况来看，存在明显的分化特征。其中，计划生育技术服务机构、急救中心、健康教育所、采供血机构和妇幼保健院数量保持正向增长。具体来看，计划生育技术服务机构数量增长最为明显，从2010年的117个增加到2019年的4 275个，增长率达到3 653.85%。而专科疾病防治院、卫生监督所和疾病预防控制中心数量呈现负向增长的趋势，其中，专科疾病防治院数量从2010年的1 274个减少到2019年的1 128个，减少了11.46%；卫生监督所数量从2010年的2 992个减少到2019年的2 869个，减少了4.11%；疾病预防控制中心数量从2010年的3 513个减少到2019年的3 403个，减少了3.13%。如果扣除计划生育技术服务机构数的增长，2010—2019年我国专业公共卫生机构数量略有下降，下降了0.30%。

二、我国公共卫生人才队伍建设存在的主要问题

1.公共卫生人才数量不足且呈现某种程度下降的趋势

我国公共卫生人才的总量呈增长趋势，但与高质量的公共卫生防疫体系建设所需的公共卫生人才数量相比，还存在一定的缺口。根据2011年卫生部印发的关于《医药卫生中长期人才发展规划（2011—2020年）》的指导性指标，到2020年我国每千人口专业公共卫生机构人员应达到0.83人。如果以此为标准，我国2019年专业公共卫生机构人员应达到117.04万人，但实际上我国2019年专业公共卫生机构人员仅为89.66万人，缺口达27.38万人。疾控中心作为重要的公共卫生机构，主要通过对疾病的预防控制特别是对重大传染性疾病进行防控，保障居民的身体健康。疾控中心人员数量是保障疾病防控职能得以充分发挥的关键。2014年中央编办印发的《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》规定，疾控中心人员数量按每万人常住人口配备1.75人的比例核定，其中，专业技术人员占比不得低于85%，卫生技术人员占比不得低于70%。2014年我国疾控中心人员数为19.24万人，即每万人口配备1.40名疾控中心工作人员，与文件规定的每万人口配备1.75人的比例存在一定的差距；且近年来其比例呈现不断下降的趋势，2019年每万人口配备疾控中心人员的比例下降至1.33人。此外，2019年疾控中心中专业技术人员占比虽达到近年来82.88%的最高水平，但与文件规定的专业技术人员占比不得低于85%仍有一定差距。卫生监督所作为公共卫生监督机构，其数量从2010年的2 992个减少到2019年的2 869个，减少了4.11%；其人员数量从2010年的9.36万人减少到2019年的7.88万人，减少了1.48万人，累计减少了15.79%。

2.公共卫生人员结构比例失衡

我国公共卫生专业人员不仅在数量上难以满足高质量现代化公共卫生服务体系建设的现实需求，在人员结构方面也存在进一步优化的空间。公共卫生机构由于专业性较强，要求卫生技术人员占比相对较高，2012—2019年我国公共卫生机构中卫生技术人员占比不升反降，由2012年的79.25%下降到2019年的78.07%，其中，在2014年更是达到72.17%的较低水平。执业（助理）医师占公共卫生人员的比例由28.32%下降到2019年的27.01%，下降了1.31个百分点。各公共卫生机构人员比例应保持基本平衡，否则容易导致部分公共卫生职能得不到充分发挥。2012—2019年我国疾控中心和卫生监督所人员占公共卫生机构人员的比例快速下降，由2012年的42.49%下降到2019年的29.71%，下降了12.78个百分点。这在一定程度上反映了我国在公共卫生领域存在轻预防重治疗的特点，有违公共卫生治理体系和治理能力的现代化要求。

从纵向来看，无论是疾控中心还是妇幼保健院，其执业医生学历结构均呈现出大学本科及以上人员占比不断提升，而大专及以下人员占比不断下降的趋势，这在一定程度上表明疾控中心和妇幼保健院执业医生学历结构在不断优化（见表6）。但从横向比较可以发现，疾控中心和妇幼保健院执业医生具有研究生学历的比例明显低于医院，而大专及以下学历的比例明显高于医院。如2019年疾控中心和妇幼保健院执业医生中具有研究生学历的比例分别为9.7%和9.1%，而医院执业医生中具有研究生学历的比例达到22.7%；具有执业医生资格的卫生技术员中，具有研究生学历的比例为16.1%；疾控中心和妇幼保健院执业医生中具有大专学历及以下的比例分别为40.6%和33%，明显高于医院21.4%的水平。

表6 卫生机构中执业医师学历构成 单位：%

从卫生技术人员的年龄结构来看，公共卫生机构中35岁及以下人员所占的比例较小，而55岁及以上人员的比例相对较高，这在一定程度上反映我国公共卫生人员的年龄结构有待进一步优化（见表7）。如2019年疾控中心35岁及以下人员占卫生技术人员总量的21.1%，妇幼保健院占45.0%，医院占50.3%；疾控中心和妇幼保健院中55～59岁人员占比分别为13.0%和5.1%，而医院仅为4.9%。从卫生技术人员的职称构成来看，疾控中心具有正高和副高职称人员的比例较高，2019年分别达到3.0%和10.6%，而同期医院的正高和副高比例分别为2.6%和7.5%，妇幼保健院正高和副高的比例为1.6%和7.4%。进一步分析可知，医院中正高和副高比例之所以低于疾控中心，主要是由于医院卫生技术人员中包含大量护理人员，如果以同期执业医生中正高和副高占比进行比较的话，可以发现医院执业医生具有正高和副高职称的比例明显高于疾控中心和妇幼保健院。如2019年医院执业医生具有正高职称的比例为7.3%，同期疾控中心和妇幼保健院的比例分别为5.1%和4.3%；医院执业医生具有副高级职称的比例为17.2%，同期疾控中心和妇幼保健院的比例分别为16.6%和16.7%。综合以上分析，可以推断出我国公共卫生机构人员中具有正高级职称的比例相对较低，且年龄结构仍有进一步优化的空间。

表7 2019年公共卫生人员职称及年龄构成 单位：%

3.财政投入相对不足，人均待遇偏低

充足的经费投入是公共卫生机构高效运行的重要保障，经费的实际支出能较为准确地反映各卫生机构的运行情况。从纵向来看，我国专业公共卫生机构的经费支出由2010年的973.02亿元增加到2019年的2 835.69亿元，增长了约1.9倍，年均增长率达到12.62%的较高水平；其中，疾控中心经费支出由2010年的321.37亿元增加到748.65亿元，增长了约1.33倍，年均增长率达到9.85%。这表明我国在公共卫生机构经费投入的绝对值增长较快。但从公共卫生机构经费投入占各类医疗卫生机构投入的比重来看，则呈现出下降的趋势。2010年专业公共卫生机构经费支出占各类医疗卫生机构经费支出的7.42%，到2019年的6.43%，下降了0.9个百分点，这在一定程度上反映了公共卫生领域投入相对不足。2010年疾控中心总经费支出占各类医疗卫生机构经费支出的2.45%，到2019年其比例下降至1.70%。此外，疾控中心经费支出占专业公共卫生机构总经费支出的比例在快速下降，从2010年的33.03%下降至2019年的26.40%，下降了6.63个百分点，这表明疾控中心经费增长速度慢于专业公共卫生机构。即疾控中心经费增长速度小于专业公共卫生机构经费增长速度，而专业公共卫生机构的经费增长速度小于各类卫生机构经费的平均增长速度。

疾控中心经费支出占比下降的原因与机构改革密不可分。2003年SARS疫情以来，疾控中心逐步退出市场化经营项目，虽然财政投入增加了，但其投入远小于原有的经营收入水平，使疾控中心收入水平整体下降。在新的一轮事业单位改革中，疾控中心变为公益一类事业单位，其经费只能来源于财政拨款和事业性收入，使本来就偏低的收入再次下降。各类卫生机构中人员人均经费支出可以较为客观地反映其待遇水平，人员人均经费越多，说明职工的待遇水平相对越高，相反，其待遇水平相对越低。2019年，医院、妇幼保健院和疾控中心人员人均经费支出分别为16.02万元/年、13.94万元/年和14.40万元/年，即疾控中心职工的年平均收入比医院职工低1.62万元。进一步考虑到疾控中心执业医生比例高出医院6.19个百分点，为32.25%，可以推断出同一水平的职工在疾控中心任职获得的收入明显低于医院。2019年妇幼保健院人员中执业医生比例略高于医院，分别为26.31%和26.06%；且妇幼保健院人均人员经费支出比医院低1.15万元/年，这表明在同等条件下妇幼保健院职工的工资水平更低。

4.高端人才储备不足且流失较为严重

公共卫生领域的高端人才储备直接影响着国家公共卫生服务质量和水平，高端人才储备不足将严重制约公共卫生服务的范围和质量。2012—2019年我国卫生技术人员的年平均增长率为5.12%，而公共卫生机构人员年均增长率仅为4.31%，疾控中心人员甚至出现年平均下降0.42%。疾控中心作为公共卫生服务的重要机构，其人员占公共卫生机构人员的比例呈现出下降的趋势，从2012年的28.95%下降到2019年的20.92%，下降了8.03个百分点。执业医师作为公共卫生机构中的核心技术人员，其占公共卫生机构人员的比例也略有下降，从2012年的24.24%下降到2019年的23.74%。此外，现有公共卫生机构中执业医师学历结构也能在一定程度上反映其人才储备情况，2019年疾控中心和妇幼保健院执业医生中具有研究生学历的比例分别为9.7%和9.1%，而医院为22.7%。以上分析表明，我国公共卫生机构中人才储备相对不足，特别是高端人才更为稀少。

公共卫生和预防医学类专业毕业生是公共卫生机构人员的重要补充，根据阳光高考网的统计，2021年预防医学专业本科毕业生为8 000～9 000人，食品卫生与营养学1 000～1 500人，卫生监督和全球健康学专业均在50人以下，合计约为10 000人。在这些毕业生中仅有约53.1%的毕业生从事公共卫生相关工作[4]，且名校毕业生去疾控中心工作的比例极小，大多愿意选择到医院的相关科室工作。[5]这就造成了我国公共卫生领域高端人才在就业阶段出现大量流失。在从业阶段，由于公共卫生系统年人均经费支出水平明显低于医院，导致大量公共卫生系统专业技术人员外流。如2019年妇幼保健院和疾控中心人员人均经费支出分别13.94万元/年和14.40万元/年，而医院的人均经费支出为16.02万元/年，显著高于疾控中心和妇幼保健院。由于大多数医院为公益二类，具有一定的创收能力，其专业技术人员的待遇更加市场化，进而造成医院执业医生实际收入明显高于疾控中心，加上疾控中心工作内容外部性极强，专业技术人员在工作中取得的成就很难得到直观的反馈，容易造成工作满足感降低，最终导致部分疾控中心高级专业技术人才流失。

三、进一步加强公共卫生人才队伍建设的建议

1.调整卫生资源分配结构，保障公共卫生人才供给

调整卫生资源分配结构，将疾病预防放在更加突出的位置。疾病预防和疾病治疗作为保障居民身体健康的重要举措，必须齐头并进才能保障健康中国的实现。[6]如果疾病预防没有做好，必将大幅增加疾病治疗的负担；相反，如果疾病预防工作做得好，疾病治疗的工作负担将大幅下降。过去由于卫生资源供给不足，各级政府往往存在重治疗轻预防的理念。随着我国卫生资源供给的持续增加，各级政府应转变理念，调整卫生资源分配结构，将疾病预防和疾病治疗放在同等重要位置。建立科学合理的公共卫生服务质量指标体系，进一步提高公共卫生服务质量在各级政府绩效考核中的权重，以促使各级政府在资源分配中更加重视公共卫生建设，以促进公共卫生服务质量的稳步提高。科学核定专业公共卫生机构编制，动态足额配备公共卫生人才。目前应严格按照2014年中央编办印发的《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》规定，按每万人常住人口配备1.75人的比例足额配备疾控中心人员，并进一步将专业技术人员的比例提高到85%。

2.以公共卫生首席专家制度为抓手，优化公共卫生人才队伍结构

全面推行公共卫生首席专家制度，对首席专家实行与其专业技能相匹配的年薪制，保障公共卫生领域顶尖人才的存量与增量，促进公共卫生事业健康可持续发展。首席专家全面参与公共卫生事业发展规划的制定，监督公共卫生政策的落实，开展公共健康风险因素调研和关键技术攻关，协助有关部门做好公共卫生监测、预警、报告和救治工作，参与各类公共卫生风险事件的处理。进一步优化公共卫生人才队伍结构，合理配备公共卫生人才。应根据职能和需要设计相应的公共卫生机构，各机构间的人员结构应尽可能合理。打通专业技术人员的执业壁垒，允许公共卫生机构的执业医生到医院或其他医疗机构执业，既保障了公共卫生机构执业医生的权利，同时也增加了公共卫生机构执业医生实践的机会，有利于卫生机构间执业医生的交流和了解。严格公共卫生人才准入制度，确保人才队伍入口的高质量。[7]吸引公共卫生相关领域的优秀毕业生到公共卫生机构中就业，对于优秀的研究生实行人才引进[8]，以进一步提高新入职人员中研究生学历所占比重。对于在职人员，制定科学合理的分级分类培训体系，通过学历教育、职业教育和专业化培训，提升公共卫生机构人员的素质和能力。

3.完善公共卫生人才的评价和激励机制，切实提高其薪酬待遇水平

要充分认识公共卫生人员与其他机构人员岗位性质上的差异。公共卫生人员从事的工作具有较强的专业性、高风险性、正外部性等特点，关系着社会群体的身体健康，其工作内容具有较高的劳动价值。但由于公共卫生收益具有分散性和不确定性，决定了公共卫生无法通过市场化的手段获取资金，因此政府的财政投入是保障公共卫生机构运行的关键。坚持以公共卫生服务内容和服务质量为导向，以公共卫生人才岗位职责为基础，制定科学、合理、公平的绩效考核方案，强化考核结果在薪酬分配和职称申报中的作用。[9]进一步深化公共卫生人员收入分配改革，坚持优劳多得、多劳多得，建立激励公共卫生人才努力工作的薪酬激励机制、职称评审机制和社会认同机制。各级政府要加大对公共卫生机构财政投入的力度，优化公共卫生经费投入结构，提高公共卫生经费在全国卫生事业经费中的占比，确保公共卫生机构人员的收入水平不低于医院同等技能人员的收入水平。建立科学合理的公共卫生人员薪酬增长机制，确保公共卫生人员薪酬增长率不低于社会在职职工平均工资增长率。鼓励公共卫生机构专业人员积极申请研究项目，通过主持或参与研究项目不仅可以提高其公共卫生服务的能力，也能增加公共卫生人员的收入。

4.转换公共卫生人才培养模式，着力培养多学科复合型人才

推动公共卫生、临床医学、应急管理等多学科的交叉融合，培养具有公共卫生风险防范与识别、疾病治疗和应急处理的高级技能人才。完善高校与专业公共卫生机构间的协同育人机制[10]，鼓励公共卫生领域的教师与专业公共卫生机构的专家共同编写教材，使教材兼具理论性和实践性。在完成相关理论教学的同时，重视实验教学、实践教学和案例教学，分门别类制定教学质量标准，确保毕业生具有独立从事公共卫生调查识别、风险防控和应急处理能力。加强公共卫生信息化水平建设，探索信息化技术在公共卫生监测、识别、追踪以及治疗等领域的应用，加强地区之间、部门之间的信息共享和合作，实现公共卫生信息及资源实时共享。[11]借鉴发达国家经验，积极调整公共卫生人才结构，逐渐减少本科以下公共卫生人员数量，不断扩大公共卫生和预防医学专业硕士生的招生规模[6]，适当增加公共卫生专业博士研究生和博士后的招生数量，以进一步提高公共卫生人才培养的质量。