县级乡村振兴的财政政策研究

孟爽

摘 要：强化财政政策的作用发挥，是推进乡村全面振兴战略的重要保障。对于县级党委政府来说，加快乡村振兴战略实施步伐，应该注重实施更加精准和可持续发展的财政政策，健全农业农村优先发展的财政保障机制。本文针对推进乡村振兴的财政政策，首先简要介绍了财政政策支持乡村振兴的主要方式，并分析了当前支持乡村振兴的财政政策实施中存在的问题，进而就财政支持乡村振兴战略实施，提出了几点建议措施。

关键词：乡村振兴;财政支持;政策效应

在脱贫攻坚实现全面胜利的背景下，“三农”工作的中心已经发生历史性地转移，全面推进乡村振兴战略，成为各级党委政府以及部门单位工作的重点。当前，一些地方城乡发展不均衡、农村基层发展不充分的问题仍然存在，解决农业产业竞争力优势不足、农民收入增长后劲不足以及农村持续发展能力不强等一系列的问题，缩小城乡发展差距，迫切要求需要持续加大乡村振兴力度，而接续推进乡村全面振兴战略，离不开财政政策保障作用，通过强化财政政策积极作用，保障财政政策延续性全面性，以进一步提升地方的财政治理效能，推动乡村全面振兴取得实效。

一、财政政策支持乡村振兴的主要方式分析

实施乡村振兴战略，是有效破解农村发展困境以及城乡发展不平衡的重要途径，加强财政政策支持，不仅是确保乡村振兴战略顺利推进实施的重要保障，也是巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴有效衔接的基础工作。财政政策支持乡村振兴的方式，主要有以下方式：一是公共预算方式，也就是政府根据地区农业产业发展现状以及乡村振兴战略实施实际需要，所制定的周期性的财政支出计划;二是财政補贴的方式，财政补贴既有粮食直补、农业综合补贴以及良种及农机具补贴、农业科研补贴等广义农业补贴方式，也有粮食收购价格保护、农业保险补贴、农技推广以及农产品出口补贴等保护性补贴方式，在具体类型上主要有农民直接补贴、农业结构调整补贴、农村产业融合发展补贴以及新型农业经营主体支持补贴等多种方式;三是税收优惠的方式，当前我国的涉农税收优惠主要包括农业增值税以及农业企业所得税，涉农间接税以及涉农其他税费方式，税收优惠涵盖了农业生产的全流程;四是财政贷款的方式，主要是政府部门对乡村振兴产业领域的投资项目提供贷款，在贷款期限内还本付息的财政资金有偿使用方式，由于支持乡村振兴财政贷款的政策性较强，因而主要是以财政贷款主要是无息或者低息贷款为主;五是财政贴息的方式，也就是对于乡村振兴领域的贷款，由财政资金来支付贷款的部分后者全部利息，进而发挥财政杠杆作用来撬动市场资金;六是财政参股的方式，也就是涉及乡村振兴的项目，依托国有投资主体或者是财政资金入股方式，参与项目建设，包括了PPP项目以及参股创投基金等方式;七是政府债券方式，也就是对于重大的乡村振兴战略规划的实施，通过发行一般债券或者是专项债券来募集资金，在到期后采取财政资金支付本金和利息的方式。

二、县级支持乡村振兴财政政策实施面临的制约分析

（一）收支矛盾下财政投入力度不足的趋势明显

近年来，受到经济下行的影响以及减税降费政策效应的显现，地方财政收入增长压力较大，财政收入稳定性持续性面临较大压力，各地的公共财政收入普遍进入了中低速增长区，但同时各地又面临着加快推进城市化进程和推进乡村振兴的双重压力，直接影响了对于乡村振兴的财政投入力度，在农业产业结构调整优化、农村公共基础设施建设、农村基本公共服务供给、农村生态环境保护等影响乡村振兴的关键内容上，都需要大量的公共财政资金的投入，财政收入和财政支出矛盾下加剧了乡村振兴财政投入的难度。此外，由于乡村振兴行业领域以及农业产业具有投资周期相对较长、风险相对较高以及回报收益率较低的特点，因而各类社会资本进入农业农村产业领域的积极性不高，仅仅依靠财政资金的投入，势必难以满足农业产业和农村发展的实际需求。

（二）财政投入的成效收益不够显著突出

一些地方在乡村振兴战略规划方面，没有充分结合地方的实际情况，乡村振兴规划没有统筹考虑农业产业发展以及农民群众生产生活实际，乡村振兴规划缺少可操作性和前瞻性，对于地方的经济产业基础实际、地域差别以及资源禀赋等综合考虑分析不足，规划缺少产业支撑、脱离生产生活实际，因而不具备可持续以及长期性，导致财政资金投入后难以产生实际的效果。同时，乡村振兴战略是一项系统工程，涉及到的职能部门较多，因而在乡村振兴项目和涉农项目管理上存在着多头和交叉管理的问题，乡村振兴的资金计划以及支农项目往往主要是相关的职能部门自行研究，按渠道进行资金使用申报，这就造成了涉农资金在投入重点和方向上，有时与乡村振兴规划之间出现不一致的现象，如果没有对财政投入资金统筹协调的平台和机构，则会造成财政资金投入容易出现分散不均衡的问题，难以形成资金的支农合力，影响资金的使用效益。

（三）财政投入的杠杆作用发挥不够有力

加强财政资金投入，推动乡村振兴战略，非常重要的一方面是强化财政投入的杠杆作用，撬动资本、管理、人才、技术等要素资源流向乡村振兴领域。然而受到各方面因素的制约，财政投入的杠杆和引导作用还不够明显有效。在土地约束方面，农村产权改革落实不到位、建设用地和农用地指标博弈、农村集体土地资产闲置等问题，造成了乡村振兴战略实施容易受到土地供给约束，难以在农村集体经济发展以及产业发展深度有效地融合起来。在推动乡村振兴的实施主体方面，在农民职业化教育以及新型农业经营主体培育方面的资金投入不足，乡村治理结构人才培育乏力，“三农”队伍建设发展的财政激励政策薄弱，造成了推动乡村振兴战略实施的主体实力不足。在农业科技投入方面，虽然近年来在农业科技方面的投入力度不断加大，但是整体上来说，在农业科研、农业科技推广以及农业科技成果转化方面的资金投入占比仍然相对较低，难以为乡村振兴战略的推进实施形成强有力的保障。

（四）财政投入与乡村振兴战略匹配不足

健全财政政策，强化财政支农投入力度，是建立健全乡村治理体系，加快实现乡村振兴的重要保障。但是当前，一些地方的财政政策制定与乡村振兴战略之间出现了匹配不足的问题，财政政策投入方面往往更加重视微观的投入，而忽视了宏观的管理，尤其是在农业基础设施项目、农业生产经营主体的财政补助或者贴息奖补等方面，而没有注重从战略层面和宏观层面对财政投入政策进行系统的整合，对于财政政策没有建立中长期的规划以及预算编制，这一定程度上也造成了不少地方财政支农项目等出现了同质化、趋同化的问题，乡村振兴产业项目缺少地方特色，与战略意图融合不到位，因而也难以有效的发挥财政政策的引导和支持作用。

三、县级乡村振兴的财政支持政策研究

在推动乡村振兴战略实施的财政政策方面，应该结合地方的实际情况，科学的进行乡村振兴战略实施的具体规划，强化财政投入支持力度，优化财政支出管理，规范财政资金监管，以提高财政支农资金效益和绩效水平，具体可以从以下几方面完善相应措施：

（一）持续强化乡村振兴的财政投入力度

乡村振兴是一项长期性战略性工作，在推进实施过程中，应该统筹做好财力供给与涉农资金需求之间的矛盾，建立健全财政投入保障机制。首先，应该推动乡村振兴财政投入的稳步增长，围绕地方乡村振兴发展目标，推动财政支农体制机制改革，加强制度机制的顶层设计，建立更加系统全面的财政政策体系，重点强化财政政策体系的引导和撬动作用，带动金融机构以及社会资本投入到乡村振兴重点领域，建立规范高效的财政和金融合作的投入机制。其次，创新财政投入的方式，多种方式拓展投入资金的筹集渠道，可以探索完善土地增值收益分配，增加出让收益用于“三农”行业发展，强化对财政涉农资金的统筹整合力度，建立完善财政支农专项资金加项目清单的体制机制，探索结合农村居民人口数量、乡村经济发展实际情况、农业经营主体需求等，完善财政资金投入保障体系。第三，强化财政投融资的管理，重点强化财政资金投入的引导撬动作用，建立政银企合作机制，积极发挥国资运营公司在鄉村振兴中的作用，依靠国资运营公司的资本运营能力激活民间投资，采取特别许可经营或者政府采购及补助建设等多种方式，参与到乡村振兴项目建设运营体系中。

（二）强化财政政策与乡村振兴规划之间的衔接匹配

在制定财政政策推动乡村振兴规划的具体实施方面，应该统筹把握好财政政策和乡村振兴之间的关系。首先，在财政政策目标制定方面，应该立足于提升基层农民群众的获得感幸福感，而不应当仅仅局限于短期的农村经济发展目标，在财政政策的投入方面更加注重充分考虑农民群众的利益诉求。其次，应该结合地方乡村振兴规划实际来建立配套衔接机制，坚持因地制宜，以地方的特色产业作为主导方向，统筹考虑地方的区位环境条件、资源禀赋优势、基础设施水平等，科学的谋划地方的乡村振兴战略规划以及产业发展规划，建立健全乡村振兴和涉农项目管理办法，对乡村振兴发展进行准确的定位。第三，应该建立完善推动乡村振兴的中长期财政规划，对涉及到重大的财政收支情况进行系统的评估，对重要政策落实、重大项目落地以及重大改革推进进行预测分析，结合财政规划对年度预算进行约束，以确保合理的安排财政支出，促进乡村振兴的顺利实施。此外，在财政政策的规划方面，还应该注重强化行业间和行业内的资金整合，坚持事权和支出相结合的基本原则，对涉农资金区分粮食安全、农业产业、农村建设、运行维护、资源保护等不同类别进行使用管理，有效解决存在的涉农资金多头管理以及使用分散等一系列的问题。

（三）对乡村振兴的财政支出结构进行优化

提高财政支农政策效应，更好地推进乡村振兴战略实施，应该注重对财政支出结构的优化。首先，应该坚持巩固脱贫攻坚成果，对财政支出资金的具体支持范围进行优化和衔接，在财政投入方面拓展扶贫政策效应，对于涉及到脱贫攻坚的各类项目和资金，优先安排保障，在财政资金的具体分配使用方面，注重扶持村级集体经济发展，激活村级集体经济发展活力，为乡村全面振兴战略实施强化工作基础。其次，注重财政支农资金效益的最大化，在财政支农资金的项目分配上，根据地方财力统，筹考虑不同乡村的人口规模、耕地面积、粮食产量、农林牧渔业产值等系列指标，可以采取因素法进行资金分配，结合之前涉农资金绩效评价结果确保资金分配的科学合理，重点支持农村的交通、水利、环境整治等基础设施的建设和服务，以及教育医疗、治安和社会保障等关系基层农民群众切身利益的涉农项目，进一步强化财政支农资金的综合效益。此外，在财政支农资金的具体使用方面，还应该在农业高质量发展方面加大投入力度，特别是对于农业经济发展欠发达地区，应该重点集中资金力量发展特色优势产业，提高财政支持资金占比，重点在农业品种培优、农产品品质提升、农业品牌打造、农业产销对接等方面加大财政资金投入力度，推动财政支农资金从传统的单纯种养行业领域的投入，向支持一二三产融合发展进行转变，进而依托财政支农资金，更好地推动农业产业实现高质高效发展，为乡村全面振兴强化基础保障。

（四）加快推进农村金融供给侧改革

在缓解财政支农资金力度不足的问题上，还应该积极探索推进农村金融供给侧结构性改革，尤其是加大金融机构涉农贷款力度也是非常重要的内容。首先，应该注重持续加大乡村金融的有效供给力度，适度的增加农村地区的各类中小商业银行以及金融机构的数量，积极鼓励各类金融机构增加涉农金融业务种类，按照乡村振兴战略发展的实际需求推出各种具有特色以及多元化的农村金融产品，推动涉农金融信贷规模的不断增加。其次，应该结合乡村振兴的实际需要，建立健全金融信贷担保机制建设，可以通过政府部门牵头组建政策性金融信贷担保机构，采取与金融机构合作设立政银担的方式，为农业生产或者农业企业的信贷资金提供担保支持，强化财政对商业银行以及金融机构的引导以及担保作用。第三，还应该结合地方发展的实际需求，探索建立完善农业保险体系，对农业保险的保额标准进行明确，完善农业保险的各项配套措施，适当提高农户参与农业保险的财政补助力度，推动农业保险以及农业金融产品的创新力度，为农业生产以及农业经济发展提供有效的保障支持。此外，还应该在直接融资等方面加大创新探索力度，尤其是积极支持乡村振兴领域及各类涉农企业开展直接融资活动，可以采取建立涉农企业主体发债项目库、推广乡村振兴票据、利用银行间债券市场发债融资等开展直接融资，更好的吸引社会资本进入农业产业发展和乡村振兴领域。

（五）加强对财政支持乡村振兴战略投入资金的监管力度

确保乡村振兴战略的顺利推进实施，强化财政支农资金的投入是非常重要的一方面，但同时也要确保资金使用的规范性和效益性，在财政政策的制定方面必须重视对涉及乡村振兴领域财政资金的监管，确保财政资金得到最为高效规范的使用。首先，应该严格财政支农资金预算管理制度，确保财政支农资金支出的规范透明和科学合理、合法合规，建立完善以财政预算绩效评价为导向的支农资金管理和分配使用模式，对财政涉农资金有关的预算编制、预算执行、资金使用等过程相关信息进行公开，实行财政支农资金使用上的绩效管理模式，完善财政支农涉农资金绩效评价指标体系，科学合理的设定绩效目标，强化绩效跟踪和绩效评价，加大绩效评价结果的应用力度，促进促进提高资金使用效益。其次，细化明确地方的财政资金推进乡村振兴的具体管理办法，对涉及到的财政资金的使用、分配、监督、管理等环节进行明确，强化资金监督以及检查机制，促进提高财政资金使用透明度。此外，还应该充分发挥审计机关、监察机关、中介机构等外部监督检查的力量，对财政资金的具体使用环节进行必要的监督管理，为提高财政资金使用效益，巩固拓展脱贫攻坚成果，推动乡村振兴强化基础保障。

四、结语

对于县级政府来说，推动乡村全面振兴，应该持续推动积极的财政政策，加大财政投入力度，优化财政支出结构，加强财政政策绩效管理，强化对财政资金的监督管理，进而促进提高财政资金使用效益，加强财政支农投入保障力度，促进农业农村高质量发展，为加快乡村全面振兴的战略步伐强化基础保障。

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