房地产税改革：从长计议，行稳致远

白彦锋 张丹昱

“十四五”以来，我国的房地产税改革持续推进。2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过的“十四五”规划中指出：“要推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税政管理权”，明确了开征房地产税是我国完善现代税收制度的重要内容。2021年10月16日出版的《求是》杂志中，习近平总书记在《扎实推动共同富裕》一文中明确“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”，将房地产税改革作为“加强对高收入规范和调节”的政策手段之一。2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定：授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。

房地产税改革是我国在高质量发展中促进共同富裕的关键性举措。当前改革中所指的“房地产税”不同于我国已有的“房产税”。根据《中华人民共和国房产税暂行条例》（国发[1986]90号）的有关规定，当前我国的房产税对个人所有非营业用房产免征，即仅对工商经营性房产征收，且房产税“从价计征”的税基是一次性扣除10%至30%后的房产原值。“房地产税”则是一系列与房地产经济运动过程有直接关系的税种的统称，将房产税、契税、土地增值税等包含在内。当前推进的房地产税改革的重点在于：一是要将个人非经营性房屋纳入征税范围；二是在房地产保有阶段按房地产评估市值定期征税，而非按交易价格一次征收。这两项改革措施必将给我国的房地产行业、地方财政以及居民生活带来重大影响。因此，社会对此广泛关注，国家也力求做到扎实稳步推进。

我国早在2011年便在沪渝两地开展了房地产税的试点工作，但试点仅仅做到了将个人住宅纳入征税范围，却未做到按房地产评估市值计税。总体来看，沪渝房地产税试点因税基窄、税率低、征税范围划定不够合理等，对地方财政的增收作用微乎其微，且带来了一定的行为扭曲。但这两地试点也在一定程度上抑制了房价的过快上涨，且其建立的信息系统也为房地产税改革后续推进打下基础。如今，我国房地产行业已经过了“黄金时代”，在我国经济转向高质量发展的背景之下，房地产税改革也面临诸多难点，需要我们在改革推进过程中反复推敲、全面考量。

本文主要探讨了三方面内容：一是我国为何要进行房地产税改革；二是房地产税改革对人民群众关切的房价、公共服务等方面将带来怎样的影响；三是当前我国房地产税改革面临一些怎样的难点，又带来哪些启示。

一、房地产税改革以优化税制结构为着力点，以推进共同富裕为最终目的

房地产税改革是我国构建再分配基础性制度安排，推进共同富裕的必要考量。首先，在我国的税种结构中，财产税一直是“薄弱的第三条腿”。所得税、货物劳务税以及财产税是一个国家税收体系的三大主要组成部分，分别对应财富的获得、使用和积累三个环节。如图1所示，当前我国税收收入中间接税占比较高，增值税是政府最主要收入来源，而其作为货物劳务税具有累退性特征，再分配作用有限。推进共同富裕需要作为直接税的所得税与财产税发挥对高收入者的税收调节作用。“十四五”规划纲要中也指出：要优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重。房地产税作为财产税，将有利于补足我国税种结构中财产税这一薄弱环节，强化我国直接税的再分配功能。

其次，在我国的中央地方税制结构方面，2016年全面“营改增”使得作为地方政府主要收入来源的营业税不复存在，而新的地方政府的主体税种一直未能建立起来，地方财力与事权不匹配问题凸显。为疏解财政困境，我国地方政府对于土地出让收入依賴性增强，这实际上是一种依靠出让土地增量获得财政收入的途径。然而，“土地财政”模式在房地产行业遇冷以及国家规范性管理的双击下将愈发难以为继。2021年5月，财政部、税务总局等四部门联合发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综[2021]19号）将国有土地出让金划归税务部门征收。由于税务部门属于中央垂直管理，这一举措意味着地方财政在土地拍卖出让等过程中施加影响以通过政府性基金收入筹集资金的空间将大大缩小，进而直接给地方政府负债率上紧了“紧箍咒”。相比于土地出让，房地产税则是一种依靠房地产存量获取财政收入的途径，更具可持续性。且房地产税的税基固定，适宜作为地方税由地方政府征收和支配。因此，开征房地产税是健全地方税体系，实现地方政府财力与事权相匹配，提升地方政府财政治理能力的必要之举。

最后，房产分配不均一直以来是我国财富不公平的重要体现。2019年，城镇家庭房产净值占家庭人均财富的比重为71.35%，这意味着房产净值较高的城镇居民家庭将从房产净值大幅增长过程中获得更多的财富积累。房地产税直接作用于我国分配不公的房地产领域，能够有效缩小社会的财富不均等。

二、房地产税改革将通过优化公共服务对百姓生活将带来积极影响

社会公众对于房地产税改革抱有种种期待。这一部分主要阐述房地产税改革对房价以及公共服务供给等与我们每个人息息相关的领域会带来何种影响。

（一）房地产税有利于健全地方税体系，提升地方政府公共服务供给能力

房地产税改革将提高地方政府公共服务供给的能力。其根源便在于房地产税有利于疏解地方税体系不健全带来的地方政府财力与事权难以匹配的困境。房地产税收入直接与公共服务供给挂钩，是一种“受益税”（Benefit Tax），即谁受益谁纳税，总税负与服务相当。这就意味着，财力富余地区可以因地制宜适宜提高公共服务标准，如此便能够提高地方政府进行公共服务供给的积极性，推动地方政府治理水平的提高。

公共服务供给也是房地产税的再分配功能实现的途径。通过这种“多房多纳税”方式筹得的税款将用于普惠性的公共服务，进而使得少房无房者受益，体现了房地产税促进共同富裕的作用。

一些困惑在于，房地产税遵循着“总税负与服务相当”的理念，那么经济发展水平不同的地区是否会因房地产税纳税能力的不同，出现公共服务供给水平的更大差距，进而与基本公共服务均等化的要求相悖？解答这一问题首先需要我们正确认识“基本公共服务均等化”，其并非一种绝对的平均而是大致均等，其核心促进机会均等。而机会均等的实现需要依靠教育、医疗等赋能型公共服务水平的均等化。其次，地区间房地产税纳税能力的差异源于地区资源禀赋、经济结构等方面的不同，房地产税并非“原罪”。房地产税改革必须与完善转移支付制度有效配合，确定教育、医疗卫生等公共服务领域的基本标准，无法达到标准的地区通过转移支付加以补足，而非“因噎废食”或“鞭打快牛”。

（二）房地产税并非房价的决定性因素，对房价的影响具有不确定性

社会公众对于房地产税发挥房价调控作用抱有一定的期待。基于价值折现理论以及我国现实，房价主要由三种因素决定。一是未来现金流量。我们可以将其视为租金。若开征房地产税，租金需要减去税额才反映未来房地产带来的收益，折现后房地产的价值相应下降，对房价带来负向影响。同时，我们不能忽视“公共服务资本化” 的过程，房地产税收入若用于当地公共服务的供给，则该地区房屋租金也会相应增长，进而对房价带来正向作用。二是租房与买房之间的权益差异。这一因素可以看作在市场总规模一定的情况下，租房市场与买房市场之间的相互替代，在我国如学区房等“租售异权”的制度背景下，买房市场就一定程度上压缩了租房市场。当房地产税收入被用于教育等方面“租售异权”的公共服务，房屋租金并不会增长，而“公共服务资本化”效应导致购房需求相比租房需求的增长，对房价带来正向影响。第三种因素则是“泡沫”，即房地产价值与价格的偏离度。“泡沫”影响在现实中往往难以忽视，且“泡沫”的產生受到财政政策、货币政策、房产政策等众多因素影响。

总体来看，房地产价格的影响因素众多且繁杂，房产税并非其中的决定性因素。即便排除房地产泡沫的影响，房价的走势也取决于“租金减值”效应与“公共服务资本化”效应孰重孰轻，具有很强的不确定性。

三、房地产税改革难点众多，还需从长计议、行稳致远

（一）税基评估需兼顾效率与公平

首先，关于房地产税税基评估，短周期规律性的房地产市值评估是房地产税征收公平合理的必要保障。由此带来两方面问题：一是如何保证税基评估的公平性。一些学者的研究发现，美国税务部门对房地产税的税基评估存在“欺软怕硬”的倾向，黑人和少数族裔面临相比于白人更高程度的税基高估。究其原因，对于白人等高收入群体，美国税务部门从“多一事不如少一事”的角度出发，慑于高收入群体法律水平较高、维权能力较强，因此倾向于低估其税基乃至税负；但对于黑人等有色人种，尽管其房产价值相对较低，但是美国税务部门“柿子专拿软的捏”，对其高估税基和税负，反正这些低收入群体几乎无钱雇佣律师维权。美国这一现象虽与其长期存在的种族歧视问题以及高额的维权成本有很大联系，但也反映出税基评估中可能出现的公平性难题，与“削峰填谷”以实现共同富裕的政策目标背离。这就需要我们建立客观公正且规范化的房地产税税基评价体系，比如构建批量自动评价系统，使得单一更改因“牵一发而动全身”而难以实现。

二是如何提高税基评估的效率。市或区县政府对地方房产信息的掌握清晰，进行税基评估效率较高似乎已达成共识。但一项针对纽约州的研究发现，小税收征管区之间合作形成较大征管单元进行税基评估能够发挥规模效应，每个地块评估的单位成本随评估地块的增加而降低。可见，房地产税改革不能照搬别国的制度设计，而是需要通过合理规定评估层级等方式，排除区域间由于信息壁垒等因素带来的评估效率损失。

（二）税收减免设计需做到“宁缺毋滥”

各国房地产税税制设计有所不同，但都制定了必要的税收优惠政策，以实现特定的政策目的。比如从税政便利角度考量，税收减免能够提高民众对于房地产税的接受度、遵从度，降低征税成本；从量能课税原则出发，一定程度税收减免能够加强房地产税的累进性。但不合理的税收减免则可能带来效率损失，使减免成为一种“幻觉”。如“按家庭或人均基本住房面积扣除”和“首套扣除”两种提案都将带来明显的行为扭曲，比如鼓励“假离婚”引发社会问题、鼓励建造大面积住宅；两种提案也会带来严重不公，因为扣除过程中都忽略了不同房产间由于地段、品质、是否学区房等因素带来的巨大价值差异。因此，税收减免的设计要“宁缺毋滥”。普适性的减免将带来较大税收损失，影响房地产税功能发挥，更优选择是通过锁定收入水平、居住面积、房产市值等因素将税收减免锁定于低收入者，如美国以收入水平确定房地产税减免水平的“断路器”政策。

（三）房地产税与土地出让金共存需做好配套措施

一些观点认为土地出让金与房地产税存在重复征税问题。首先，房地产税与土地出让金存在着本质的差异。土地出让金是政府出让土地使用权的价格，属于市场调节的范畴；而房地产税是政府基于公共服务的提供向公共服务享有者普遍征收的一种收益税，属于政府调控的范畴。农产品价值低于社会生产价格的超额利润形成了绝对地租，而土地之间的优劣差异形成了极差地租，国家征收土地出让金便是基于土地所有权收取绝对地租与极差地租进而用于公共事务，以此本质区别于资本主义生产资料私有制下地租的剥削性质。而极差地租并非随时间一成不变，随着政府在土地周边不断完善基础设施，极差地租随之增长却并未体现在最初的土地出让金中，反而体现于房价的上涨使得房屋所有者受益。房地产税的每年征收恰恰是对损失的这一部分极差地租进行补足。以香港的房地产税实践为例，香港的土地一直以来归政府所有，土地出让金与房地产税也一直是并存状态。除一次性缴纳的土地出让金外，土地使用者还需依据土地契约不同按年缴纳地租，房地产的使用者则需缴纳按年差饷。总体而言，房地产税与土地出让金可以合理共存。但为避免房地产开发成本高涨的问题，未来房地产税改革需要与房地产开发过程中众多税费整合，以及土地二级市场的规范相配合，才能尽可能避免地价高涨，将改革负面影响降至最小。

习近平总书记在2021年建党百年的讲话中强调，建设新时代中国特色社会主义，一定要将马克思主义基本原理同中国具体实践相结合、同中国优秀传统文化相结合。不管是房地产税，还是我国新发展阶段的税制改革，一定要摒弃“酸葡萄心理”，认为房地产问题“一税就灵”，因此要“人有我亦要有”。这种“比邻心理”是要不得的。任何一个税种，都是深深根植于其社会经济的。任何一个税种，引进容易完善难。如果我们只求引进，急功近利，不愿意在与我国社会经济相结合上下功夫，那么这种表面文章收获几何就可想而知了。要实现共同富裕，房地产税改革是一方面，我国现行的增值税与消费税、企业所得税与个人所得税也都可以深挖。而且在我国经济转向高质量发展的背景之下，房地产行业与地方财政、金融风险联系紧密，牵一发而动全身，房地产税改革需要相关配套措施密切配合，才能将改革的负面影响降至最小。房地产税改革还需从长计议，行稳致远。