双循环格局下涉外企业外汇信用体系建设研究

董玉婷 宋国军

（1.中国人民银行济南分行 山东 济南市 250021；2.中国人民银行青岛市中心支行 山东 青岛市 266071）

一、引言

近年来国际形势复杂多变，美国等国家实行单边保护主义，破坏WTO 机制，对我国发动“贸易战、科技战、经济战”、实施“脱钩”“去中国化”等一系列操作，使得我国的产业链存在断供风险，国际循环不畅。基于以上背景，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，将“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”纳入其中。构建双循环新发展格局，是党中央在国内外环境发生重大变化的情况下，为推动我国经济向更高层次发展所做出的重大战略部署。双循环格局下，涉外企业在从事进出口、资金收付、投融资等经济活动时，既需要良好的市场环境，又需要健全的信用体系。新形势下，信用关系在不断发展变化的国际贸易交易关系和交易行为中扮演日趋重要的角色。因此，整合涉外企业主体信息、主管部门信息、订单信息、交易信息、物流信息等，推动涉外企业外汇信用体系建设，既是推进我国实现高水平对外开放的基础需求，也是规范外汇市场秩序的根本措施，必要性、紧迫性日益凸显。

二、当前涉外企业外汇信用体系存在的问题

（一）现有社会信用体系建设以境内信息为主，涉外企业外汇信用尚不完善

根据 《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）》总体设计，国家发展改革委、人民银行会同部际联席会议成员单位大力推进社会信用体系建设，在统一信用代码、信息归集共享、信用产品开发应用、联合奖惩机制、信用市场培育、城市信用建设、诚信宣传教育等各环节均取得积极进展，有力支撑了“放管服”改革和营商环境优化。从中可以看出，我国的社会信用体系建设顶层设计明确、发展方向清晰，具体实践中也在因时、因地、因事不断修正，但现阶段仍以各类市场主体的境内信息为主，对市场主体的涉外经济行为信息利用明显不足。2017 年10月，国家发展改革委等28 部委联合发布了《关于加强对外经济合作领域信用体系建设的指导意见》，要求加快对外经济合作信用记录建设、推动信用信息共享应用、建立失信惩戒机制等。但当前外汇领域信用体系建设尚处于起步阶段，涉外企业部分信用信息缺失，并不完善。

（二）涉外企业外汇信用体系建设所需监管信息分散，信息共享机制不够畅通

发改委、商务、海关、税务、外汇局等部门在履职过程中，积累掌握了不同维度的涉外主体外汇信用信息。如近年来，外汇局在外汇信息体系建设方面进行了有益的探索。经常项目货物贸易管理中，根据核查结果，结合企业遵守外汇管理规定等情况，将企业分成A、B、C 三类；资本项目外汇管理中，对未按规定进行联合年检及存量权益登记的主体进行业务管控；违反外汇管理规定予以行政处罚的，依法在外汇局网站对外公示。应注意的是，涉外企业行为不仅表现为资金角度的跨境收支，还包括进出口通关、涉外税收征减等多个方面。由于外汇局、海关、税务等部门目前仍以行为监管为主要手段，各部门的涉外企业信用信息仍依托各自的管理系统，信息共享力度不够，存在“信息孤岛”，在微观监管尤其是单个市场主体的涉外经济活动全流程记录方面，还处于分散管理的状态，尚未达成共识和标准规范，既存在不必要的重复建设，也无法实现外汇信用信息在不同行业、不同地区的互动，降低了外汇信用信息和信用产品的运用效率，失信联合惩戒机制未得到有效发挥。

（三）涉外企业外汇信用体系建设滞后，无法有效支持外贸新业态发展

在全球产业链重组的大趋势下，国际分工专业化，产业发展集群化，国际贸易成为全球范围内优化整合产业链、实现资源有效配置的重要方式，由此衍生出跨国公司、新型国际贸易、数字服务贸易、跨境电商等新模式新业态。2021 年3 月12 日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》正式发布，其中提出加快发展跨境电商、市场采购贸易等新模式，鼓励建设海外仓，保障外贸产业链供应链畅通运转。2021 年7 月2 日，国务院办公厅发布《关于加快发展外贸新业态新模式的意见》，提出“探索建立外贸新业态新模式企业信用评价体系”。虽然早在2020 年5月，国家外汇管理局出台了《关于支持贸易新业态发展的通知》，按照“服务实体、便利开放、交易留痕、风险可控”的原则主动回应市场诉求，支持符合改革发展方向、真实合理的新型贸易收支，从政策层面为新模式新业态的深入推动打通了最后一公里。但在具体实践中，业务经办银行在面对新型贸易收支时，常因涉外企业外汇信用体系建设滞后，所掌握的信息和数据有限，无法依赖传统的单据审核手段确定当前办理业务的真实合理性，进而导致无法为新业态主体提供充实有效的融资支持。

三、涉外企业外汇信用体系建设的必要性

（一）加快外汇信用体系建设是推动我国开放型经济向更高层次发展的必然要求

从宏观背景来看，迈入“十四五”时期，我国已开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程。建立健全外汇信用体系，提升涉外企业诚信意识，营造诚信、合规的营商环境，对于提升我国对外经济合作水平具有重要意义。从国际贸易的发展变迁看，现行的世界通用规则和信用评级体制由欧美等国主导制定，我国企业遭遇国际贸易争端时往往处于劣势。近年来的中美经贸摩擦也证明，世界贸易组织在面对纷争时的调解作用有限、上诉机制名存实亡，抓住机遇重塑国际经贸规则的需求迫切。基于此，加快推进规范化、精细化的涉外企业外汇信用体系建设，将长久以来沉淀积累在各级外汇监管部门以及外汇指定银行的主体交易信用记录有效利用起来，对内可为有融资需求的市场主体提供信用支撑，更好的服务实体经济，对外可增强国际贸易竞争力，提升我国国际地位和形象，推动经济高质量发展。

（二）不断完善外汇信用体系建设是提升“宏观审慎+微观监管”双支柱管理效能的有效途径

随着跨境资金流动形势越来越复杂，外汇监管难度也在不断提升。2019 年，外汇局提出了“宏观审慎+微观监管”两位一体监管框架，宏观审慎着力于加强逆周期调控，维护国际收支平衡，微观监管着力于强化外汇交易的真实性、合规性要求，维护外汇市场秩序。在现行监管模式下，外汇管理政策传导机制的缺陷很大程度上在于表面真实性审核，无法确保交易的真实性，背离了外汇管理目的和原则，不能实现预期管理目标。当前，外汇管理的思路和手段逐渐向交易主体分类管理转化，倾向于鼓励真实性贸易自由化和企业信用高级化。而交易主体分类管理的基础在于外汇信用体系建设，缺乏信用体系建设的分类管理制度难以得到有效贯彻落实，也缺乏可操作性和生命力。通过完善外汇信用体系建设，可以有效解决市场主体监管“一刀切”的问题，将有限的监管资源用于高风险业务及主体的高频监管当中，提高监管资源的利用效率，提升打击外汇违法违规行为精准度，维护外汇市场秩序。

（三）建立健全涉外企业外汇信用体系是破解银行展业痛点的根本途径

一方面，外汇管理由“规则监管”逐步向“原则监管”转变；另一方面，2016 年外汇市场自律机制成立，进一步推动外汇市场由“以他律为主”转向“他律和自律并重”，银行展业在外汇业务审查中的作用越来越突出。但是，银行在展业实践过程中仍面临诸多问题。如规模较大的涉外企业一般会选择在多家银行办理业务，各银行只掌握企业部分数据和情况，难以把握业务全貌，对单据背后的业务真实性审核难度较大。银行业务人员往往习惯于审核固定材料，导致市场主体在办理外汇业务中不便利的情况时有发生。尤其是近年来，随着贸易新业态快速发展，跨境贸易投资便利化改革不断推进，银行作为服务涉外经济发展的直接窗口，被赋予更多的自主权，如何防止“过度展业”影响便利化措施实施效果，也是摆在银行面前迫切需要解决的问题。建立健全涉外企业外汇信用体系，能够帮助银行更好的“了解客户”，在展业规范“可信客户”和“关注客户”二分法的基础上细化分类标准，探索行业内可执行的、统一的客户标准，有助于银行掌握涉外业务全貌，减少对单一业务的逐笔审核依赖，较好的减轻了银行工作压力，使得银行在有效防范业务风险的同时，适应当前跨境贸易投资便利化改革的新形势。同时，涉外企业外汇信用体系的建设和完善，有助于降低银行和涉外企业之间的信息不对称，缓解涉外企业融资难、融资贵问题。

（四）规范发展的涉外企业外汇信用体系是外汇资金有序流动的生态基础

作为市场经济发展的内在动力，信用可以有效促进资源优化配置。经济全球化背景下，国家和区域信用环境对跨境资金流动和效能起到决定性作用。国家信用体制健全，社会信用环境良好，对跨境贸易也会起到积极的促进作用。具备良好生态特征的外汇信用体系具有强大的带动效应，能给外向型经济带来生机和活力，有效提高外汇资金流动和配置效率，维护区域涉外经济的稳定、和谐发展。一个信用政策环境良好的国家，外汇市场信用体系健全，中介机构信用评价职能完备，则该国家在跨境资金高效流动背景下可能占据制高点，对全球外商直接投资的吸引力得以强化。反之，一个信用政策环境恶劣的国家，外汇市场信用体系缺失，中介机构信用评价失效或不健全，则该国家很难吸引外商直接投资到本国。

四、涉外企业外汇信用体系设计

新形势下，应以培育稳定、和谐的外汇市场信用生态环境为目标，构建科学、合理的外汇信用评价机制，大力推进建立在信用化基础上的交易主体分类管理，充分利用信用化正向激励和反向惩戒手段，加快外汇信用体系建设推进速度，更好激发市场主体活力，推动涉外经济高质量发展。

（一）总体思路

为在进一步提高监管有效性的同时，便利涉外企业融资，降低企业在获取银行授信过程中的不确定性，提高贷款的可获得性和便利性，政府主管部门应不断建立完善涉外企业外汇信用体系，为监管部门和市场主体提供涉外信用方面的公共品。具体来说，涉外企业外汇信用体系可以建设“涉外企业信用服务平台”为依托，通过数据收集、数据存储、数据运用，建立覆盖涉外企业全周期、全方位经营活动的信用体系，着力培育稳定和谐的外汇信用生态环境。根据主管部门分工，考虑由商务局牵头负责“涉外企业信用服务平台”搭建，海关、外汇、税务、工商等部门提供包含基础信息、监管信息、行政管理信息等各类外汇信用信息，交换至“涉外企业信用服务平台”。该平台利用区块链技术实现数据分布式存储、权限分级管理、发起查询等，确保信用信息安全。在外汇信用数据的运用上，一方面，监管机构从“涉外企业信用服务平台”获取涉外企业全面的信用信息，依据各自职能和需要，对其进行分级分类管理，并采取差异化的管理措施，推动信用监管逐步完善，形成“越守法越便利”的良性循环；另一方面，银行将外汇信用信息应用于信贷等领域，通过整合自身掌握数据和外汇信用信息数据，逐渐积累丰富外贸企业融资信用评级，补齐当前征信体系中的外贸融资领域短板，完善客户分类评级，丰富当前银行授信管理模式，打通内外贸壁垒，融会贯通服务于国内国际双循环。

（二）遵循原则

涉外企业外汇信用体系建设，需遵循以下原则：一是系统性原则。涉外企业作为一个独立的涉外经济参与者，其开展的进出口业务或投融资活动之间有密切联系，涉外企业外汇信用体系必须能够系统地反映涉外企业整体信用状况及其行为特征，而不能将其各项业务分割开来评价。二是完整性原则。涉外企业外汇信用体系信息应该能够全面地反映涉外企业信用状况，其内容包括但不限于：外汇局掌握的外汇行政处罚信息、企业分类管理信息、国际收支申报等外汇资金跨境收支监管信息，海关掌握的涉外企业进出口监管信息，税务局掌握的出口退税、服务贸易备案等税务监管信息。三是可得性原则。能够反映涉外企业外汇信用体系的相关信息必须是可以获取的，应充分运用当前有效信息，过滤无效信息，综合形成涉外企业外汇信用体系可信数据。四是渐进性原则。涉外企业外汇信用体系建设不能一蹴而就，需要结合目前涉外企业监管现状，先易后难，分别制定短期和中长期规划，逐步完善。

（三）实现路径

涉外企业外汇信用体系建设，是一个长期的过程，需“分步走”。短期来看，应加强监管引领，根据信用等级高低采取差异化的监管措施；同时，适时引导银行充分运用大数据，完善涉外主体信用评价体系，便利企业投融资（见图1）。中长期来看，可逐步将外汇信用纳入人民银行征信系统、全国信用信息共享平台和国家企业信用公示系统，不断提高外汇管理效率和质量，维护外汇市场秩序和国际收支平衡，逐步营造“越守法越便利”的良好社会氛围。

图1 涉外企业外汇信用体系建设思路图

1.加强监管引领，创新监管方式，协力推进信用分级分类监管。一是探索建立重点企业监测库应用程序，加强重点企业全貌动态管理。2020 年以来，外汇总局建立了经常项目跨境收支常态化重点监测机制。各地探索开发重点企业监测库应用程序，尝试整合重点企业监测信息，对头部重点企业进行持续监测，连续收集涉外主体业务走向、订单需求、形势判断等信息，描绘外贸企业全貌，并进行可视化展示，实现对重点企业全貌进行系统性的动态管理，为建设以风险评估为导向的分类管理信用体系提供实践探索。二是深化贸易外汇收支便利化试点，发挥优质银行和企业的正面激励作用。进一步深化贸易外汇收支便利化试点，通过试点政策树立优质银行和企业标杆，增强激励和约束力，不断提升银行和企业的合规意识和合规能力。长远来看，依据试点情况，对试点企业进行综合评估，设定标准，选取一定比例的优质企业（A+类），给予更加便利政策倾斜，最终通过企业分类建立企业信用约束和激励机制，通过银行分级实现事前审核向事后惩戒转变。三是细化涉外部门联合惩戒措施和档次，发挥对信用不良主体的惩戒作用。从当前看，外汇联合监管方式主要包括监管信息互换、异常名单通报机制，涉及部门主要包括海关、税务、外汇等。如将货物贸易B/C 类企业信息通报相关监管部门，供其他监管部门限制外汇违规企业的相关行为。未来可进一步丰富联合惩戒措施和档次，如通过《外汇业务监管提示》向海关、税务及商务等部门通报金融机构或企业的外汇违规风险。继续扩大联合监管范围，探索与征信部门、反洗钱部门、公安经侦部门的合作机制，提高联合监管的广度和深度。四是适时引导银行完善客户分类，强化自律机制的“自约束、自净化”作用。引导银行加入涉外企业外汇信用体系建设，充分利用银行客户背景审核等相关资源，推动银行主动做好客户识别，建立更加立体完善的客户分类。依托真实贸易背景为外贸企业提供融资支持，结合监管方面的负面信息，构成相对完善的外汇信用体系。既能激励银行与企业深度合作固定客户，又能借助深度合作联系经办银行，对失信主体进行惩戒。

2.充分运用大数据支撑，建立“涉外企业信用服务平台”信用评价体系。一是开发区块链平台应用场景，为建立“涉外企业信用服务平台”提供技术支持。增加区块链平台适用场景，拓展数据应用范围，由商务部门牵头建立“涉外企业信用服务平台”，各监管部门提供本部门数据，依据需求向银行开放外汇信用信息，为银行展业提供有力的数据支撑。鼓励银行与“涉外企业信用服务平台”互联，在取得授权后，实现数据自动交换，提供必要的可信数据查询。二是建立科学的信用评价指标体系，为实施信用监管提供有益支撑。外汇信用体系建设离不开科学的外汇信用评价机制和指标体系，应对涉外企业进行科学、全面、准确的评价。本文从信息类型、性质、纳入优先级别等维度对信用信息进行分类。从信用信息类型看，分为基础信息、监管信息、行政管理信息及其他信息。基础信息仅用作掌握企业基本情况，监管信息、行政管理信息及其他信息从不同角度反映涉外企业外汇信用状况。从信息性质看，分为正面、负面和中性信息。从信息纳入优先级别看，分为优先、次优和待定。基础信息及目前已公开的监管信息优先纳入，其他信息建议根据信用体系推进情况择机纳入（见表1）。

表1 涉外企业外汇信用信息指标体系

3.中长期将外汇信用建设纳入社会征信领域，不断探索完善信用体系建设。一是将“涉外企业信用服务平台”信息整合至已有信用平台，实现外汇信用与现有社会信用并轨。以各监管部门信息资源为基础，提取符合信用评价标准特征的涉外企业信用信息，建立外汇领域信用信息基础数据库。开展数据互换共享，将外汇信用纳入人民银行征信系统、全国信用信息共享平台和国家企业信用公示系统，为社会信用体系建设提供有力补充，补齐当前征信体系中的外贸融资领域短板，打通内外贸壁垒，融会贯通服务国际国内双循环。二是行政化手段与市场化机制并举，完善分类管理信用体系建设。实施信用分类监管，逐步完善以风险评估为导向的分类管理信用体系建设。监管部门应充分运用行政化手段，推进信用体系完善。如对失信主体下发风险提示函或约见谈话，告知其信用风险，若未按规定进行整改，将采取强制措施。监管部门之间可依法加大联合执法力度，对失信主体同时采取报关、税收、外汇方面的惩戒，提高外汇交易主体失信成本，严厉打击各类外汇违法违规行为。银行作为外汇管理与服务的窗口，更多地通过市场化机制对涉外企业信用进行规范。如银行可以借助于“涉外企业信用服务平台”等信用平台与自身掌握企业信息开展信用评价，通过让诚信主体享受更便利的外汇服务及更大的融资授信支持，对失信主体实施限制等差异化措施，实现正向激励。三是充分发挥各地区主观能动性，横向推动信用信息整合。外汇信息体系建设不仅需要自上而下的纵向推动，各地区也应结合各自特点和实际情况，横向探索信用信息整合。按照属地化和行业化管理原则，充分利用政府现有信用信息资源和信息公示平台，通过部分地区试点的方式，促进本地区各部门、各单位的信用信息整合应用，为建立综合性信用信息共享平台探索实践经验。同时，应积极协调报纸、电视、互联网等多媒体，及时向社会公布依照法律法规可以公开的失信行为相关主体、责任人信用信息，不断扩大信用信息的公众知晓度。

五、结论及建议

（一）加强政府部门的组织领导，加大政策支持力度，多部门联动提升监管质效

建议建立商务部门牵头，外汇、海关、税务等协调配合的涉外企业外汇信用监管信息互通机制，统筹谋划外汇信用体系建设相关方案，凝聚各部门共识。充分发挥信用分类管理作用，根据信用等级高低采取差异化的监管措施。加强跨部门联合监管，适当提升涉外部门之间外汇信用数据交换范围与频率，将“双随机、一公开”监管与外汇信用等级相结合，对信用较好的涉外企业，适当降低执法检查频次，予以便利化政策倾向支持；对信用不良、风险较高的涉外企业，提高执法检查频次。适当情况下，可将涉外企业外汇信用情况与其境内信用情况进行有效对接，强化跨行业、跨领域、跨部门的联合惩戒。

（二）对外汇信用信息进行分级分权管理，保障信用信息安全

外汇信用信息涉及涉外企业的切身权益，对外汇信用信息进行分级分权管理，并确保信息安全。一是对各监管部门设置信用数据写入权限，保证数据准确度。写入数据必须是按照法律法规可以对外提供的数据，以及应对外公示的违法违规行为等，对于涉外企业生产经营涉及的商业秘密或其他不适宜对外公布的信息，不得纳入外汇信用信息对外公开范围。除按规定对错误数据进行申诉修改之外，任何组织或个人无权对已写入信息进行篡改。二是设置数据查询权限，数据对外提供需规范留痕。完善数据查询规则，确定不同级别的可查询范围，对不同的用户开放不同的服务接口，银行等金融机构、执法部门等均可按权限查询涉外企业外汇信用情况。数据查询操作应留痕，避免外汇信用信息被滥用。

（三）开发网络接口，创建数据实时更新平台，确保信息传输完整、及时、准确

综合运用互联网、大数据、云计算、区块链及人工智能等新技术，开展监管科技应用探索，加强信息互联互通，着力破解信息“孤岛”。由地方政府牵头，推动各监管部门资源整合，充分利用现有地方政府公共平台等已有信息资源，开发网络接口，不断完善涉外企业外汇信用服务平台建设。开发网络接口，实现外汇信用信息电子存储与计算。强化数据接口信息传输机制，创建数据实时更新平台，确保信息传输完整、及时、准确，建立权威、系统、可查询的涉外企业外汇信用数据网络，及时动态掌握涉外企业情况。