农民占耕地建房的成因及对策分析

滕晓波　欧阳文一　雷博

摘 要：近年来，湖南省农村居民占耕地建房呈上升态势，一方面导致耕地面积减少，另一方面给国家粮食安全带来一定的安全隐患，农民占耕地建房也逐渐成为政府和社会广泛关注的焦点问题。以宁远县柏家坪镇四元山村为例，对农民占耕地建房现象进行了全面、深入、细致的调研。研究结果表明，占耕地建房的根本成因在于农民法律意识淡薄、村民建房规划缺位、有效监管缺失和违建执法难度太大，据此提出了广宣传、定规划、重制度、强执法和兴技术的对策。

关键词：农村宅基地;耕地保护;粮食安全

中图分类号： F301      文献标志码：A      文章编号：1672-5603（2022）01-72-04

Analysis on Causes and Countermeasures of Farmers Occupying Cultivated Land to Build Houses：

Take Siyuanshan Village， Baijiaping Town， Ningyuan County as an Example

TENG Xiaobo OUYANG Wenyi LEI Bo

（ Hunan Institute of Geomatics Sciences and Technology， Changsha Hunan 410007）

Abstract： In recent years， the phenomenon of farmers building houses on cultivated land in Hunan province has shown an upward trend. On the one hand， the area of cultivated land has been gradually decreased due to the expansion of housing construction on cultivated land. On the other hand， it has brought certain security risks to the country’s food security. Building houses on cultivated land has gradually become a widely sharp focus of the government and society. Siyuanshan Village， Baijiaping Town， Ningyuan County  was taken as an example，a comprehensive， in-depth and detailed investigation was conducted on the problem of building houses on cultivated land. The results show that weak legal awareness of farmers， absence of villagers' building plan and lack of effective supervision are the most fundamental causes. Based on this， a series of corresponding countermeasures were put forward，including widely publicity promotion， making rural plans， emphasizing systems， advocating emerging technology， etc.

Keywords： countryside homestead; the cultivated land protection; food security

随着经济社会的不断发展，耕地保护已成为全社会广泛关注的热点和难点问题。近些年来，农村居民占耕地建房事件层出不穷，且呈上升趋势，导致了耕地面积一定幅度减少，也日益成为各地政府及自然资源主管部门高度关注的问题。笔者以宁远县柏家坪镇四元山村为例，对该村村民占用耕地建房进行了专题调研。

四元山村位于湖南省永州市宁远县柏家坪镇，因村后山形似牛，四周浑圆而得名。村委会驻四元山，辖四元山、下眭家、牛塘坪、桃花井、前塘山、牛塘岭、官山、鲢鱼塘、唐家、上眭家等10个村民组。全村共420户1 621人，總耕地面积1 075亩，其中水田750亩，旱地325亩。以宁远县第二次全国土地调查（以下简称“二调”）和第三次全国土地调查数据（以下简称“三调”）叠加分析为基础，探寻近10年来村民占用耕地建房的发展趋势和方向。实地走访了乡镇、自然资源所有关负责同志，咨询了村支书及村组有关干部，广泛收集了当地村民、农户的意见，对该村农民占耕地建房的现状进行了细致的调查，对其成因和治理对策进行了深入研究、探讨。

1 现状及问题

宁远县柏家坪镇四元山村现有农村宅基地共417宗，其中，占二调耕地建房的共69宗，约占16.5%，占用耕地总面积约28亩。综合归纳分析其占耕地建房的情况，大体可分为以下6种类型：

一是散发性、零星状村民建房占用耕地。宁远县属于典型的山地丘陵地势，县域内山地、丘陵、岗地、平原、水的面积比大约为47∶15∶16∶20∶2，山丘岗地占比78%。从地形地貌上看，县域内以山丘岗地为主，平地面积少，且多为集中连片的耕地区域。四元山村则属于典型的丘岗冲垅区，“七分山、一分水、两分田”。水域无法建房，山地建房难度较大，耕地区域则相对地势开阔、平缓，建房的施工成本低和施工难度相对较小。因此，出现了村民散发性、零星点状占用耕地建房的问题。根据调查统计，2011年以来，四元山村有33户散居分布农民新建住房，其中，占耕地的比例高达70%。

二是沿公路建房占用耕地。一定程度上说，沿公路建房能够使生产、生活及日常出行更方便，村民也更愿意沿公路两侧新建住房。途经四元山村的X040和乡道两侧基本是耕地，因此，农民沿公路建房不可避免地会占用耕地，部分村民建房甚至不符合《公路安全保护条例》关于公路建筑控制区范围的要求（从公路用地外缘起向外的距离，县道不少于10米、乡道不少于5米）。经统计，四元山村在县道X040两侧的宅基地40宗，其中属占耕地建房的比例为50%。

三是村民建房向城镇周边集聚，城镇周边耕地占用较多。随着经济社会的持续发展，农民的收入水平和生活水平不断提高，一些条件较好的农民建房自发向镇区聚集。一方面是因为聚集度较高的城镇基础设施配套更完善、生产生活更便利;另一方面是城镇居住有利于从事生产经营活动。因此，近10年来，城镇周边耕地被建房占用较多。

四是改、扩建房屋占用耕地。随着农民生活水平的不断提高，居民产生了改善居住条件、翻修改建住房需求，而在房屋改扩建过程中，大多存在一定幅度的扩建。因二调数据库中，部分房屋四周都是耕地，改扩建不可避免地会占用耕地。据调查统计，2011年后，四元山村大约有80户农民进行了房屋改扩建，其中，占耕地的农民户数达到15%。

五是超规模、超标准建房占用了耕地。根据湖南省农村宅基地建房政策，“占用耕地的，每户申请面积不得超过130平方米”[1]。但绝大多数群众不知道农民建房还有规模、标准限制，2016年以前建房的也没向农业农村部门或自然资源管理部门提交建房申请，从而导致了超面积占耕地建房的问题，部分农民建房超出标准面积50%以上。

六是建新后老旧宅基地未及时回收，更未及时复垦。许多农民因为老房残旧破损、条件简陋、生活不便等原因，产生了新建房屋的需求。但新建房屋后，相关部门及镇村也未及时收回老宅基地，更未及时组织实施老旧宅基地复垦，其老宅基地及其老旧房屋依然保留或使用。既违反了“一户一宅”的法律规定，又导致了宅基地总量增加。

2 成因分析

一是农民法律法规意识淡薄。首先，许多农民对宅基地所有权普遍认识不清，认为宅基地是代代传承的祖业，是自家的私有财产，想建就建，想怎么建就怎么建，与他人无关，与政府无关;其次，农民群众不清楚国家法律法规及相关政策，把承包经营权和所有权概念混为一谈。大多数农民认为承包经营的几十年的耕地是自家私有财产，自己拥有绝对的處置权，可以随意侵占、调换、改变用途甚至建房。最后，农民和乡镇、村组干部的耕地保护意识和国家粮食安全意识不强，对占耕地建房的危害认识不够。总之，淡薄的法律意识和错误的传统观念是农民占耕地建房的根本原因。

二是缺乏科学合理的镇、村规划指导。长期以来，各地普遍重视城市地区的规划建设，而忽视农村地区的规划建设，导致农村地区可遵循和可依从的各类规划太少，即使少数农村地区有规划可依，往往也存在规划的科学性、合理性不足，执行难、落地难等问题。没有科学合理的乡镇规划、村庄规划，忽视了对旧宅基地的改造利用，缺少对农村土地资源的综合评估、系统布局和全面规划，是导致农村居民无序建房、农村可利用土地空间不足的主要原因[2]。

三是镇、村两级对农民建房监管力度不够。一方面，因为缺少科学合理的镇村土地利用规划或空间规划作为指导，镇、村两级对农民建房是否合法，缺乏科学的裁定依据;另一方面，镇村两级对农民建房占用耕地问题本身的重视程度不够，认为农民辛苦一辈子建房实属不易，且村民建房是基本的民生问题，是实现住有所居的必要条件。因此，听之任之，放任自流。

四是惩治措施不规范，管理力量薄弱。有关部门监管不到位、执法不严，个别甚至置若罔闻、听之任之，且当地群众中也普遍存在“法不责众”、“别人建，我也建，别人不拆，我不拆”等心理，这是导致村民占耕地建房发展和蔓延的重要原因。一方面，镇、村两级面对违法用地问题处理不规范，个别还存在以罚代拆、一罚了之的现象。四元山村曾有1户村民建房占耕地被查处，县乡村组织或参与执法，但考虑到村民开建已久、投入较多、拆除损失较大，强拆还可能导致乡村社会综治不稳定性等因素，最终，不得不以责令农户缴纳一定数额的罚款方式处置，其被占用耕地纳入政府年度补充耕地任务统筹考虑。另一方面，乡政没有配套专门队伍或人员进行占耕地建房监管，再加之乡镇自然资源所管理力量薄弱，如柏家坪镇自然资源所仅3名工作人员，执法装备缺乏，很难对本辖区内的土地管理实施有效监督，这也使得农民“有机可乘”。

综上所述，农民占用耕地建房问题的症结在于传统观念的影响、政府及有关部门监管不到位、法律法规和政策执行不到位等多方面因素，必须采取有效措施，多管齐下、严格治理。

3 治理对策及建议

一是广宣传。耕地保护的核心在人，建议加强耕地保护政策宣讲和普法建设，强化粮食安全教育。粮食安全是一个国家长期稳定和持续发展的根基，党中央、国务院一再强调“中国人的饭碗必须牢牢地端在中国人自己手上”，因此，国家划定了18亿亩耕地保护红线，这是不可触碰、不容践踏、不得逾越的红线和底线，更是保障民生、发展和稳定的生命线和高压线。地方政府可通过组织宣传车下乡、发放学习资料、耕地保护知识培训班和义务讲座、观看宣传片等活动，切实提高群众依法依规意识，从源头上制止农民占耕地建房行为，将其遏制在“萌芽”中，争取早日做到农村占耕地建房行为“零发生”。

二是定规划。制定科学合理、切实可行、多规合一的村庄规划，深入调查、科学预测村民建房需求，合理规划村民建房用地，切实保障村民建房权益。一方面，村庄规划应按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，坚持问题导向和目标导向相结合，以永久基本农田保护、生态保护、风貌管控为前提，科学合理地编制，按照上级国土空间规划、耕地保护专项规划等确定农村建设用地管控要求，合理划定宅基地建设范围，确定宅基地规模、布局、强度等指标，结合新农村建设规划，划定村民建房集中建设引导区和村民建房点，鼓励村民集中建房，为满足各个时期、各个阶段农民建房预留好土地空间，为相关部门管理、审批、检查、执法等提供科学依据。另一方面，村庄规划要做好存量文章，积极引导并大力推进农村宅基地复垦。目前，我省农村人均建设用地达320.48m/人，是城镇的3.2倍。村庄规划理应做减量或存量规划，按照“盘活存量、严控增量”的要求，坚持农村宅基地总量不增加的原则，大力推进空心房整治、城乡建设用地增加挂钩、全域土地整治项目实施，引导村民适度集中居住、优化农村建设用地布局。总之，要通过科学合理的村庄规划编制，切实保障农民合理、合法建房需求，更好地指导和规范农民建房。

三是重制度。为使有合法、合理建房需求的农民能依法建房，违法、违规建房现象得到及时查处和整治，必须建立、健全并落实好农村宅基地管理的相关制度。首先，要进一步健全和规范农村宅基地审批管理制度，严格按照“农户申请、村组审核、乡镇审批”的具体程序和要求批复宅基地，切实加强宅基地使用过程管理，严格落实“三到场要求”，即在宅基地申请审查过程中，要现场查看;在农民开工建设前，对地块进行实地丈量和核查;在农民住宅建成以后，到现场核查验收。从根本上杜绝“未批先建、边批边建、少批多建”乱象的发生[6]。其次，应进一步落实“一户一宅”制度，加强农村宅基地整理，坚决做到建新必拆旧，切实加强腾退老宅基地的复垦，对于老宅基地要做到应拆尽拆、及时复垦，提高土地节约集约用地水平[5-6]。再次，应建立定期巡察机制、群众举报机制、相互监督机制，拓宽发现村民违法、违规建房问题的渠道和途径，尽可能做到早发现、早报告、早查处。最后，还应建立县、镇、村一把手负责制，层层分解压实责任，组织人员成立工作专班定期或不定期进行占耕地建房巡察检查，进一步维护农民合法居住权益。

四是强执法。明确责任，加强农民建房的管理、审批、检查，各级政府将耕地保护和农民建房管理工作纳入年度重要工作议程，县政府承担领导责任，县和乡镇自然资源所承担管理责任，乡镇政府和村委会承担具体工作责任。建立巡察机制，成立执法监督队伍，丰富执法手段，强化执法力度，建立县、镇、村三级巡察联络员，加大巡察力度，发现乱占耕地建房现象，及时上报、马上查处、全县通报。尽快查处并通报违法违规占耕地建房的典型案例，形成违建必查的震慑效果，持续保持“零容忍”高压态势，切实做好耕地保护[6]。

五是兴技术。为解决乡镇自然资源管理力量薄弱问题，可建立“群防”+“技防”融合手段，探索基于行业纵向和部门横向数据统筹共享、基于互联网/物联网的众源数据获取和基于群众的众包数据采集的新的工作模式，充分利用卫星遥感、无人机、位置大数据等新技术手段，变“事后查处”为“实时监督”，不断提高工作人员在执法中的精准性、时效性和系统性，切实把占用耕地建房情形遏制在萌芽状态，降低执法难度的同时，也尽可能降低给老百姓造成的损失。

4 结语

综上所述，要想从根本上解决农村居民占耕地建房的问题，一定要广范地宣传耕地保护及粮食安全相关政策，制定科学合理的村庄规划，建立切实有效的村民建房管理制度，采用先进的技术手段，切实加强执法巡察力度。如此，一定能遏制农村占耕地建房蔓延势头，营造占用耕地建房“违法必拆”的舆论氛围，达到切实有效保护耕地、端牢中国人“饭碗”的目的。

参考文献/Reference

[1] 湖南省自然资源厅. 湖南省实施《中华人民共和国土地管理法》办法[EB/OL]. （2016-08-06）[2021-09-16]. http：//zrzyt.hunan.gov.cn/zrzyt/hnsdfxfg/201909/t20190925_10465769.html.

[2] 陈世权， 胡运松. 对小城镇建设的调查与思考：以宁远县为例[J]. 中国西部科技， 2011， 10（29）： 43-45.

[3] 吴浩， 郭飞. 皖西北农村建房占用耕地的问题与对策：基于占用耕地建房户问卷调查分析[J]. 农村经济与科技， 2016， 27（5）： 33-35.

[4] 唐何. 政府工作报告：2020年12月29日在宁远县第十七届人民代表大会第五次会议上[R]. 永州：宁远县人民政府， 2020.

[5] 罗金铭. 关于整治农村违法占耕地建房的建议[EB/OL]. （2016-03-17）[2021-10-11]. zrzyt/ztzl/jytabl/jytazy/201907/t20190730_9217559.html.

[6] 安徽省自然資源厅. 亳州市五措并举扎实开展农村乱占耕地建房清理整治[EB/OL]. （2020-09-08）[2021-09-12]. http：//zrzyt.ah.gov.cn/xwdt/jcdt/144876691.html.