以“多规合一”村庄规划为抓手探索乡村振兴困境和对策

吴方兴　吴铠甫　谢婷

摘   要：近年來，我国已初步构建起乡村振兴战略的“四梁八柱”，然而，乡村振兴战略行动计划实施以来，因缺乏科学规划的引领，乡村振兴内生动力不足、成效不显著。旨在厘清“多规合一”村庄规划对实施乡村振兴意义的基础上，分析目前乡村振兴战略在指导乡村发展的过程中存在的难点和堵点，探索以编制“多规合一”村庄规划为抓手，从规划理念、规划内容、规划管控、规划方式、规划队伍、规划支撑、规划指导等方面探索解决问题的途径。

关键词：乡村振兴;多规合一;村庄规划;困境;对策

中图分类号：TU982.29      文献标志码：A      文章编号：1672-5603（2022）01-01-05

Village Planning as a Starting Point to Explore the Difficulties and Countermeasures of Rural Revitalization

WU FangxingWU Kaifu XIE Ting

（1.The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410004; 2.Ziyang District Committee Office of Yiyang City， Yiyang Hunan 413000）

Abstract： In recent years， "four beams and eight pillars" of rural revitalization strategy was preliminarily constructed in China. However， since the implementation of rural revitalization strategy action plan， the rural revitalization strategy lacks endogenous impetus and has not achieved significant results because of the lack of scientific planning guidance. The significance of village planning with multiple plans for the implementation of rural revitalization was clarified， the difficulties and blocking points existing in the process of guiding rural development with the current rural revitalization strategy were analyzed and the preparation of village planning with multiple plans for the implementation of rural revitalization was taken as starting point. The ways to solve the problem were explored from several aspects such as planning concepts， planning contents， planning controls， planning methods， planning teams， planning supports， planning guidance.

Keywords： rural revitalization; integration of multiple regulations; village planning;dilemma; countermeasures

我国在乡村建设的各个阶段，各地相继开展了美丽乡村规划、村土地利用规划、村庄规划等各种类型村级规划的编制[1]，探索了农村宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、承包地“三权分置”改革的模式，推动了基础设施建设、公服配套、环境整治、乡村旅游等工作，目前部分试点村已初见成效，为乡村振兴战略的全面实施积累了丰富的工作经验。然而在乡村建设实际工作中因涉及部门多，各方面协调力度大，传统的村庄规划实施性不强，难以统一指导乡村建设，导致乡村建设的规划引领性并不强，广大农村仍然存在建设无序、耕地和生态环境遭破坏严重、人居环境急需提升、乡村风貌特色不突出、文化资源保护意识薄弱、人才流失等问题。乡村振兴需要打破部门屏障，编制“多规合一”村庄规划[2]。

1 编制“多规合一”村庄规划对实施乡村振兴战略的意义

1.1 “多规合一”村庄规划是实现乡村振兴的基础和重要手段

乡村振兴是一项系统工程，实施乡村振兴战略关键在于编好“多规合一”村庄规划，“多规合一”村庄规划可以合理布局各类村庄用地、科学发展各种产业、加强生态环境保护、优化人居环境整治、做好历史文化保护传承等，明确乡村振兴战略各项任务和乡村建设行动优先顺序，为全面落实乡村振兴战略总要求，实现“产业兴旺”“生态宜居”奠定良好的基础[3]。

1.2 推进村庄规划工作是全面实施乡村振兴战略的先决条件

“乡风文明、治理有效”是振兴乡村的重要突破口，也是乡村振兴的基本保证。通过编制作为乡村建设法定依据的“多规合一”村庄规划，提炼村规民约，并使之具有法定约束力，以此来规范村民行为，推动村民自治，并作为乡村治理的基本形式，推动构建乡村治理体系，奠定国家治理体系的强大基石。gzslib202204021029

1.3 “多规合一”村莊规划对乡村振兴可以起到全方位的引导作用

“多规合一”村庄规划是国土空间规划体系中位于开发边界外的乡村地区的详细规划，通过整合村域范围内各类规划，实现多种要素有机融合，在空间上统筹布局好全域山水林田湖草。实现“多规合一”可以让规划视角更加丰富多元，直面生态、经济、社会、政治、文化等领域的长期挑战，对乡村地区同步推进“五位一体”战略布局起到引领作用，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民“生活富裕”，以真正实现乡村振兴。

2 乡村振兴战略实施中存在的难点

2.1 耕地保护与建设发展矛盾突出

乡村振兴战略的总要求是：产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，多数人将乡村振兴规划片面理解为发展和建设的规划，将乡村规划的重点放在搞建设、办工业、兴旅游上，出现了建设用地粗放发展，耕地被占用的情况，难以实现耕地保护、乡村资源优化配置、生态优先保护等目标，忽略了村庄规划首先是管控类的规划、保护型的规划，未严格落实国家乡村振兴战略相关要求。

2.2 农村生态环境恶化加剧

目前农村生态环境面临的问题主要来源于农业生产、基础设施建设、污水处理不当、林业生态系统遭破坏以及工业污染等方面。长期以来，由于农民对生态环境保护意识薄弱，在农业生产上，乱施农药、化肥，乱挖乱采;在建设上，村庄建设规划差，固体垃圾随意堆放;在生活上，生活污水和生产污水合流，未经处理的污水直接污染土壤和饮用水源;在生态保护上，受利益驱使，滥砍滥伐，毁林开荒，使森林面积急剧减少;在工业生产上，为节约成本，粗放经营，随意排放污水和废弃物，且无治理措施。这些现象对农村生态环境破坏不断加剧，迫切需要寻求向新产业新业态转型升级和发展现代农业的出路[4]。

2.3 存量建设用地挖潜困难

由于建设用地指标实行计划管理，采取“自上而下”的指标分解模式，且在优先保障城市建设用地指标的理念影响下，分解到乡村的建设用地指标较缺乏。为保障乡村民生工程、村民建房的顺利实施，乡村需挖潜整合内部建设用地资源。然而实际情况是乡村进行内部建设用地挖潜的可能性较小，主要原因：一是历年已实施的城乡建设用地增减挂钩项目将大部分能够腾退的存量建设用地复垦为农用地，乡村建设用地进行再次挖潜的资源匮乏，某些地方考虑到经济效益，将部分位于村民集中居住区的闲置存量建设用地进行了复垦，这些地块不能再次用作建设用地规划和使用;二是部分长期处于闲置状态的农房和长期处于空心化状态的宅基地占据一定比例，在乡村宅基地退出政策不明朗、退出机制不完善的情况下，村民退出宅基地意愿不强，造成指标浪费;三是农民建房长期处于无序化管理的状态，受攀比心理驱使，农村住房普遍存在占地面积大、层数多、承载人口少的现象，从而出现即使人均宅基地超标，但超标的宅基地并不能腾退的困境。

2.4 乡村文明传承受限

乡村振兴不仅仅包括乡村经济的振兴，还包括乡村文化与文明的振兴，乡村振兴工作中，乡土文化不断受到城市文化的冲击，由于历史文化保护意识弱，拆旧建新步伐不断加快，乡村作为乡风文明传承的重要载体，历史文化的整体格局和个体形态造成不同程度的破坏，村容焕然一新的同时，承载原有记忆元素的载体也逐渐消失。另外，农村人口以“空巢老人”、“留守儿童”为主，他们对文化资源保护的意识较薄弱，历史文化资源保护主体在逐渐缺失[5]，乡村文化传承的延续性受到限制。

2.5 专业技术人才较为缺乏

随着城市化进程的不断加快，城乡之间的差距不断拉大，农村人口流失现象加剧。因农村人口多数为留守的老人和小孩，务农人口年龄偏大，就业创业难度大，积极性不高，导致农村现有人才能力素质与乡村振兴需求不匹配，从而反映出农村实用人才队伍规模较小、农业农村后备力量储备不足的问题。

2.6 乡村建设实施监管缺失

从城乡经济发展和建设情况来看，“重城市、轻乡村”的建设现象普遍。过去，在总体规划的统筹下，城镇编制了详细规划，确定了城镇建设的发展方向、布局、风貌管控等强制性内容，而各部门在乡村地区编制的各种规划都无法真正落地，甚至出现“打架”现象，并不是实用的村庄规划，能够落地的法定规划仅到乡镇土地利用总体规划这一级。由于规划对乡村建设的管控和引导作用不明显，乡村建设尤其是农民建房长期处于无序发展状态，出现农村乱占耕地建房等现象的恶性循环。乡村振兴战略实施以来，缺乏统一的规划引领，乡村建设监管缺失。

2.7 基层党组织社会动员力不强

随着城镇化进程的加速推进，大部分知识青年和劳动力都流向城市，农村基层党组织老龄化现象严重，老一辈党员同志由于知识水平有限、传统观念意识强等原因，对新时代乡村振兴战略的理解、接受和传播能力有限，基层党组织的先进性和执政能力面临极大的考验。同时，随着信息化时代的快速到来，市场经济快速发展中伴随着贫富差距加大，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾加剧，对社会治理和乡村建设参与的积极性不高、认同感降低，从而对基层党组织工作能力提出更高的要求。然而，基层党组织在乡村治理和建设中需要动员和组织群众，也需要得到群众的支持，导致基层工作开展难度加大，迫切需要新鲜血液的加入。

3 “多规合一”村庄规划助力乡村振兴的对策

3.1 规划理念——转变规划编制理念，实现“30.60”目标

将“碳达峰、碳中和”目标理念融入“多规合一”村庄规划编制中，科学处理耕地保护与建设发展之间的关系，以碳减排为目标强化建设用地总量管控，严控建设占用耕地。乡村振兴的第一要务就是规划引领、刚性管控， “多规合一”意味着既要考虑耕地保护和生态保护，又要考虑村民建房和产业发展，同时兼顾人居环境和历史文化保护。在建设方面，注重对存量建筑的利用，逐步探索建筑全生命周期碳排放评估和循环利用策略路径。坚持保护与建设并重，遵循“绿水青山就是金山银山”的可持续发展理念，保护好建设开发的生态底线，为生产、生活创造优质的生态环境[6]。gzslib202204021029

3.2 规划内容——推进农业转型升级，实现绿色发展

在产业发展上，将研究制定2030年前碳排放达峰行动方案纳入村庄产业规划中，从而倒逼农业经济发展全面低碳转型，助力生产和生活方式深刻变革。首先，针对现有农业污染面源开展环境治理工作，制定科学且合理的管理措施，贯彻绿色环保理念，有效降低土壤污染;其次，加大农业生产人员的技术培训和宣传教育，促使农业生产人员能够将绿色环保理念充分地融入农业劳动中，实现对农药以及化肥的合理化运用[7]。

3.3 规划管控——整合优势资源，保障发展需求

在村庄规划编制中，以城乡统筹、资源共享为原则，合理安排村庄基础设施和公共服务设施的选址、规模、标准。首先，要强化规划的管控引导作用，合理划分生态、生产、生活用地布局，优化村庄建设用地结构，对村庄建设用地格局进行重构，提升基础设施用地比重。其二，合理进行农村住房布局，划定科学的宅基地建设范围，严格规范宅基地使用面积，将腾退空闲宅基地、整治“空心房”作为保障基础设施用地的指标来源，全面实现村庄建设用地资源整合优化。其三，以村庄规划为契机，摸清可腾退的存量建设用地底数，为探索农村宅基地“三权”分置、集体经营性建设用地入市等土地制度改革提供基础支撑，逐步消除因权属限制导致存量建设用地盘活低效的壁垒。

3.4 规划方式——差异化管理村庄规划，加强文化保护传承

对不同类型村庄实行差异化管理，针对特色保护类村庄的主要保护手段是划分历史文化资源保护控制区，控制区内禁止破坏历史文化的任何建设行为。在其他类型的村庄中，也存在零散分布的历史文化资源，如古树名木、古井、街巷古道，这些资源作为历史文化传承的载体也应加以保护。建议细化村庄用地分类，增加历史文化保护用地分类，增强历史文化资源保护法律依据和准绳[8]，在加强规划控制引导的同时，也提升了保护意识，落实传承和保护工作，让乡村真正成为“望得见青山，看得见绿水，记得住乡愁”的美丽乡村。

3.5 规划队伍——建立人才培养机制，做好人才支持保障

乡村振兴，人才是关键，要重点培养一批懂农业、爱農村、爱农民的“三农”工作队伍。在“多规合一”村庄规划编制过程中，可以组建并委派综合服务队伍，进行技术指导、工作监督，构建全方位、全过程、全周期的村庄规划综合服务机制。探索建立乡村规划师，规划联络员、监督员“一师两员”制度，多种形式配备建设乡村规划队伍。同时，鼓励规划人员、大专院校等专业人员入乡驻村服务，为村庄规划编制提供技术支撑，健全并完善村庄发展的人才队伍建设。通过建立一定的激励机制鼓励更多的专业人员投身于乡村建设中，提高乡村社区工作的吸引力。

3.6 规划支撑——加强体制机制顶层设计，做好技术支撑保障

在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统标准的指引下，在省级层面整合各部门基础数据，统一生产村庄规划底图底数，开发“村庄规划调研App、编制管理系统、编制插件以及数据质检软件”等软件系统，实现统一平台、统一底图底数、统一规划编制流程、统一标准制作和规范成图、统一规划成果入库管理、统一技术培训指导及服务。为市县村庄规划全面推进提供数据支撑、应用支撑、服务支撑，减轻基层负担，保障村庄规划过程高效化、成果规范化、应用便捷化，为国土空间规划“一张图”实施监督信息系统精准落地“最后一公里”奠定坚实基础，也为乡村振兴提供强有力的技术支撑保障。

3.7 规划指导——加强党建引领，提高社会关注

全面推进乡村振兴，必须充分发挥上级党组织的领导力和号召力，依靠基层党组织的凝聚力和影响力，在多方配合下提高乡村建设和治理的社会关注度。在“多规合一”村庄规划编制工作中，充分运用乡村振兴战略的帮扶机制，由各级党政机关及社会各界团体组成强大的帮扶团队，对口帮扶并长期驻村，加强对村庄规划编制的指导和策划，为村庄规划提供政策指引、建言献策。只有在党的引领下，加强社会关注和参与度，村庄规划才会更有活力、更加丰富，乡村便能构建好以基层党组织为龙头的乡村治理体系。以党建引领规划，以规划引领乡村振兴。

4 结语

乡村振兴是一项长期而艰巨的系统工程，影响因素众多。本文通过总结当前农村在实施乡村振兴战略中普遍面临的难点和堵点，在国家大政方针政策指引下，提出在编制“多规合一”村庄规划全过程、全方位的应对措施，以期为乡村振兴战略实施提供一些思考和启发。乡村振兴道阻且长，未来面临的困境将会更复杂，为了更好地发挥“多规合一”村庄规划在助力乡村振兴中的作用，还需要在编制“多规合一”村庄规划过程中立足20字方针，坚持问题导向、目标导向和结果导向的原则，对标对表解决好乡村振兴中的难点和堵点问题，例如，如何提高村民在乡村振兴中的积极性和主动性、如何将规划的理念进一步落地实施等问题，还有待进一步研究。

参考文献/References

[1] 丁巍， 耿春香， 任玲玲. 新形势下的村庄土地利用规划研究[J]. 农村经济与科技， 2020， 31（1）： 37-39.

[2] 高信波， 李芳. “多规合一”实用性村庄规划助力乡村振兴研究[J]. 乡村科技， 2019（33）： 28-29.

[3] 宋畅. 乡村振兴背景下的村庄规划研究：以长垣市恼里镇为例[D]. 开封： 河南大学， 2020.

[4] 高庆华， 刘悦上， 马明敏， 等. 乡村振兴战略实施中存在的问题及对策[J]. 现代农业科技， 2020（10）： 199-201.

[5] 高溪. 乡村振兴战略背景下特色保护类村庄空间发展策略研究：以北京市巴园子村为例[D]. 北京： 北京建筑大学， 2020.

[6] 李慧. 乡村振兴战略背景下乡村规划与生态修复策略探讨[J]. 农业开发与装备， 2020（10）： 10-11.

[7] 潘喜琴. 低碳时代转变农业经济发展方式的策略探讨[J]. 农业开发与装备， 2021（5）： 48-49.