“一网通办”背景下政府部门电子文件单套制归档路径探析

蒋建峰

摘 要：“一网通办”背景下政府部门文件归档方式发生深刻变化，新修订《档案法》的颁布实施给电子文件归档工作指明了方向。文章分析了新修订《档案法》对电子档案提出的“来源可靠、程序规范、要素合规”要求，提出了“一网通办”背景下政府部门电子文件单套制归档的思路及做法，以期为实践探索及学术研究提供思路和参考。

关键词：一网通办；单套制；归档；新《档案法》

随着“一网通办”工作大范围开展，各地业务部门审批过程产生了大量的电子文件，这些电子文件很多涉及个人或法人权益，在经济或社会生活中发挥着极其重要的作用。如何对其进行归档管理，成为摆在政府部门面前的问题。

一、 “一网通办”电子文件单套制归档需求迫切

笔者调研发现，各地对于“一网通办”背景下的电子文件归档管理主要分三种情况：第一，政府部门尚未对“一网通办”下行政审批电子文件归档引起重视，大量办件产生的电子文件散落在业务系统中，电子文件流转未形成闭环。第二，政府部门意识到“一网通办”下审批文件归档的必要性，将审批过程中的电子文件打印后签字、盖章、归档，用模拟传统纸质归档的方法收集电子文件。第三，政府部门意识到“一网通办”下审批文件归档重要性的同时，也意识到电子文件与传统纸质文件的不同，但出于对电子文件归档的不信任，故同时对电子文件和纸质文件进行归档。目前第一种情况还很多，档案部门尚未尽到自身工作职责；第二种情况最为普遍，档案部门将“一网通办”形成的电子文件纳入管理，进行纸质归档，但公众网上递交的申请材料、审批过程产生文件是原生电子文件，打印归档违背了文件归档的真实性、原始性要求；第三种情况档案部门已主动作为，对电子文件及其输出打印件同时归档的做法避免了电子文件的流失，但也加重了办件部门和档案部门的工作压力，产生了人力和物力浪费。在笔者看来，纸质归档或双套归档，或是条件不成熟的权宜之计，开展好“一网通办”下电子文件单套制归档改革，成为当务之急。

二、 新《档案法》为电子文件单套制归档指明方向

新修订的《中华人民共和国档案法》提出“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规。电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”。[1]这为电子文件单套制归档提供了法律保障，也对电子文件归档提出了具体要求。

电子文件收集、归档、管理、保存、利用与传统纸质档案的方法虽有一定相似度，但仍有着显著区别。从本质上说，传统纸质档案也需要满足“来源可靠、程序规范、要素合规”，只不过由于传统纸质档案的内容与介质是绑定在一起的，纸张、笔迹和印章等在很大程度上承担着留痕、防伪的作用，可对档案来源、形成过程追溯和核查。而电子档案由于文件信息与介质是分离的，用二进制数字信息进行存储，具有“易修改、不留痕、形成过程虚拟化，对计算机软硬件依赖性强等特点”，[2]所以为确保电子档案的法律效力，必须理解并实现电子文件归档“来源可靠、程序规范、要素合规”要求。

1. 来源可靠

“来源可靠”是电子文件成为档案的前提条件。“一网通办”背景下，电子文件来自政府机关、企事业单位、其他组织和个人。文件“来源可靠”要求电子文件是在正常业务工作中产生的，業务办理不存在越权、滥权等非常规行为，可采取技术手段对电子文件来源主体身份进行有效认证。在归档后的管理、保存阶段，档案管理系统和长期保存的系统环境必须是稳定、安全的，可采取技术手段防止非法访问、篡改和损坏。

2. 程序规范

电子文件“原件”概念弱化，用过程、程序的规范来保障其“原件”地位。“一网通办”背景下，从提交电子申请材料、进行电子化审批、产生审批结果到提交部门档案室归档、移交档案馆，电子文件不可避免地从一个格式转换成另一个格式，一种载体变换为另一种载体。因此，需要明确规范流程，严格按标准规范进行文件流转，形成记录主体、背景或形式变化的元数据，以保证电子档案的真实性和权威性。

3. 要素合规

电子档案一般以文件集合呈现，单独的电子文件一般不能独立成为电子档案，应联合其他辅助文件互相印证或进行说明，即与元数据一起组成电子档案。“要素合规”就是归档须满足相关类型的电子档案基本要素的要求。例如《党政机关电子公文归档规范》[3]《政务服务事项电子文件归档规范》[4]（以下简称“《规范》”）《政府网站网页归档指南》[5]分别对电子公文、政务服务事项电子档案和网站归档相关要素做了要求。“一网通办”背景下所形成的电子文件以政务服务类为主，要注意收集政务审批流程中各类电子文件，记录审批过程、管理过程、业务背景、组织结构等信息，形成各类元数据。在归档后的管理及长期保存过程中，要注意监测电子档案各要素齐全、完整、可用，防止电子档案的内容、结构和背景信息损毁或丢失。

三、 “一网通办”背景下电子文件单套归档路径分析

1. “一网通办”背景下电子文件单套归档前置条件

第一，前端业务办件及审批实现电子化。“一网通办”以国家政务服务平台门户网站作为业务入口，后台需有电子化审批业务系统作为业务支撑，接件、办件、批件、结果反馈支持以电子化形式开展。第二，安全可信的系统运行环境。电子文件单套制归档是在一定网络条件下进行的，电子文件及元数据的采集、数据交换离不开稳定安全的网络环境。业务系统、数据交换系统、电子档案管理系统所运行的网络平台必须配备网络安全设备，确保电子文件、电子档案的安全和可靠。各系统一般需具备数字签名、身份认证等基本条件。

2. “一网通办”背景下电子文件单套归档实务操作

（1）开展前期业务准备

除了基础设施人员准备外，一是确定“一网通办”单套制电子归档的归档范围和保管期限。首先要甄别出适合单套制电子归档的“一网通办”事项，满足电子化办件的事项才能进行单套制归档。其次是由当地档案主管部门牵头，对业务部门提交的事项归档材料清单进行审核，形成适合单套制电子归档事项的归档范围和保管期限表。业务部门要对事项办理过程中形成的文件材料（包含申请人提交材料、办理过程性材料、电子证照获取材料等）进行全面梳理，结合政务服务事项标准化所确定的办理流程和材料目录，明确材料清单里的材料是可选归档还是必选归档，确定事项的电子文件材料归档范围。保管期限设定为定期和永久，具体期限不低于行政管理、诉讼、审计等活动所需的追溯年限。二是明确信息包组织方式。根据《规范》定义，电子档案信息包一般包含电子文件组件及相关元数据。参考OAIS模型，“一网通办”背景下电子文件归档不同状态下所面对的也是不同的数据包，分别为归档信息包（SIP）、存档信息包（AIP）、利用分发信息包（DIP）。按照电子文件从形成到归档的程序，首先从审批业务系统预归档模块中得到归档信息包，归档信息包包含了电子文件组件和元数据。电子文件组件为某个办件事项从申请到办结整个过程中产生的所有电子文件集合，包括申请文件、过程性文件、结果性文件等，其排列顺序一般跟传统归档一致。对于办件过程中形成的少部分纸质材料，可以以电子扫描件的形式上传，在目录字段设置参见号指明对应关系，相关的纸质材料装盒留存。

（2）系统功能及业务流程设计实例分析

笔者主导设计了“一网通办”下电子文件归档的主要流程设计方案。从结构设计上看，系统设计由审批业务系统、数据交换系统（嵌入智慧城市数字底座）、电子档案管理系统组成。设计体现前端控制原则，保证归档收集阶段电子文件“来源可靠”。审批业务系统里需设置预归档功能模块，集成电子档案的分类方案、归档范围和保管期限表、元数据采集方案设置等功能模块。可根据归档范围对事项进行待归档材料清单设置，设置待归档文件材料是必归项还是可归项、是否可容缺归档，初步划定保管期限等功能，预归档模块根据元数据方案自动采集或形成事项各类元数据，通过各类数据采集，形成初步的归档信息数据包。数据交换通过数据交换系统进行，与“智慧城市”数字底座融合。数据交换采用具有可信验证机制的安全通信接口交互，不建议使用中间数据库、中间文件库等中转方式传递数据，以降低档案数据在系统交换过程中被篡改的可能性，保障数据交换的安全可靠。电子档案管理系统是具备电子归档能力的档案管理系统。除了传统档案管理所需的功能外，一般還需具备电子签名管理、电子文件格式转换、元数据方案管理、电子档案长期保存、日志审计等电子文件归档特有的功能。另外，电子档案管理系统一般不作为审批系统或其他业务系统的内部模块，而应架设独立的系统，防止档案数据因业务变迁而流失。

从业务流程上看，当接件人员接到办件申请材料后开始审批流程，流程结束后，接件人员点击“归档”按钮进行归档操作，系统自动采集相关电子文件，形成电子文件组件，根据元数据采集方案自动形成元数据，工作人员对预归档模块自动采集形成材料进行整理，补充相关要素，确定材料完整无缺。文件质量达到相关组件质量要求后，按材料顺序组包，形成由电子文件组件、元数据组成的归档信息包。通过调用“数字底座”的“四性检测”服务进行完整性检测，检测通过的归档信息包进行数据打包及数字签名固化，未通过检测的信息包打回，可以补充材料后再次检测。档案信息包固化后与电子档案管理平台进行数据交换，交换时进行完整的四性检测，通过四性检测的信息包返回正常接收信息，数据进入数字档案室及档案保真平台（防抵赖），未通过的则不予接收并返回检测结果，要求补正后再次归档。通过四性检测的电子文件归档信息包进入电子档案管理系统，根据单位电子档案分类方案进行相应分类排序等操作，赋予全宗号和分类号、年度、保管期限、顺序号等，形成档号，存档数据包一般以档号命名，按档号规则分层次建文件夹存储，此时电子文件正式转变成电子档案进行管理。

（3）融入全过程管理理念

业务层面上的全过程管理包括：关注收集、采集、捕获的电子文件是否真实、完整，归档各要素是否符合标准规范要求，注意检测数据在交换前后是否被篡改，关键业务节点的元数据要收集齐全完整，归档信息包交换进入数字档案室、数字档案室存档信息包移交给数字档案馆，数字档案馆对存档数据进行长期保存，各环节管理是否符合规范，数据迁移、数据转换过程中要及时形成和更新元数据进行归档保存。技术层面上的全过程管理包括：利用相关技术严格管控电子文件的访问权。操作系统严格限制人员权限，登录服务器要进行系统存证，建立系统日志，进行审计跟踪。不论是系统管理人员、业务操作人员、档案员还是系统运维人员，都要利用技术手段进行严格权限管理，利用堡垒机、日志审计等硬件设备对系统进入、系统利用、系统资源的迁移做好日志审计工作，日志及审计信息作为管理过程元数据进行保存，并且其保管期限不低于电子档案的保管期限，保证电子档案的真实、完整、有效和安全。

3. “一网通办”背景下电子文件单套归档工作保障

（1）人员保障

要明确“一网通办”电子文件归档人员范围、人员职责，建立档案管理人员工作网络，划清相关人员责任边界；要明确归档相关系统的业务管理、运维、安全审计等人员及职责，配置沟通协调人员、保障人员等，建立良好的沟通协调机制。

（2）制度保障

档案主管部门要建立发布电子档案管理基本制度，电子文件分类方案、归档范围与保管期限制度；业务部门建立业务系统归档制度、电子文件整理与归档制度；档案管理部门要建立电子档案鉴定、利用、统计与移交制度，电子档案管理系统运行维护制度，电子档案管理培训制度，电子档案安全管理制度；档案技术部门要建立相关技术规范框架，对“一网通办”背景下的电子文件单套归档提供技术支持。

（3）技术保障

利用身份认证、数字密钥技术加强授权管理，利用数字签名、时间戳、区块链、网络防病毒等技术保障电子文件和电子档案真实、完整、安全、可用；注重基础硬件设备、网络链路等底层硬件资源稳定运行，网络信息传输安全可靠，保障电子文件形成和流转于安全可信的环境下。

*本文系2020年度国家档案局科技项目“多领域原生电子文件归档应用的研究——以机关单位、自贸区、行政审批为例”（项目编号：2020-X-32）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]中华人民共和国档案法[EB/OL].[2020-06-20]. http：//www.saac.gov.cn/daj/falv/202006/79ca4f151fde470c996bec 0d50601505.shtml.

[2]韩李敏.电子档案与传统载体档案具有同等效力[J].浙江档案，2021（01）：16-18.

[3]党政机关电子公文归档规范[EB/OL].[2020-11-19].http：//c.gb688.cn/bzgk/gb/showGb type=online&hcno=C6B 230010286DC79C84CF8EB72DE3F97.

[4]政务服务事项电子文件归档规范[EB/OL].[2019-12-27].http：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/201912/7d25599d474b 453197478560a1f1daee.shtml.

[5]政府网站网页归档指南[EB/OL].[2019-12-27]. http：//www.saac.gov.cn/daj/hybz/201912/5e653e193bd747659d7 8783c8c4c8818.shtml.