多元矛盾纠纷化解中公安机关的职能定位与角色转换

贾建平

（河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046）

当前我国正处于社会转型期，利益调整加剧了社会分化，社会各群体之间的矛盾凸显，给基层社会治理带来很大挑战。习近平总书记指出，维护社会和谐稳定，重在妥善处理社会矛盾。党和政府历来重视矛盾纠纷的排查化解工作，从党的十八届三中全会指出“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”，到十九届四中全会、五中全会，都强调要构建矛盾纠纷排查、化解的“社会治安综合治理体制”，可见，矛盾纠纷化解是当前我国法治建设的重要一环。全国各地都探索建立了矛盾纠纷多元化解机制，以期从源头上预防和化解矛盾纠纷，将各类矛盾消除在萌芽状态。学界关于多元矛盾纠纷化解机制的研究也很多，主张建立多元纠纷解决的衔接机制，但现实中公安机关作为矛盾纠纷化解主力军的地位并没有得以改善，公安机关疲于应付，当务之急是需要明确公安机关在多元纠纷化解中的职能定位，转变角色，以实现与其他纠纷化解主体各司其职，互相配合。

一、公安机关介入矛盾纠纷的正当性考量

（一）矛盾纠纷与多元纠纷化解机制

所谓矛盾纠纷是指不同的主体之间因为利益需求不同而出现的某种分歧或不和谐因素，进而产生的冲突。根据矛盾纠纷对抗的性质可分为人民内部矛盾和敌我矛盾。人民内部矛盾是指在人民利益根本一致基础上的非对抗性矛盾纠纷，在不同的领域表现形式不同。敌我矛盾则是指境内外敌对势力对我国进行分裂、破坏、颠覆产生的对抗性冲突。人民内部矛盾从适用法律的角度分为民事纠纷、行政纠纷、劳动纠纷等。民事纠纷是指平等主体之间因财产关系或者人身关系产生的冲突，如因人身关系产生的婚姻纠纷、家庭纠纷、人格权纠纷等，因财产关系产生的物权纠纷、合同纠纷、无因管理纠纷、不当得利纠纷、遗产继承纠纷、侵权纠纷等。行政纠纷是指行政机关在履行职责过程中因不作为或者乱作为与行政相对人之间产生的纠纷。劳动纠纷是指劳动者与用人单位之间产生的冲突。本文所探讨的矛盾纠纷主要是民事纠纷。

纠纷的产生意味着现存的秩序处于不确定状态，是对既有秩序的破坏，因此任何国家和社会在纠纷产生后都会有解决纠纷的手段，以恢复被破坏的秩序。在不同社会、不同国家，纠纷解决方式主要有私力救济和公力救济。私力救济如以暴制暴、双方和解；公力救济如法院审判、宗族调解、乡绅调解、人民调解、行政调解、行政裁决、仲裁等。不同的纠纷解决主体通过不同的方式、规则、制度建立起来的解决纠纷的系统就是多元纠纷化解机制。纠纷化解机制以是否进行审判为标准分为诉讼化解机制和非讼化解机制，西方国家的纠纷化解注重审判解决，近些年来也在不断探索非讼的纠纷化解方式，形成了“以审判为主”的纠纷化解机制；我国自古以来倡导“和合文化”，以“无讼”“和谐”为治理目的，故调解是我国解决纠纷的重要方式，形成了“以调解为主”的纠纷化解机制。[1]6-18纠纷化解机制以是否由第三方参与为标准分为当事人合意和第三方居间化解。在纠纷发生后，双方往往很难自行达成合意，此时就会求助于第三方，或者第三方发现后主动出面解决。第三方居间化解机制包括诉讼、调解、裁决、仲裁等。另外，行政机关通过行政处罚、行政强制等具体行政行为，消除纠纷产生的危害行为或者危险状态，可以附带性地处理民事纠纷，或者对民事纠纷的发生起到一般预防作用，例如公安机关对殴打他人的行为予以治安处罚，就会起到警示作用，从而避免因殴打他人产生侵权纠纷。本文所探讨的纠纷化解主要是公安机关以第三方身份直接对民事纠纷的化解。

（二）公安机关介入民事纠纷的历史基础

我国古代历朝历代都有审判机关，但官府以“无讼”为治理有方，因此鼓励社会力量处理纠纷，如宗族审判、村落审判、行会审判等，这里的“审判”，其实就是调解。在近代，虽然中华民国法中引入了民事诉讼制度，但由于侵华战争和我国内战影响，诉讼制度没有发挥很大作用，政府仍然鼓励调解解决纠纷，如由保长或者乡绅调解，政府不过多干预民事纠纷。在我党领导的革命根据地和解放区，由于大多是在农村，民事纠纷一般由区、乡、村各级政府通过行政手段快速解决，并建立农会调解民事纠纷，政府在纠纷解决中担当更为积极的角色。新中国成立后，为了巩固政权，恢复和发展经济，成立了具有高度政治性的人民调解委员会调解纠纷，人民调解无法处理进入法院的纠纷，法院也优先采用调解方式，可见，此时的人民调解仍然带有很强的行政性。改革开放后，随着依法治国方针的确立和公民权利意识的觉醒，国人从“厌讼”到“好讼”转变，我国一度出现“诉讼爆炸”时代，审判资源的有限性和人们对诉讼需求的急剧膨胀出现矛盾，对我国法治建设产生不利影响，于是又开始探索诉讼外纠纷解决机制。可见，调解在我国解决纠纷的历史上具有重要地位，在中国共产党领导下的调解明显带有行政色彩。

（三）公安机关介入民事纠纷的法理基础

传统警察法上认为警察权行使应当遵循警察公共原则，即警察权行使必须是出于维护公共利益需要，个人财产权的行使、亲属权的行使、合同的履行都属于私人领域，私人权利受到侵害的救济，属于司法权的范畴，警察权不得介入。警察权行使的“不介入”原则[2]，其意在控制警察权的行使，防止警察权的滥用。该原则又被拓展到整个行政法领域，要求行政权不得干预民事法律关系的处理。

随着社会的发展，大量的社会矛盾及社会问题出现，市场这只“看不见的手”无法发挥作用，市场失灵带来越来越多的难题，政府不得不对社会生活进行干预，对弱势群体的利益予以保护。因此，现代警察法上，一方面强调警察权对公民基本权利的尊重义务，须对警察权进行控制；另一方面强调警察权对公民基本权利的保护义务，如在面对第三方紧迫而又严重的侵害时，警察权应当排除侵害；再如警察应当对醉酒者、精神病人、自杀者等的人身权利进行积极保护。现代警察法认为警察权的行使保障公共利益和公共秩序与保护公民的合法权益在本质上是一致的。“警察保护义务”就表明警察权在某些领域已经开始介入到民事领域。例如发生交通事故后，警察对受害者有积极保护义务，就意味着警察要介入双方的纠纷中。随着人与人之间关系的日趋复杂，社会分工越来越专业，各种专业性问题增加了法院解决纠纷的难度，需要包括公安机关在内的行政机关凭职权或者专业知识对特定领域的民事纠纷进行解决。

在我国法律体系中，很多地方明确赋予了公安机关调解民事纠纷的权力和义务。如《治安管理处罚法》第九条规定，公安机关对于引起轻微违反治安管理行为的民间纠纷可以调解处理，并且调解达成协议后履行的，不再对违反治安管理行为人予以处罚；《道路交通安全法》第七十四条规定，公安机关交通管理部门可以对交通事故损害赔偿纠纷进行调解；《刑事诉讼法》第二百八十八条规定因民间纠纷引起的侵犯人身权利、财产权利的犯罪行为，公安机关可以引导双方刑事和解；《人民警察法》第二十一条规定，人民警察应当对公民提出解决纠纷的要求予以帮助；《民法典》第一千一百七十七条规定，受害人在发生纠纷采取自力救济措施时应当立即请求有关国家机关处理（此处的有关国家机关必然包含公安机关）。

（四）公安机关介入民事纠纷的政治基础

在我国，公安机关作为政府的职能部门，是人民民主专政的工具。协调人民之间的各种矛盾、各种利益冲突，是民主职能的重要表现。我国《人民警察法》第一条规定人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身权和财产权，可见维护国家安全和社会治安秩序是公安机关的核心职能，对影响和破坏国家安全和社会治安秩序的矛盾风险进行化解是公安机关的重要政治责任和法律义务。因此我国相关法律规定了公安机关对特定的民事纠纷的调解。

对上述法律规定的特定民事纠纷进行调解，理论界和实践中都没有争议。但对普通民事纠纷，一方面，《人民警察法》规定人民警察应当对公民提出解决纠纷的要求予以帮助，《民法典》也规定公安机关应处理民事主体因私力救济采取的措施，从公安部到基层各级公安机关的领导讲话，也都强调公安机关排查化解矛盾纠纷（包括大量的民事纠纷）维护社会稳定的重要性。另一方面，为了将其他民事纠纷推出公安机关的职责范围，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十八条规定，“对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理”，对公安机关调解的民事纠纷进行限定。如果说《人民警察法》和《民法典》赋予公安机关化解民事纠纷职责是人民群众对警察的期待，那么公安机关自身对矛盾纠纷化解持既爱又恨的矛盾态度，则是政治与法律的关系在公安机关化解矛盾纠纷中的体现。

法律是为政治服务的，法律和政治在本质上是完全一致的。如果将民事纠纷视为一种利益冲突，则该冲突可能会转化为一种危害社会治安秩序的危机或者其本身就是一种秩序危机。[3]有调研数据统计，大约61%的“民转刑”案件是民事纠纷长期积累而使矛盾激化产生①数据来源于河南警察学院张桂霞主持的2020年智库项目《河南省三年来由民事纠纷转化为恶性刑事案件的调查与分析》的统计。，因此公安机关化解民事纠纷就是控制或者化解秩序危机。鉴于权力本身的扩张性，公安机关介入民事纠纷应当有一定的范围和限度。应到认识到《人民警察法》赋予公安机关化解民事纠纷的义务，并不意味着公安机关对所有的民事纠纷都必须化解，只有该民事纠纷存在威胁到社会治安秩序的危机时，公安机关才能去化解；对大量不属于威胁到社会治安秩序的民事纠纷，如110接处警中的经济纠纷、消费纠纷等，公安机关不得深度介入。综上，公安机关化解的民事纠纷是已经或者可能存在威胁到社会治安秩序的民事纠纷，其目的是维持秩序，防止矛盾激化。

二、河南省公安机关化解矛盾纠纷的困境与原因

河南省各类政法机关为坚持和发展枫桥经验，化解矛盾纠纷，都做了不同的尝试。如公安机关的一村一警制度，人民法院建立诉前调解中心，司法行政机关建立专业的调解委员会，在派出所或者党群服务中心建立“矛调室”，建立“警调衔接”机制。然而从课题组初步调研的情况来看，河南省多元纠纷解决机制还存在一定问题。从某县2020年接处的矛盾纠纷数量来看，公安机关共接处有效警情37589起，其中纠纷类警情23801起；法院共受理民事案件8228起，其中以调解结案2818起；司法行政机关共调处各类民事纠纷726起；信访部门接访2000多人次。从某市区的情况来看，一个派出所平均每天的接处警量在60起左右，一些大的派出所的接处警量在80-100起，公安机关几乎承担了辖区全部民事纠纷的化解任务，矛盾纠纷化解成为公安派出所日常工作的主要内容。从矛盾纠纷的类型看，三者化解的矛盾纠纷多有重合，如婚姻家庭纠纷、宅基地纠纷、邻里纠纷、债权债务纠纷、侵权纠纷等。从问卷调查的情况来看，有64.84%的人民群众认为在发生矛盾纠纷后会找警察解决。可见，公安机关在多元矛盾纠纷化解中处于主力军地位，人民调解的作用没有充分发挥。矛盾纠纷数量多与警力有限的冲突使公安机关对矛盾纠纷化解处于被动反应状态，是一种纠纷发生后的末端管理，这与基层社会治理现代化的要求不符。

（一）公安机关化解矛盾纠纷职能范围上理想与现实的困境

从公安机关的职能定位来看，公安机关为了维护社会治安秩序，应当对潜在的危及到社会治安秩序的纠纷进行调解，但从接处警的现实情况来看，公安机关用过多警力解决了其它职能部门应当化解的纠纷。从公安机关接处警的数据来看，河南省西部P市2019年1月1日至2020年7月31日，共接到纠纷类警情24673起，其中拆迁纠纷11起，交通纠纷784起，家庭纠纷1510起，邻里纠纷652起，婚恋纠纷375起，消费纠纷933起，经济纠纷1137起，物业纠纷194起，其他纠纷19077起（见图 1）。河南省北部Y市城区2020年1月1日至2020年12月31日，共接到纠纷类警情5361起，其中拆迁纠纷6起，交通纠纷106起，家庭纠纷160起，邻里纠纷148起，婚恋纠纷118起，消费纠纷400起，经济纠纷308起，假币纠纷35起，其他纠纷4080起。（见图2）其他纠纷多是以“有人闹事”报警，涉及噪音扰民、租房、讨薪、讨债、医患、动物伤人、不当得利返还、停车位等各种各样的纠纷。

图1 河南省西部P市2019年1月至2020年7月接处警数据统计

图2 河南省北部Y市2020年1月至12月接处警数据统计

从这些数据以及访谈的情况来看，消费纠纷和经济纠纷占的比重很大。在处警现场经警察了解情况，通过讲情说理析法，一些纠纷被分流到其他的部门，一些纠纷当事人当场和解，但还有一些纠纷，明显不属于公安机关能力调解范围，但民警害怕被投诉不作为，就多次协调解决。如某派出所接到一闹事纠纷，民警处警了解情况后发现是因为消费者在商场购买商品后，声称质量问题要求退货，商场则表示质量没问题不予退货，双方发生纠纷，这是一起典型的消费纠纷，公安民警要求当事人找市场监管部门，但当事人坚持要求公安机关处理，公安机关给出的处理意见双方都不认可，达不成“调解”协议，公安机关没有最终裁决权，只好多次协调解决；再如某派出所接到一起追讨工资的警情，公安民警接警后了解到某劳务公司拖欠工人工资，这类警情属于劳资纠纷，应由劳动监察部门协调解决，但却是在公安机关主导下，在劳动监察部门的“协助”下，帮工人讨回工资。再如多年前发生在青岛的“大虾”事件，当事人因为“大虾”价格发生的消费纠纷，本应找价格主管部门或者工商部门解决，但当事人发生纠纷后由公安民警调解解决后因当事人不满而产生舆情，对公安机关造成不利影响。

造成上述问题的原因，不是公安民警不知道这些事项不属于公安机关的管辖范围，而是由于多元矛盾化解的协同机制没有建立，在公安机关实行“首接责任制”的情况下，派出所民警没有办法把警情分流出去，“你公安上让人家处理这个纠纷，人家凭什么听你的”，这是在调研中听到民警抱怨最多的一句话。在警情无法分流时，民警只能自己来处理，不处理就会因不作为被投诉，或者群众不满意反馈给民意110，被要求说明情况。

任何一个社会顽症的形成都不是单一原因造成的，形成公安机关作为化解纠纷主力军的不仅仅是上述原因，公安机关作为人民民主专政的工具，是各级政府职能部门中执行力最强的部门，也是唯一一个24小时值班备勤的部门，“有困难找警察”和“110”已经深入人心，不论是各级领导还是人民群众在需要处理“问题”时都会想到找“警察”。公安机关的内部监督机制也是最完善的，不但有纪检、监察，还有督察、信访，尤其是开门接访，任何人对警察的不满都可以通过信访渠道投诉，不管有没有问题，被投诉的警察都必须接受调查，写情况说明，都需要与投诉人协调。因此，很多民警怕被投诉，甚至出现为了不被投诉尽快解决纠纷自掏腰包替当事人买单的怪现象。

2.公安机关化解矛盾纠纷末端被动反应与主动排查预防的困境

公安机关的警务模式有被动反应型警务和主动前摄型警务。所谓被动反应型警务就是警察除了治安巡逻和交通管理等日常工作以外，主要精力都用于接受和处理民众报警的案件，在这种模式下，警察被称为“灭火器”或者“消防队”。主动前摄型警务模式的特点是通过警察的工作，调动全社会的力量，共同减少矛盾纠纷和违法犯罪的发生。从我国公安派出所的实际工作情况来看，大量的警力用于接警、处警、化解纠纷、办理治安和刑事案件，以维护社会治安秩序，基本上处于被动应付模式。在警力有限的前提下，公安机关用大量警力化解矛盾纠纷，就使得主动预防排查化解机制难以落到实处，矛盾纠纷排查预防不到位，除了增加矛盾纠纷的数量外，还会增加化解纠纷的难度，需要更多的警力处理问题，从而陷入恶性循环。

公安机关为了能够从源头排查化解矛盾纠纷采取了很多措施，如要求社区民警每天入户走访。社区警务是欧美国家为了改善警民关系，提高见警率而采用的一种警务战略模式，改变警察官僚作风，深入到社区民众中，以实现警察与民众之间的相互沟通与理解。其实欧美的社区警务与我国公安机关坚持的群众路线在本质上是一致的，都是警民配合，联手解决社会治安问题。我国引入社区警务战略后，在城市和农村都专门建立了警务室，但各地警务室功能不同，有的地方警务室主要是完成基础性工作：基础信息采集、重点人员管控、安全检查、入户走访、群众求助、消防、反恐等；有的除了完成基础性工作外，还承担接处警任务，对于现场能够调解的纠纷进行调解，现场不能调解的纠纷或者案件交由派出所办理；也有的警务室除承担基础性工作外，还承担纠纷的调解工作。城区警务室的民（辅）警一般是4人左右，每天各种报表、档案等基础性工作占用大量警力，基本没有精力主动入户走访。不要说社区民警对辖区居民的了解，很多居民不认识自己的社区民警。一些老民警说：“之前的派出所民警和居民真的是一家人，民警对辖区居民的情况了如指掌，现在根本没时间下社区，更别提了解情况化解矛盾纠纷了”。有一些民警为了完成任务仅仅是走程序，不能发现问题；有经验的社区民警在走访中会发现一些问题，但并没有有针对性地研究采取措施解决问题；也有一些社区警务室形同虚设。

为了缓解基层派出所警力不足的弊端，充分发动全警的力量，公安机关开展了一些排查矛盾隐患的专项行动，如某市公安机关开展的“走村入户进店访企”专项行动，要求每个部门分包指定的社区或村，每个民警都要参与行动，笔者当初挂职锻炼有幸参与了该项活动。我们确实做到了挨家挨户走访，但在入户后，当问到有没有矛盾隐患或者周围人有没有矛盾时，均回答没有，当问到有没有需要政府帮助解决的问题时，也基本上是回答没有，因此把人员情况统计后就算完成，此类情况不在少数。后来与派出所民警聊天时，他们说“有经验的民警入户后有问题会发现，没有人主动告诉你谁有问题，机关民警没经验，派出所民警没精力”。再如公安部开展的“百万警进千万家”活动，“防风险、除隐患、保安全”是活动的目的之一，向群众宣传扫黑除恶、防火、防盗、防电信诈骗等方面的安全防范知识，但对于苗头性、倾向性问题的线索摸排也因大量机关民警经验不足收效甚微。

3.公安机关化解矛盾追求效率与公安执法规范化的困境

一些公安民警为了能够快速结案，达到“案结事了，化解纠纷”的目的，对于一些明显不属于调解范围的违反治安管理行为进行调解处理。例如某派出所接到群众举报称某人盗窃自己家里物品，民警到现场后，行为人对自己的盗窃行为供认不讳，在公安机关的调解下，行为人将财物返还后结案。盗窃并不属于治安调解范围，但公安机关鉴于当事人双方相互认识而调解结案显然是不合法的。再如淇县偷瓜反被赔偿的案件中，瓜农因阻止偷瓜母女争执使母女膝盖擦伤，经公安民警调解瓜农赔偿偷瓜贼300元医疗费。公安机关对实施盗窃的偷瓜母女不予处理的情况下，滥用调解权，让实施正当防卫的瓜农赔偿，用“和稀泥”的方法解决纠纷，最终将案件办成了错案。另外，也有一些公安民警过分依赖调解，对于调解不成的案件，不能及时处罚结案。例如对于因民间纠纷引起的打架斗殴案件，公安民警为了最大限度地化解矛盾纠纷，通常都会对双方进行反复调解，有些案件调解两次达不成协议，公安民警仍然不厌其烦地进行调解，有的案件出现调解长达半年之久，调解次数达数十次之多，最终调解成功，化解一起矛盾纠纷，但花费了大量的警力；还有些案件花费大量警力最终没有调解成功，使案件办成了信访案件。

造成上述问题的原因在于民警追求化解矛盾的效率，而忽视了执法规范化的要求。治安案件和刑事案件都需要从警综平台走流程，如果程序不规范或者证据不扎实，法制部门审核时很难通过，办案民警不得不按照规范程序办理案件。而对于调解结案的，只需要双方当事人签订调解协议或者和解协议，节约大量时间。“一个治安案件从录入警综平台到处罚决定作出，至少需要一天时间，刑事案件更长。我们每天接那么多警，办理那么多案件，还要调处那么多的纠纷，怎么可能忙的过来？”这是派出所民警的普遍心声。因此，对于一些违反治安管理行为，民警为了节约时间，会选择调解方式处理，对于一些符合治安调解条件的民事纠纷，准备调解结案，不收集固定证据（做一份笔录至少需要40分钟，浪费时间），致使最终会因调解不成也因证据不足无法处罚而引发更多的矛盾。也有一些民警没有“调解以二次为限”的意识，一味进行调解，多次调解，直至纠纷解决或者当事人不再报警求助。

三、我国公安机关在多元纠纷化解中的角色转换与路径构建

（一）公安机关化解纠纷的角色定位

“国家安危，公安系于一半”，公安机关在推进基层矛盾化解方面起着重要作用。基层矛盾化解是基层社会治理的重要组成部分，是一个系统性工程，公安机关在矛盾纠纷化解中的作用主要有二，一是协调利益冲突，化解矛盾；二是平抑冲突，控制秩序危机。在不同类型的纠纷化解中所处的角色不同，其功能也不同。

1.公安机关主导化解的矛盾纠纷

根据相关法律规定，因民间纠纷引起的违反治安管理行为、因民间纠纷引起的符合刑事和解条件的刑事犯罪行为、因道路交通事故引起的损害赔偿纠纷，这些行为已经扰乱社会治安秩序和道路交通秩序，属于公安机关的法定职责范围，国家本着“和合”的思想，为构建和谐社会，化解矛盾纠纷，平衡国家、受害人、加害人的利益，赋予公安机关调解权，公安机关在上述矛盾纠纷化解中起主导作用，因此，对上述矛盾纠纷公安机关应积极主动通过法、理、情的综合运用，尤其是法律的威慑力，积极促成双方和解，达成调解协议。公安机关在调解过程中，也可以邀请其他人员，如律师、村干部、社区工作人员、当事人所在单位人员等协助调解。达不成调解协议的，对于违法犯罪行为由公安机关依照法定程序进行处罚，民事部分由人民法院裁决。

2.公安机关协助化解的矛盾纠纷

对于其他行政管理领域的矛盾纠纷，如征地纠纷、消费纠纷、劳资纠纷、医患纠纷、土地纠纷等，由于此类纠纷专业性较强，有对口的主管部门，应当由主管部门主导化解。发生此类纠纷当事人或者旁观群众也通常拨打110，这就要求110情指中心的接线员在问清情况后告知当事人找有关主管机关解决，但很多纠纷是在警察到现场经了解情况后才知情。这类纠纷虽然没有扰乱到社会治安秩序，但当个体间出现利益冲突时，可能导致社会治安秩序危机，因此公安机关的任务是控制现场秩序，防止事态扩大，这也是公安机关维护社会治安秩序的职责所在。在事态控制后，本着节约资源原则，公安机关能现场调解的予以调解，现场不能调解的，分流给主管行政机关解决。行政主管部门调解不成的，由司法机关终局裁决。

对于一般的民事纠纷，如婚姻家庭纠纷、经济纠纷、不当得利纠纷、侵权纠纷、扣押财物的纠纷等，公安民警首先也是控制现场秩序，防止出现违法犯罪行为。此类纠纷属于纯粹的民事纠纷，为了节约有限的警力资源和司法资源，公安机关应当利用警察在社会中的权威，对纠纷双方进行现场调解，有相当一部分纠纷通过警察的现场控制就得以解决，如噪音扰民问题，警察到现场通常会告知当事方发出的声音已经影响到他人正常生活，要求当事方降低声音，比较理性的当事人就会配合，纠纷也就完美化解。再如一些经济纠纷，公安机关在告知当事人不得激化矛盾和救济途径后，当事人不再吵闹，理性地走司法途径，虽然公安机关没有解决该经济纠纷，但对于双方可能存在的秩序危机已经化解。公安机关现场无法解决的，应当将纠纷分流到社区（村），在司法行政机关指导下进行人民调解或者由专业调解委员会进行调解。人民调解无法化解的矛盾，由司法机关终端解决。

公安机关在化解矛盾中的角色定位并不是一成不变的，矛盾纠纷的形态变化会影响到公安机关在化解矛盾纠纷中的角色地位。[4]例如，对于医疗纠纷，如果患者及其家属仅仅是要求医院赔偿，没有采取过激行为，则公安机关处于协助维持秩序的地位，由医疗主管部门主导解决；但如果双方协商不成，患方采取过激行为，扰乱医院正常的医疗秩序，则先由公安机关主导维持秩序，待事态平息后，再由主管部门主导解决赔偿问题，公安机关则处于协助地位。

（二）公安机关化解矛盾纠纷的角色转换路径

1.转变治理理念，发挥政府主导作用，建立以人民调解为中心的机制

理念是行动的先导。创新社会矛盾治理，首先要转变矛盾治理理念。我国传统的社会管理是一元的，实践证明，复杂的社会矛盾仅靠政府是难以解决的，必须创新社会管理体制，实现从传统的社会管理向现代的社会治理转变。社会治理强调要在党委的领导下，实现政府、社会、公众的良性互动，政府、社会、公众要各归其位、各担其责，形成法治、自治、德治相结合的基层矛盾纠纷治理体系。其次，要充分发挥政府主导、社会协同和公众参与的积极作用。政府主导并不是政府包办一切，而是各级政府要完善各项政策法规，协调政府各职能部门，引导和支持社会组织和公众参与矛盾纠纷化解。社会协同是指要充分调动各社会主体，包括企事业单位、社会团体、群众性自治组织及其他各类组织参与矛盾纠纷化解的积极性，努力实现矛盾纠纷的多方共同治理。公众参与就是要引导群众依法行使权利、表达利益诉求、解决纠纷，要理性地处理矛盾。第三，建立以人民调解为中心的矛盾纠纷化解机制。在我国，矛盾纠纷化解中人民调解形式的多样性、调解方式的灵活性和调解适用范围的广泛性在世界上都是罕见的，我们应充分发挥人民调解实践中积累的经验。行政调解因行政机关的职责范围而解决的矛盾纠纷范围有限，司法调解和司法裁决因司法资源的有限，化解矛盾的周期比较长，人民调解则灵活多样，又有司法行政机关在专业上的指导，因此我国应当在党政领导下，建立以司法行政机关指导的人民调解为中心的化解纠纷机制，健全人民调解与行政调解、行政调解之间、人民调解与司法调解和判决、人民调解与信访之间的协调机制。公安机关排查和受理的矛盾纠纷，不属于自己管辖范围的，能及时分流到人民调解组织、其他行政机关或者人民法院，人民调解组织、其他行政机关或者人民法院必须接收移交的纠纷，不能给人民群众造成踢皮球的现象。

2.坚持和发展新枫桥经验，实行警社一体化模式

为全面推进基层矛盾纠纷化解，进一步发动群众，公安机关坚持和发展新枫桥经验，争创全国或全省枫桥式派出所，都进行了一些创新实践，积累了有效经验和做法。但公、检、法、基层政府都在各自领域内研究枫桥经验，各自为战。在基层社会治理背景下，为有效化解矛盾纠纷，笔者建议实行警社一体化运作。即警务室和社区合署办公，派出所领导（副所长）在社区担任领导职务（党支部副书记，级别高的可以兼任书记），统筹协调各方面工作。如镇平县公安局石佛寺分局天下玉源社区，是镇平县党委政府为了化解维汉矛盾，维护社会和谐稳定，在维族群众聚居的地方专门设立的社区，建有天下玉源党群服务中心、警务室、市场办、矛调中心等机构，为了能够更好地协调工作，石佛寺分局（派出所）副局长（副所长）兼任石佛寺副镇长，任天下玉源社区党支部书记，统筹协调警务室、市场办、矛调中心、物业等部门工作，社区民警在排查巡逻中发现的纠纷或者110指挥中心指令的警情，如果属于治安纠纷，则由社区民警负责解决；如果是消费纠纷，则转交给市场办负责调处；如果属于民事纠纷，社区民警调解不成，则转交给矛调中心，由社区、司法所、人民法庭等人员组织调解。警社一体化运作模式不仅便于协调各部门工作，还能实现资源共享，避免人力资源的浪费。

3.优化社区警力部署，提高社区民警排查纠纷能力

在信息化时代，社会情况复杂与警力资源有限的矛盾更加凸显。社区警务应当紧跟时代发展的潮流，充分利用现代信息技术，建设智慧警务。如利用警务微信公众号、微博、QQ社交媒体平台发布典型案例，尤其是群众身边的案例，引导群众依法解决矛盾纠纷；参加或者引导物业小区建设居民微信群或者QQ群，畅通群众的利益表达渠道，及时解决群众的合理诉求，增强与辖区群众的密切联系，及时发现、排查矛盾纠纷和安全隐患；充分利用大数据技术对人口进行精准管理，真正做到底数清，情况明；依托各种平台构建智能防控体系，建立主动发现和定期排查矛盾纠纷预警机制。根据调研的情况看社区民警基本上都是由50岁左右快退休的民警担任，这些民警受传统的行政管理思想影响比较严重，大部分也不会使用信息化手段，不能胜任信息化时代的要求，因此应当配备适当的年轻警力到社区，优化社区警力配置，创新社区警务举措，将矛盾纠纷化解工作从末端管理延伸至前端治理。[5]

4.提高民警法治素养，增强依法调解纠纷的能力

在我国法治水平不断提高，民众的法律意识不断增强的今天，仅靠丰富的经验调解民事纠纷的成功率越来越低，讲法说理式调解需要具备丰富的法律知识，尤其是民事法律知识，然而目前公安民警中有法学专业背景的人员比例比较低，笔者曾统计某市公安局中法学专业毕业生占比不超过2%[6]，加上公安院校毕业生不超过一半。《民法典》颁布实施一年来，除了在《民法典》颁布之初进行过一到两次的专题培训外，很少有公安机关对基层一线民警进行民事法律知识培训。笔者认为，各级公安机关应当充分认识到民法典对公安工作，尤其是对化解矛盾纠纷的重要意义，建议在各级各种民警培训中增加《民法典》专题，使民法典培训常态化，融民法典于公安执法能力建设，进一步提升公安民警的调解能力。其次，应当加强程序公正意识的培养，使民警认识到程序的价值，不能因为怕麻烦而简单调解了事。

5.强化法律甄别，提高信访治理能力

信访作为中国特色的政治制度，对规范警察权的行使和保护公民的合法权益发挥了重要的作用。由于信访制度的灵活性和低门槛，信访已成为我国公民维权救济的重要途径。我国信访制度设立的初衷是在当事人穷尽法律救济手段后，为充分保护公民的合法权益而提供的最后救济手段。[7]但当前信访实践表明，我国的信访制度出现异化，一些人把信访作为救济的首要选择，作为一种施压策略。“信访不信法”的重要原因是信访机构法律甄别能力差，接到信访案件后不是分析判断是有理访还是无理访，而是主观上倾向于认为信访是由于办案单位的过错造成的，直接要求办案单位进行处理，控制信访的数量，信访机构明辨是非的法律甄别机制缺失会引起信访的“引诱效应”[8]，使得公安民警怕信访，怕被投诉，而害怕的结果是信访数量不降反增。因此，为了打消公安民警的顾虑，使民警回归到其职责范围内化解矛盾纠纷，必须提高信访监督机构人员的法律甄别能力，该市实事求是、依法甄别，对信访人的无理诉求予以驳斥，对不属于公安机关职责范围的纠纷及时分流，对公安民警合理合法的行为坚决支持，对民警的不作为或乱作为予以规制，对超出基层公安机关能力范围的纠纷能集中精力重点化解。

公安机关作为矛盾纠纷化解主力军的现象不是一朝一夕形成的，也不是公安机关单方面的原因造成的。在深入推进多元矛盾纠纷综合化解的过程中，不论是人民群众还是各级领导干部、公安民警都必须认识到警察不是万能的，必须依靠群众，建立以人民调解为中心的大调解机制，实现矛盾纠纷治理的综合效应。公安机关加强队伍执法能力建设，从源头治理矛盾纠纷，才能将公安机关从被动解决纠纷中解放出来。