形象工程中的形式主义与官僚主义问题研究——以贵州省独山县形象工程为例

韩裕庆，夏仲沅

（1.南通大学 经济与管理学院，江苏 南通 226019；2.南通大学 马克思主义学院，江苏 南通 226019）

“改革开放以后……有些领导干部政治信仰出现严重危机，一些地方和部门选人用人风气不正，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风盛行，特权思想和特权现象普遍存在。”[1]在一些地方，官僚主义与形式主义问题往往集中出现在形象工程中，这类工程决策过程中主要领导独断专行，以规模大、外观奇特与美观为主要特点，投资开发模式照搬照抄。贵州省独山县形象工程中的形式主义与官僚主义现象十分典型，值得解剖分析。

一、贵州省独山县形象工程的基本情况

贵州省独山县隶属于贵州省黔南布依族苗族自治州，曾是国家级贫困县，2020 年实现脱贫“摘帽”。据第七次人口普查数据，该县2019 年常住人口为264266 人，地区生产总值为125.74 亿元，财政总收入8.272 亿元，全年人均可支配收入城镇33164 元、农村11759 元。

2010 年以来，独山县深受形式主义和官僚主义影响。其主要领导不顾国家级贫困县基础设施落后、工业基础薄弱、民生建设历史欠账较多的地方实际，认为越是规模大的、奇特的工程就越能体现地方领导自身的领导力，满足自身的政绩需要。当时，主政独山县的原县委书记潘志立极力推动，独断专行，盲目决策，县直部门与乡镇主要领导“积极”参与，胡乱作为，贪大求洋，大搞形象工程。2010 年至2018 年期间，先后举债建设占地面积46 平方公里的高科技产业园区以及独山·香港科技城、独山经济开发区大数据中心等产业园区；大规模兴建独山县标志性“景点”，如举债2 亿元打造号称“天下第一楼”的水司楼（水司府堂），世界最高琉璃陶建筑，世界最高水族、布依族、苗族民族元素建筑，世界最大牌楼中山楼，拥有顶级硬件设施的古风博物馆，预计造价56.5 亿的盘古庄等；投资新建独山县大学城等文教项目。[2]

独山县年财政收入不足10 亿元，大部分形象工程靠举债建设，至2019 年初潘志立被免职时，该县债务高达400 亿，每年仅利息就超过了40 亿元，与该县财政收入形成巨大反差。一方面，随着债务链的延长，一些项目因拖欠工程款而烂尾，一些旅游项目如盘古项目因招商等原因闲置荒废，造成资源的巨大浪费；另一方面，形象工程建设引发大量拆迁，但因建设资金链断裂，一些安置工程迟迟无法完工，拆迁百姓无房可住，引发民怨，影响干群关系和社会稳定，独山县形象工程造成了地方经济社会发展的恶性循环。

形象工程问题在我国屡禁不止。据媒体报道，近几年，贵州省除独山县外，还有同处黔南州的三都县以及遵义市播州区先后被曝光形象工程问题。此外，甘肃省兰州市榆中县、湖北省荆州市的形象工程问题也被曝光。当然，东部沿海地区也有形象工程问题，如人民日报曾经曝光东部沿海某县城及城镇大建豪华厕所，领导要求农民统一着装下地干农活，只要“面子”。独山县作为曾经的国家级贫困县，其形象工程问题时段之长，累积债务之多，危害之甚，均属罕见，具有典型性。剖析独山县形象工程，对于预防和遏制形象工程问题以及其中的形式主义和官僚主义有一定的现实价值。

二、形象工程中形式主义与官僚主义的具体表现

所谓“形象工程”，就是某些领导干部为了其个人或小群体形象或升迁需要，罔顾群众利益和本地实际，利用其掌握的权力，建设的劳民伤财、成效不定却能为自己树立形象和标榜政绩的工程。形象工程追求“短平快”，其中总是存在着种种形式主义和官僚主义的作风问题。

（一）好大喜功，肆意妄为

形象工程在不少场合被称为“政绩工程”，就是要做出看得见、摸得着的“显绩”，追求“短平快”的“快绩”，用“显绩”“快绩”作为筹码，追求个人升迁。受出“显绩”，追“快绩”思维驱动，往往不惜牺牲群众利益，大建“吸引眼球”工程；不惜劳民伤财，上马大型项目；不顾成效与质量，兴建华而不实的“漂亮”工程。形象工程追求“显绩”与“快绩”，领导干部从中捞取个人利益，坑害的是地方和群众的实际利益，因而为广大人民群众所不齿，也就成为形象工程的“阻力”，一些领导干部必然利用手中的权力，在权力覆盖的地方一手遮天，去排除“阻力”，推进形象工程。2010 年，潘志立一上任独山县委书记，就举债近2 亿元打造“水司府堂”，随后兴建了一系列号称“天下第一”“世界之最”的独山标志性“景点”，热衷于投资上千万、上亿乃至数十亿的大项目，如盘古庄项目的预计投资达56.5 亿元。潘志立平时工作作风霸道，权力使用过程任性、随意，很多项目潘志立一人说了算，只要他拍板就开工建设，因疯狂借钱建设大项目，潘志立被戏称为“潘大胆”。此外，未经审批随意设立基长新区、独山古国毋敛城管理委员会等园区，随意在园区增加机构和干部职数，为形象工程建设“铺路开道”。[2]

（二）不顾实际，胡乱决策

一切从实际出发是观察和处理问题的根本出发点，作为领导干部，谋划一个地区的经济社会建设，就应该从当地的经济社会发展的基本状况出发，通过仔细地调查研究，把现状弄明白，把问题搞清楚，认真听取各方意见，经过充分的论证，准确把脉一方经济社会发展。相反，一些热衷于形象工程的领导干部，不愿做深入的调查研究，即使做调查研究，也是带着满脑子的框框，或走马观花，受扭曲权力观驱使，急功近利，唯上不唯实，想当然，拍脑袋，胡乱决策，并要求下级拍胸脯无条件执行，最终留下一堆烂摊子，拍屁股走人。潘志立来自东部沿海地区，在独山县担任领导后，在缺乏充分调研、论证的情况下，在一个国家级贫困县简单套用沿海地区的发展经验与思路，不顾民生举债建设“水司楼”等一批形象工程，导致地方债务规模过大、债务风险突出；不顾实际情况，盲目投资开发，投资建设高科技产业园区，虽然独山县有丰富的矿产资源、优越的地理位置、便利的交通优势和政策优势，但独山县基础设施落后、工业底子薄弱、高科技人才短缺，技术人员配备不全等地方实际被严重忽视，很多项目一人说了算，只要他拍板就开工建设，全然不顾设计、预算、审计环节的缺失，导致独山县违法违规占地达2.8 万亩，兴建了不少“废楼”“烂楼”[2]。

（三）欺上瞒下，损害群众利益

中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。领导干部无论身居何职，都要牢记初心和使命，要把人民放在心中最高的位置，为政一方，要造福一方百姓。领导干部推动地方景点建设，谋划地方投资开发，应该服从国家长远发展布局和地方经济社会发展需要，其根本就是为了搞活一方的经济，提高人民群众的生活质量，顺其自然也就做出了政绩。但一些领导干部热衷搞形象工程，向上级展现的是经过包装的显绩，是大手笔的可视工程，而不是工程的实效；向上级展示的是自己的个人形象，而不是人民群众的利益，为了自己出彩，甚至不惜损害人民群众的切身利益。潘志立主政独山县后不久，就忘记了担任独山县委书记的初心和使命，为了兴建形象工程，大量违法违规占用耕地和基本农田，对国家督查发现的问题搞敷衍整改，重大事项不按规定向组织请示、报告。[2]同时，为了建设新的项目，大量占用耕地和基本农田，使并不富裕的人民群众失去基本的生活依赖，加大了人民群众的生活压力，因债务链延长拖欠项目工程款，拆迁安置工程难以及时完工，造成拆迁群众无房可住，严重损害群众利益，影响政府信誉，不利于当地社会的稳定与发展。

三、形象工程中形式主义和官僚主义的危害解剖

在一定时期，一些地方的形象工程似乎带动了地方经济社会的发展，然而，在根本上，形象工程中形式主义和官僚主义的歪风，损害了地方政治生态，扰乱了地方经济社会的可持续发展，违背了人民的意愿，产生了极大的社会危害。

（一）破坏地方政治生态

一些领导干部搞形象工程，好大喜功，不顾地方实际情况大兴土木与投资开发。如独山县不顾财力大建高楼、博物馆、大学城、高科技园区，片面追求的是表面形式带来的轰动效应，为了把面子做足，就会弄虚作假，搞假大空，做出一些华而不实的举措，引发地方的浮夸之风。形象工程的背后推手往往是地方主政官员，其受官本位思想的毒害，作风武断，大摆官架子，行为不端之人和投机取巧之人对其马首是瞻，必然会搞浑地方的政治圈子，一些思想不坚定的干部也会同流合污，进一步败坏官场风气，给所在地方政治生态带来严重影响。大搞形象工程的贵州独山县原县委书记潘志立被查处后，引发该县官场“大地震”，“紧跟”潘志立的8 个乡（镇）、25 个县直部门“一把手”相继被查处。一些领导干部搞形象工程，欺上瞒下，忽视甚至严重损害群众利益。对上级决策，随意下达，对上级督查，极力糊弄搪塞，对底层群众，官气十足，对群众需求，只是消极应付，做出口头允诺，但口惠而实不至。一些领导干部执政一地，办事效率低下，“打太极”是常态，不顾及当地百姓实际所需，只是为了使自己的政绩履历看上去更好看，任期一满就换到其它岗位，导致让地方经济始终无法得到发展，百姓生活也得不到改善，这种只顾个人升迁而不顾他人和集体利益的做派必然导致责任心缺失，助长了弄虚作假、贪图安逸、官商勾结之风，降低了政府工作的效率。独山县原县委书记潘志立对国家督查发现的土地违法违规问题整改落实不坚决，搞敷衍整改，急功近利，盲目融资举债大搞形象工程，导致地方债务激增，严重侵害了当地群众利益，败坏了党风和社会风气。

（二）扰乱地方经济社会可持续发展

一些地方为了追求一时的经济发展，大搞形象工程，随之而来的就是盲目上项目，大开发大投入，大兴土木，造成工程烂尾荒废，开发园区闲置荒芜。独山县一些形象工程因资金不到位出现多处烂尾，预计造价56.5 亿元的盘古庄项目建成后处于荒废状态，独山·香港科技城、独山经济开发区大数据中心等产业园区也是“空空荡荡”，浪费大量的社会财富与资源。不切实际的形象工程往往造成地方政府大规模举债，甚至拖欠企业工程款，形成三角债，给地方经济社会的可持续发展埋下隐患，也在无形之中给百姓的生活增加了负担，易于引发社会矛盾，不利于社会的稳定团结。独山县在原县委书记潘志立主政期间大肆举债，累计政府债务达400 亿元，以致有人调侃：“一任领导就把10 年后的楼都盖完了、把10 年后的路都修完了，未来10 年只剩下还钱了。”[2]习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，要求理顺经济持续发展与生态环境保护关系，保护生态环境就是保护生产力。形象工程往往引发混乱的土地开发建设，独山县原县委书记潘志立自行其是，拒不执行党中央关于耕地保护的大政方针政策，造成大量耕地和基本农田被违法违规占用，甚至违规决定低价出让土地，不仅造成巨大的经济损失，还在一定程度上破坏当地的生态环境，影响人与自然的和谐共生，阻碍地方生态经济的发展。

（三）损害人民群众利益

一些地方的领导干部被形式主义与官僚主义蒙蔽了双眼，以自身升迁为信条，利用形象工程为自己捞取表面的政绩，树立光辉的形象，为此，不惜弄虚作假，不顾地方发展需要盲目上马工程项目，也有一些地方领导干部确实想为地方人民改善生活，谋取福利，但急功近利，大力推进“短平快”的形象工程，结果弄巧成拙，给地方留下一堆烂摊子，严重损害群众利益；还有一些形象工程看似民生工程，实则严重影响当地人民的生活，损害人民的合法权益。民生工程应坚持以人民为中心，以一系列惠民政策，改善地方人民的生活质量，满足人民需要。独山县就有以“民生工程”名义出现的形象工程，如建独山“标志性景点”，初衷也许是为当地人民带来经济收益，建科技园、数据中心，意在吸引投资开发，让独山县富起来，但现实大相径庭，独山县的形象工程严重脱离地方实际，“标志性景点”烂尾荒芜，开发园区空空荡荡，相反，债务不断累积膨胀，民生受到严重影响，以人民为中心演变为以主政者个人形象为中心。独山县为了举债兴建形象工程，成立了多家融资平台，其所依托的除了独山县的交通优势、政策优势外，主要是以政府信誉为担保，形象工程的破败，也影响了当地政府在人民心中的形象。形象工程中的形式主义和官僚主义与为人民服务理念背道而驰，影响地方政府形象，损害人民利益，严重威胁和谐的党群关系、干群关系。

四、形象工程中形式主义与官僚主义的产生根源

形象工程中的形式主义、官僚主义问题背后有着复杂的社会根源，诸如一些领导干部存在能力短板，痴迷于追求政绩、攀升仕途，封建残余思想影响尚未根除，治理监督机制也存在一定的缺陷等等。

（一）领导干部领导能力的短板效应

当今中国处于中国特色社会主义新时代，中国经济的稳定上升已经是常态，经济不断发展，综合国力不断提升。当然，未来光明的前景下，建设社会主义现代化的道路上依然存在新的挑战，全球经济受新冠肺炎疫情的影响复苏乏力，地区之间冲突不断，伴随着改革的不断深入，必然会遇到些难题和新问题，面对难题和新问题，领导干部的领导能力素质面临着诸多考验，同时，信息科技的发展也对领导干部的领导能力素质提出了新的要求。[3]但在一些地方，领导干部的能力有限，甚至自身能力难以胜任岗位需要，自身能力不足的问题逐渐暴露，再加上自身使命感不强，为了蒙混过关，保住自己头上的乌纱帽，进而谋取升迁，往往会借助形象工程，甚至把大搞形象工程作为首选，做足表面文章，强力推进不切实际的项目，应付上级，糊弄老百姓。独山县原主要领导在地方财力不足的情况下，为了完成上级扶贫工作要求，追求主政者个人政绩，盲目上马高新科技园区工程就是很好的例证。

（二）领导干部政绩观的扭曲恶果

形象工程中形式主义和官僚主义产生的根源之一是一些领导干部政绩观的严重扭曲。形象工程中的形式主义和官僚主义，其实质是脱离实际的主观主义和贪图名利的功利主义。领导干部凭政绩邀功本无可厚非，但有些干部政绩观扭曲，净搞些花花架子，只唱不做，弄虚作假，谎报成绩，隐瞒群众，或者胡乱作为，劳民伤财，其实是形式主义、官僚主义作风在作怪。政绩观的扭曲，导致一些领导干部其所做的一切只是为了满足上级要求，为自己提拔准备筹码，而不是为了造福百姓。某些领导干部不考虑当地实际情况，大搞形象工程，向上级反映邀功，请各路媒体曝光提高知名度，空有噱头却没有将工作做好做实。为了推进形象工程，一些领导干部独断专行，骄横跋扈，为所欲为，一切服从于形象工程，更有甚者利用手中权力大捞油水。主要领导的腐败，必然会带坏其他的干部，形成与自身利益相关的腐败堕落团体，污染了当地的政治生态。独山县原主要领导违规决定低价出让土地，造成国家经济损失，情节特别严重，涉嫌滥用职权犯罪。

（三）封建残余思想的影响

中国社会上千年的封建统治形成了官僚主义毒瘤，随之而来的是官本位观念盛行，以官为本、以官为贵、以官为尊，“官贵民贱”“上荣下辱”。新中国建立后，大力铲除官僚主义毒瘤，消除“官本位”观念，树立以人为中心的执政理念，但官僚主义思想与“官本位”观念仍顽固地影响着一些领导干部，在形象工程中就存在官僚主义封建残余思想的影响。马克思在批判官僚主义时指出：“它的等级制是知识的等级制。上层在各种细小问题的知识方面依靠下层，下层在有关普遍物的理解方面依赖上层，结果彼此都使对方陷人迷途。”[4]在上下级领导关系中，上级对下级有很大的话语权，很容易形成任性的权力，以至于不顾实际，随心所欲地作出形象工程决策。面对胡乱的形象工程决策，下级只能唯上不唯实，全力去推进，再不行就大搞形式主义，欺上瞒下“完成任务”。或者，当上级下达科学合理的任务，但对下级政绩并无多大帮助时，下级未必能切实执行，同样可能是大搞形式主义，欺上瞒下“完成任务”。独山县原主政领导平时工作作风霸道，很多项目决策基本上都是他一人说了算，只要他拍板就开工建设，导致形象工程在独山县“遍地开花”。

（四）监督治理体制不完善的“副产品”

形象工程中的形式主义和官僚主义作风屡禁不止，除了领导干部个人能力短板与政绩观扭曲以及封建残余思想影响等因素外，监督管理体制的不完善、不健全，特别是对地方党政“一把手”监督的缺失是一个重要因素，也是形象工程屡禁不止的直接原因所在。首先，对地方领导干部政绩的评价，不仅可以影响地方领导干部的政绩观，还是监督治理体系的重要组成部分。目前，领导干部政绩评价体系还不够完善，政绩考核更多地看地方政府的显性指标特别是经济指标，很容易引导一些领导干部为了显性指标特别是经济指标上好看，为了自己的仕途升迁，不管地方财力和群众的利益，独断专行，盲目决策，不计成本地大搞形象工程充当政绩，助长了形式主义和官僚主义作风。其次，形象工程中的形式主义和官僚主义还与地方对主要党政领导的监督机制不完善、监督力度不到位有关。对形象工程中的形式主义和官僚主义问题，特别是对“关键少数”即主要领导干部给予的问责惩戒往往是比较轻的党纪政务处分，难以起到震慑作用。最后，对形象工程中的形式主义和官僚主义问题监督存在脱离群众倾向，有些地方对群众的监督诉求不够关心，消极应对，或置之不理，甚至打击群众监督的积极性，在一定程度上助长了形式主义和官僚主义的气焰。独山县原县委书记潘志立主政独山之初即大搞形象工程，历时八年之久，独山县地方监督治理体制的缺失显露无疑。

五、形象工程中形式主义和官僚主义的治理路径

形象工程屡禁不止，再次印证了形式主义和官僚主义等作风问题的反复性和顽固性，为此，必须通过科学有效的路径防范、根治形象工程中的形式主义和官僚主义作风问题。

（一）树立正确的领导理念

整治形象工程中的形式主义和官僚主义问题，要从领导理念上着手。首先，要坚持正确的思想价值观。领导干部要坚持用党的科学理论武装头脑，坚持马克思主义，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，于内心深处牢记“四个意识”“四个自信”，坚持“两个维护”，提升党性修养，坚定理想信念。其次，要坚持以人民为中心的价值原则。领导干部要坚持全心全意为人民服务为宗旨，增强宗旨意识和公仆意识，踏踏实实为群众办事、办好事，坚持以民为本理念，履行好自身的职责，树立正确权力观，合理使用手中权力，密切联系群众，深入调查摸清群众所面临的各种问题，倾听群众诉求，解决群众问题，将自己的工作重心放在为地方建设和百姓造福上来。最后，要强化竞争意识。领导干部要追求工作实绩，而不是弄虚作假。虽然每个领导干部所在的职位不同，工作的内容不一样，但是满足人民群众需求，推动地方经济社会发展的目标是一致的。领导干部要保持进取心，树立正确的地位观，热爱自己的工作岗位，杜绝懒政怠政。领导干部应该起模范带头作用，遇事身先士卒，主动挑起重担，给人民群众树立好的榜样。

（二）提升领导干部能力素质

领导干部的领导素质一般包括政治素质、知识素质、心理素质和能力素质，其中，能力素质又可区分为创新能力素质和综合能力素质。提高领导干部的能力素质，就是要不断提高领导干部的洞察力、预见力、决断力、应变力以及信息获取能力、统领全局能力、利益整合能力、组织协调能力。当今的社会科技迅速发展，领导干部要充分发挥信息化对提高自身领导能力素质的作用，用活互联网、微信、政务App，运用好互联网+、5G、人工智能等技术，提高自身领导能力素质，更好地服务人民群众，为企业排忧解难，推动地方发展。利用成功的领导案例和领导方案，提升决策水平和人民群众的满意度，改善民生。充分利用媒体阵地，加强新媒体建设，利用新媒体舆论传播速度快、影响面广的优势，推广好的发展模式，曝光一些地方官员大搞“形象工程”的做派，给部分心怀鬼胎的官员敲警钟，让群众通过媒体监督领导干部。

（三）健全政绩考核机制

健全完善领导干部政绩考核机制，可以有效地预防和遏制形象工程中的形式主义和官僚主义作风。首先，政绩考核考量范围要科学合理。领导干部政绩考核的范围要广，质量要高。科学、全面、客观、公正的政绩考核体系，不仅仅要包括经济指标，还要把发展方式、环境保护、干群关系、民生发展等因素纳入考量范围，注重政绩质量，发现政绩造假要严格查处。政绩考核还要走向民间，听取群众的意见，增强考核的公信度。其次，政绩考核要更加精细化、多样化。不仅要进行年度集中考核，还要将年终考核和平时抽查相结合，可以将政绩考核目标精细化为季度目标、月度目标；既要有网上考核、公众考核，也要有实地考察、官方考察，实现网上考核和实地考察相结合、公众考核与官方考察相结合。最后，政绩考核要有容错机制。改革就是一种探索，改革不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，犯错在所难免。北京市委办公厅印发《关于激励干部担当作为实施容错纠错工作办法（试行）》指出，在合理的不出轨的改革下犯错是可以接受的。健全容错机制，可以让领导干部打消顾虑，让因地制宜、大胆闯、大胆试的改革多一点，给地方营造出积极向上的氛围。

（四）完善监督治理体系

完善监督治理体系是整治形象工程中形式主义和官僚主义问题的重要路径。首先，要进一步完善监督制约机制。通过完善监督制约机制，加强对权力特别是对“关键少数”权力的监督。要注重党内监督，加强人大及政府机关内部权力监督，还要充分发挥政协监督、基层民主监督、舆论监督的作用，形成党内监督、权力监督、民主监督与舆论监督的闭环链条，建立全面、系统的权力监督制约机制。特别是重大项目的决策与实施过程中，赋予基层群众话语权，广泛吸纳群众意见，能够有效地遏制形象工程中的形式主义和官僚主义。[3]其次，要进一步健全责任追究制。责任追究制要坚持“谁主管，谁负责”，对不履行或不正确履行科学决策的，对党风廉政责任制年度考核“基本合格”及以下的领导干部追究责任；对擅离职守、贪图安逸、懒政废政的领导干部进行追责；对滥用权力、胡乱决策的领导干部严肃追责，给予必要的党纪处分直至追究刑事责任；对“一把手”权力建立切实有效的监督制衡机制，上级党委政府要切实履行监督职责，净化政治生态、规范决策行为。2019 年8 月，独山县形象工程背后的主要推手原县委书记潘志立，被开除党籍和公职，紧跟潘志立搞形象工程的乡镇与部门主要领导也受到查处。以问责行动体现决心，通过问责教育其他干部，增强领导干部的责任感、使命感和敬畏感，更好地让领导干部以严谨的工作态度，高度负责的精神，扎实的工作作风，科学的工作方法，以正确的决策推进每一个项目的落实，从源头杜绝形式主义和官僚主义。

形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。[5]新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些领导干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。在新时代，领导干部要保持清醒的头脑，要敢于与形形色色的形式主义和官僚主义做斗争，整治形象工程，找到形式主义和官僚主义问题产生的根源，对症下药，才能彻底清除形式主义和官僚主义。