新时代扶贫产业投资基金研究

杨易霖,李 磊

(西安交通大学 经济与金融学院,陕西 西安 710061)

一、引言

自中国的扶贫开发政策实施四十多年以来,根据中国所面临的形势和任务其扶贫的工作思路和模式也在与时俱进、因地制宜地逐步完善。截至2020年底,中国的脱贫攻坚战已经取得了全面胜利,9 899万中国农村贫困人口全部摆脱绝对贫困问题,贫困地区人口的生产生活水平、农村的治理及管理水平都得到了显著提升,这也标志着中国成为了世界上贫困人口减少最多的国家,为下一步的全面建成小康社会打下了坚实的基础。但农村人口仍面临短期难以改善的贫困脆弱性,存在因病返贫、因灾返贫或惰性返贫的可能性[1]。因此,脱贫攻坚战的胜利并非终点而是新的起点,做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴的有效衔接是中国下一阶段的主要工作,在脱贫攻坚与乡村振兴的五年衔接期内,需要进一步加强对易返贫致贫人口的监测,做到早发现、早干预、早帮扶,不断支持脱贫地区产业发展,促进农村人口的内生发展动力。

在脱贫攻坚期间,各省不断创新精准扶贫模式,均在脱贫攻坚工作中取得了良好的成效,其中陕西省扶贫产业投资基金有限公司(以下简称:扶贫产业投资基金)作为西北首家、陕西省唯一的政策性扶贫产业投资基金公司,自2017年成立以来,创新投资模式与多家企业建立了合作关系,将专项扶贫资金投入到具有扶贫带动能力的农业企业中,通过技术帮扶、用工帮扶、分红帮扶等多种措施,带动了10 206户贫困户脱贫,并对其中的500余户贫困户进行实地访谈,对每一笔扶贫资金进行有效监管,确保了“真扶贫、扶真贫”,扶贫产业投资基金发挥自身优势,深耕陕西省各地市产业发展,因地制宜地开展投资,助力陕西省脱贫攻坚取得胜利。目前,在脱贫攻坚与乡村振兴的五年衔接期,扶贫产业投资基金将承担促进陕西省脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的又一重任,本文以扶贫产业投资基金为研究对象,通过对扶贫产业投资基金在脱贫攻坚期间的管理模式的分析,以期为支持中国脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果和持续推进乡村振兴工作的开展提供借鉴。

二、文献综述

“扶贫”作为一个特有词汇,即帮助贫困户消除贫困负担,是一种可以帮助贫困户减少或减缓贫困的行为或过程。本文中的“扶贫”这一概念是指中国在脱贫攻坚期间经认定的贫困户,所开展的具有专项政策意义的援助,不包含对未经认定的贫困户或非贫困人口所开展的援助及社会救济。由于国内外扶贫产业投资基金的发展模式可参考内容较少,因此本文将围绕国内外学者对金融扶贫理论、财政扶贫资金的研究进行简要概述。

(一)反贫困理论

(1)贫困恶性循环理论。该理论是由讷克斯提出的,他认为致使发展中国家处于长期贫困状态且其自身难以突破的主要原因是供给与需求两者之间的“恶性循环”,在恶性循环中两者相互作用使其陷入“贫困陷阱”难以突破[2]。

(2)低水平均衡陷阱理论。该理论是美国经济学家Nelson和李德娟在贫困恶性循环理论的基础上所提出的,该理论以人均国民收入增长缓慢情况为前提,描述了人口增长与国民收入两者之间的持续均衡状态,对于发展中国家而言,人口增长速度是使其人均收入增长的主要原因,只有通过增加资本投资力度,使全国的投入、产出增速超过人口增速,才能够使发展中国家实现人均收入和经济水平的双增长,冲出“贫困陷阱”[3]。

(3)人力资本理论。该理论是由诺贝尔经济学家获得者舒尔茨首次提出,其以“人力资本投资”为题的演讲被称作为人力资本理论创立的“宪章”。他在对农业经济理论的研究中发现,美国农户知识技能的提高是促进美国农业发展的主要原因,进一步佐证了教育对经济发展的促进作用[4]。

(二)金融扶贫理论

目前,世界各国对于金融扶贫理论体系的研究逐步完善,并取得了一定的成果。国外学者的研究主要集中在小额信贷方面,他们认为通过正规金融机构向贫困地区提供的小额信贷产品有助于贫困人口解决贫困问题。Pereira在对小额信贷产品的违约情况进行分析时发现:在对贫困人口发放小额信贷时,适当地增加抵押品,可以有效降低不良贷款发生率[5]。Ashta提出小额信贷可以让更多的贫困人口得到资金支持,在一定程度上推动市场发展,提升贫困人口收入,从而达到减少贫困的目的[6]。Sim和Prabhu提出小额信贷模式将逐步发展成为减少贫困的重要方式之一[7]。Azzam通过对孟加拉国小额信贷的分析,发现小额信贷能够在一定程度上刺激贫困人口消费,缓解贫困压力[8]。

中国学者从多个角度对金融扶贫理论进行了全面研究,并总结出了一系列具有代表性的金融扶贫理论,进一步佐证了金融扶贫的有效性。1978年,中国共产党第十一届三中全会做出实行改革开放的指示,农村制度性改革推动了扶贫模式的逐步发展[9]。在早期中国政府投入资金难以满足贫困地区发展需求的背景下,农业信贷补贴理论应运而生,该理论指出由政府部门在贫困地区建立非营利性金融机构并引进财政资金,能够有效缓解贫困地区资金供给不足的问题。在这一理论的影响下大量低息政策性资金注入贫困地区,使其成为20世纪70年代中国金融扶贫领域的主流理论,因此贫困地区低息专项贷款也成为这一时期最为主要的金融扶贫措施。但在实际发展过程中,该理论最终因单向投入难以形成资金循环及非营利性信贷机构缺乏主动性等缺陷,导致财政资金产生损失,并成为了财政资金过度介入金融扶贫的失败案例。

从20世纪80年代开始,中国开始了大规模的农村扶贫开发工作,为了进一步发挥金融扶贫的重要作用和实现普惠金融的目标,以信贷的方式支持贫困地区的金融扶贫模式逐步落地。金融扶贫最大的特点是以市场化机制配置资金,改变了由政府单一无偿的投入资金的机制,实现了资金的“有借有还”循环利用模式,对于激发贫困地区和贫困户的内生动力具有极大的促进作用[10]。20世纪90年代金融危机爆发,学者们深刻意识到仅依靠“看不见的手”不足以形成高效的金融市场,因此提出了不完全竞争市场理论,该理论认为对于发展中国家的金融市场而言,贷方无法全面了解借方的真实情况,无法完全依靠市场机制进行自我调节,因此需要由政府部门适当介入来补充金融市场中所面临的隐藏部分,这一理论使得政府介入农村金融市场有据可依。在比较早期的研究中,朱玲通过乡村金融机构的研究,发现大部分的扶贫资金未按规定投放至贫困地区,还需进一步紧抓金融扶贫工作落实,使资金用到真正贫困的地区[11]。

“扶贫性金融”是由曾康霖首次提出,通过对制度安排和运行模式等方面的论证,证明了扶贫性金融的必要性[12]。2005年联合国和世界银行首次提出了普惠金融体系理念,该理念反对具有依赖性的长期信贷补贴,强调了金融体系的公共产品性质,其实质是建立不仅可以为弱势群体提供适合的金融服务,也可以促进金融机构可持续性发展的金融体系。黄承伟等人通过对微型金融扶贫模式的研究发现,虽然公共属性在财政扶贫和金融扶贫中均有体现,但与财政扶贫不同的是金融扶贫是市场化行为的体现,具有有偿的特点,为了经济金融的可持续健康发展,应充分利用财政资金来撬动金融资源介入扶贫领域[13]。苏畅等人通过研究认为在政策引导的前提下,进一步发挥市场配置资源的作用,从市场化角度营造竞争性的金融环境,实现经营目标和精准扶贫的双赢[14]。陈爱雪和刘艳基于精准识别、精准帮扶、社会经济发展、基础设施建设和减贫成效,利用层次分析法分析了扶贫绩效[15]。杜兴洋等通过DEA-Tobit模型对金融精准扶贫的绩效进行研究,论证了农村产业结构优化及政府财政政策支持有利于提高金融扶贫效率[16]。陈龙等人基于面板模型,运用脉冲响应函数和方差分解法对中国金融发展、产业结构优化与农村经济增长之间的关联性进行了实证分析,研究认为金融扶贫力度和产业优化能够显著促进农村经济的增长[17]。

(三)财政扶贫资金研究

财政扶贫资金作为具有中国特色的,由中国政府参与反贫困的典型资金运用方式,在国外学者鲜有研究,国外的研究目标主要集中在政府反贫困资金方面,由于其大多以社会补助金作为反贫困资金的方式,其研究也以社会补助金为主。英国学者马歇尔指出通过财政补助金开展扶贫救助工作作为政府的一项重要职能,要对财政补助金运用的各个环节进行把关,从而确保财政补助金有效改善受困群众的生产生活水平。Philip等人通过对不同时期财政补助金的研究指出通过对社会救助方式的进一步优化,向贫困人口提供就医、就学及就业等方面的协助,使贫困人口掌握生产、生活技能,能够使其自我发展解决自身贫困[18-20]。为了进一步深入了解反贫困问题,Khandker等人对发展中国家在反贫过程中的政府资金使用问题进行了研究,并论证了发展中国家的政府资金应投向贫困地区的基础设施项目建设方面,将会作用于贫困问题的稳定解决[21]。Lenz等以947户非洲家庭为样本进行调研与分析,提出贫困地区应该加强公共基础设施建设,改善贫困地区的生活条件,提升贫困人口生活水平[22]。

20世纪80年代中期,中国为了进一步提高农业经济体制改革的减贫效果,开始了大规模的农村扶贫开发,随着国家所面临的形势和任务,中国的扶贫工作思路和模式也在与时俱进地不断完善。与此同时,国内学者逐步展开了对财政扶贫资金与扶贫方式的研究。为了减少扶贫目标偏差,提升扶贫工作效率,进一步优化了聚焦县级的扶贫机制。2001年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》,标志着中国的扶贫工作进入到以村级瞄准为重点的综合性扶贫阶段,也成为了综合式扶贫工作的重要举措之一,这一时期文秋良通过研究认为财政扶贫资金将更为直接地对农业生产产生一定的影响[23];胡绍雨通过对财政扶贫资金总量与结构的研究,发现增加财政扶贫资金的投入,反而会导致农村减贫效应出现了递减的趋势[24]。2010年后,中国对扶贫工作进行了下一个十年的规划,明确将中国14个集中连片特困地区作为脱贫攻坚的主战场。李小云等和张萃实证研究的结果发现,在贫困地区的产业扶贫工作开展过程中,财政扶贫资金对第一产业的带动作用强于对第二、三产业的作用[25-26]。随着贫困地区经济的发展,贫困户逐步减少,带贫难度逐步加大,财政扶贫资金的减贫效果将逐步下滑,从长远角度来看,财政扶贫资金投入带来的经济效应会逐渐呈现出“贫困地区”大于“贫困户”的趋势[27],主要是由于利用财政扶贫资金建成的贫困地区基础设施,对于具有先天优势的贫困户所产生的效益更为突出,而对于因病致贫、因残致贫的贫困户所产生的效益并不理想,从而使得贫困地区各农户间的贫富差距进一步拉大。随着“精准扶贫”的提出,周孟亮和彭雅婷发现以财政扶贫资金为主体引导贫困地区的金融扶贫,促进贫困地区电子商务发展是推进贫困地区经济可持续性发展建设进程的一种新途径[28]。

三、扶贫产业投资基金的发展现状及问题

(一)扶贫相关现状

1.中国扶贫现状

1980年以来,中国中央专项扶贫资金呈逐年增长的趋势(见表1),尤其自2010年以来扶贫政策力度进一步加大,中央专项扶贫资金从2010年的223亿元增加到2020年的1 461亿元,中国贫困人口逐步减少(见表2),中央专项扶贫资金投入对扶贫工作的开展具有一定促进作用。目前中国受经济下行的压力仍旧存在,为确保脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接,扶贫理念将从“输血”式扶贫向重点支持“造血”式扶贫转变,通过产业的发展促进贫困户就业,切实提高贫困户长期、稳定增收的水平,进一步增强贫困户的“造血”功能,政府部门就需要持续增加专项资金支持农村地区的产业发展[29]。

表1 1980—2020年中央专项扶贫资金年度投入表

表2 2010—2020年中央专项扶贫资金年度投入与贫困户变化表

2.陕西省扶贫现状

陕西省贫困人口的分布呈现出明显的地域特征,主要集中在自然条件恶劣、基础设施薄弱、社会发展较为落后的地区,如:严重缺水的陕北白于山区、严重缺土的黄河沿岸土石山区以及土地落差大、耕地少、水土流失严重的陕南秦巴山区。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020)》,陕西省的陕北白于山区、黄河沿岸土石山区、秦巴中高山区曾被列为国家连片特困区,陕西省内的50个县曾被列为国家扶贫开发工作重点县,占全国扶贫开发工作重点县的8.4%,其中深度贫困县11个。截至2020年末,陕西省农村人均纯收入13 316元,较2019年增长了8.00%,在陕西省农村人口收入构成情况中,首先是工资性收入仍为农村人口的主要收入来源,由表3可见,2011—2020年陕西省农村人口的工资性收入整体呈下降趋势,2014年后有小幅度的波动,但仍维持在40%左右;其次是经营性收入占比,即农村人口基于农村资本所产生的收入,该项收入仅次于工资性收入,较2019年有所增长,基本与2018年持平;再次为转移性收入占比,即农村人口收到财政资金补助的收入,2014年以来财政资金支持力度不断增加,对陕西省农村人口的收入构成产生一定程度的影响,使2014年后陕西省农村人口的转移性收入呈现了大幅度的增长态势;最后是财产性收入,近年来占比呈现逐年下降的趋势,自2014年以后稳定维持在1.5%～1.8%,说明农村人口通过出让财产使用权所产生的收入已处于较低水平。

表3 陕西省农村人口收入构成情况表

综上所述,近年来在各项扶贫政策和模式的实施下,陕西省农村人口收入构成产生了一定的变化,“工资性收入”和“经营性收入”仍占据主导地位,而“转移性收入”占比不断加大,可以说明陕西省的“输血式”扶贫模式在不断扩展,但在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的过程中需要注重开展长期有效的“造血式”扶贫模式,进一步加大农村人口的“工资性收入”和“经营性收入”占比。

(二)陕西省扶贫产业投资基金状况

陕西省扶贫产业投资基金有限公司是由陕西省人民政府出资设立的政策性扶贫产业投资基金公司,公司以市场化运作为主导,围绕“封闭运行、专款专用、有效监管、防范风险”,对陕西省产业发展扶贫工作提供了充足的资金保障,有效提升贫困地区特色产业竞争力,全面推进产业扶贫精准脱贫成效,强化贫困地区经济发展基础。扶贫产业投资基金投资标的集中在陕西省内具有脱贫任务的96个县区,特别是深度贫困地区、革命老区等,进一步推进贫困地区产业融合,支持具有区域优势的产业发展,加强已有特色产业的改良升级和农业企业的优化发展,优先支持产业脱贫带动效果明显的项目。

2020年底,扶贫产业投资基金已通过多种投资模式与多家企业建立了合作关系完成资金投放,覆盖了陕北、关中、陕南地区的苹果种植、茶叶生产及畜牧业养殖等多个产业。同时,与被投农业企业及当地政府签订《精准扶贫三方协议》,通过技术帮扶、用工帮扶、分红帮扶等多种措施,带动了10 206户贫困户脱贫,通过对其中的500余户贫困户进行访谈,确保真扶贫、扶真贫。

(三)扶贫产业投资基金面临的问题

1.资金安全与目的难以协调

扶贫产业投资基金投资的主要领域是对陕西省贫困地区和贫困人口有带动效应的农业企业和项目,其中大多数企业的资质和实力都难以在公开金融市场上获得融资,自身风险较高。根据产业引导需要,扶贫投资需要全面覆盖陕西省内的贫困地区,并发挥扶贫带动效果,但由于行业和地域的限制直接导致扶贫投资难以真正用市场化标准筛选风险、收益水平匹配的项目,面临的投资风险较高。在资金投放过程中,为了确保资金安全,使投资标的向成熟型企业倾斜,对贫困地区企业的扶持力度有所降低。

2.政策出台制约退出困境

2020年全面脱贫后,即将面临已投资项目在过渡期后的有效退出问题,陕西省各市县(区)级政府受财预〔2017〕50号和财预〔2017〕87号文件影响,无法为扶贫产业投资基金提供任何回购或担保措施,因此在把控风险的前提下,使得扶贫产业投资基金在最终项目退出环节得不到有效保障。

3.贫困户参与产业扶贫的积极性不足

政府扶贫资金更多应该考核的是产业带动、扶贫效果等方面,根据陕西省政府第56次会议纪要要求,扶贫资金应该完成“每10万元带动2～3户”的带动要求,相较于贵州省“50万元带动1户”的标准,陕西省的扶贫带动标准较高。虽然扶贫产业投资基金已按计划带动了10 206户贫困户脱贫,但在实际的带动过程中,由于贫困户身体及心理上的原因,导致产业扶贫并未完全带动起贫困户的劳动积极性。

四、扶贫产业投资基金环境分析

(一)外部环境分析

1.政治环境

中国共产党第十八次全国代表大会以来,为了全面建成小康社会,将脱贫攻坚战作为新时代的三大战役之一,而带动贫困户脱贫就成为脱贫攻坚战的重要工作。2015年12月8日《人民日报》转载了中共中央、国务院于2015年11月29日发布的脱贫攻坚下一阶段的纲领性指导文件——《关于打赢脱贫攻坚战的决定》(下文简称《决定》)为确保脱贫攻坚战的胜利,《决定》明确指出“中央财政继续加大对贫困地区的转移支付力度,中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长,一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向贫困地区和贫困人口倾斜”“引导中央企业、民营企业分别设立贫困地区产业投资基金,采取市场化运作方式,主要用于吸引企业到贫困地区从事资源开发、产业园区建设、新型城镇化发展等”。《决定》分别从加强基础设施建设、强化政策保障、动员社会力量等方面指明了打赢脱贫攻坚战的总体要求和具体方略,但还需要各部门进一步明确和细化。

2018年5月31日,中共中央政治局召开会议审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(下文简称《意见》),全面部署了中国2020年前的需要完成的脱贫攻坚具体工作,推动了脱贫攻坚工作的有效开展。《意见》强调为实施好打赢脱贫攻坚三年行动,一要进一步完善顶层设计,特别是强调要聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体;二要进一步强化政策措施,从十个方面强化各项到村到户到人的精准帮扶举措,由四个方面加快补齐贫困地区基础设施的短板;三要进一步加强统筹协调,加强财政、金融、土地、人才和科技等各个方面的支撑保障,动员全社会力量合力攻坚。《意见》提出“深入实施贫困地区特色产业提升工程,因地制宜加快发展对贫困户增收带动作用明显的种植养殖业、林草业、农产品加工业、特色手工业、休闲农业和乡村旅游,积极培育和推广有市场、有品牌、有效益的特色产品”。

在2020年中国的脱贫攻坚任务圆满完成后,中共中央国务院颁布的《关于加快实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》强调要加强脱贫攻坚与乡村振兴政策有效衔接,保留并调整优化原财政专项扶贫资金,聚焦支持脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴,适当向国家乡村振兴重点帮扶县倾斜,并逐步提高用于支持重点帮扶县的产业发展的比例。

通过以上三个重要节点的国家级政策文件可以看出,中国将持续通过财政资金支持金融扶贫的方式推进贫困地区产业发展,在脱贫攻坚完成后仍会进一步增加专项资金支持重点地区的乡村振兴发展。

2.经济环境

1980年以来,中国中央财政专项扶贫资金投入总额呈逐年上升趋势,尤其从2010年的223亿元增加到2020年的1 461亿元,年均增长幅度较为明显,使中国的贫困人口数量逐年减少。由此可见,政府专项扶贫资金的投入在扶贫工作开展过程中发挥着主导作用。从资金的增长规模来看,中国中央财政专项扶贫资金的增长主要是通过发展类资金规模的扩大而带动的,这不仅说明近年来中国财政专项扶贫资金更倾向于投向贫困地区和贫困农户生产发展类的扶贫方向,重点支持发展“造血”式的生产发展型扶贫行业,也说明了财政扶贫资金的扶贫模式也正伴随贫困状况的发展不断适时调整发生转变[30]。

随着贫困县全部摘帽贫困村全部出列,中国的农村贫困人口均已摆脱绝对贫困,解决了困扰中国已久的区域性整体绝对贫困问题。在脱贫攻坚目标任务完成后,为了确保脱贫攻坚的成果得到持续性的发展,中国政府又设立了脱贫攻坚与乡村振兴的五年过渡期,要求在过渡期内确保原本脱贫攻坚时期帮扶政策的稳定性,在产业帮扶方面的扶持力度还需要进一步加强,促进产业发展的提档升级,从而补足在产业技术、设施及营销等方面仍存在的薄弱环节。同时,在产业帮扶方面要将过去只有建档立卡贫困户才能享受的扶持补助扩展到所有农户都能享受的扶持补助,集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴的转变。

目前,中国正处于脱贫攻坚与乡村振兴的五年衔接期,从国家层面而言,鼓励各省份成立省级的乡村振兴产业发展基金,以政府专项财政资金为引导,在社会上吸引更多的资本投入,促进政府专项财政资金的放大效应,通过债权投资或股权投资的方式支持重点地区的乡村产业技术创新。在省级层面而言,陕西省已经明确将确保支持乡村振兴的财政投入力度,进一步加大陕西省内的涉农资金整合力度,推行“大专项+任务清单”的管理方式,推进行业内资金整合与统筹的相互配合,确保陕西省脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。扶贫产业投资基金作为陕西省唯一的政策性扶贫产业投资基金公司,正处于向乡村振兴产业发展基金的转型期,对已回收的扶贫专项资金进行循环投放,助力陕西省脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

3.社会环境

目前,中国共成立2 088支政府引导基金,总目标规模达116 068亿元。其中,目标规模千亿以上的引导基金共18支,总目标规模合计29 737亿元,占政府引导基金总目标规模的25.62%(1)数据来源于《中国式政府引导基金全解密:万亿狂飙之后向何处去?》。。生物医药、集成电路及节能环保等新兴产业作为政府引导基金主要关注的朝阳行业,通过投资有望带动行业发展,实现超额收益。而农业产业因风险水平较高、规模化程度低、经营管理手段粗放等,导致投资风险远超其他行业。

以扶贫产业投资基金为例,其投资的主要领域是对陕西省贫困地区和贫困人口有带动效应的农业企业和项目,其中大多数企业的资质和实力都难以在公开金融市场上获得融资,自身风险水平较高;且根据产业引导需要,扶贫投资需要在省内贫困地区进行全面覆盖,且需要发挥扶贫带动效果,但行业和地域限制直接导致扶贫投资难以真正用市场化标准筛选风险、收益水平匹配的项目,面临的风险远高于其他政府引导基金。

中国的政府引导基金的两种模式:其一是由政府出资作为劣后级资金分配收益,风险由其他优先级资金方承担;其二是各资金方为平层基金“风险共担,收益共享”。政府对资金安全退出的要求,促使公司为了达到政府的盈利要求不得不投资于成熟型企业,对贫困地区企业的扶持力度有所降低。“保本”的经营要求与公司作为风险投资主体的根本属性相违背。根据财政部关于印发《政府投资基金暂行管理办法》的通知(财预〔2015〕210号)中,明确了应当以“利益共享、风险共担”为原则,明确约定收益处理和亏损负担方式;《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》也明确规定资管主体不得承诺“保本”。“微利”的经营要求也不符合扶贫的原则,使公司在投资时不可避免地增加企业资金成本。

4.技术环境

近年来互联网在中国各个地区逐步发展起来,并逐步走向中国的偏远贫困地区,使得贫困地区的金融扶贫条件日趋稳健,“互联网+”平台的搭建为金融扶贫工作的充分开展提供了历史机遇。互联网平台的搭建打通了金融扶贫机构逐步进入贫困地区金融市场开展工作的渠道,通过对现有金融产品的优化,提升了产品的适应性与匹配程度,从而使金融机构在开展扶贫工作中的成本逐渐下降。

首先,由于贫困山区贫困户呈现“点”状分布的特点,制约了金融扶贫工作在开展过程中的覆盖面,而通过“互联网+”技术的应用,有效解决了“点”状分布贫困户覆盖难的问题;其次,互联网平台“大数据”与“云计算”的模式,可以有效地对贫困户数据(如贫困户的家庭情况)进行采集,并将采集到的数据进行有效合理的运算分析,根据扶贫户的实际情况,匹配或制定与之适应的扶贫带动措施,在一定程度上缓解了贫困户与帮扶机构信息不对称的问题,进而提升了金融机构开展扶贫工作的资源配置效率;再次,金融扶贫机构利用互联网技术,不仅节约开展扶贫工作的人力及其物力成本,也使得贫困户可以通过与之更匹配扶贫方式达到脱贫效果,最终实现了金融扶贫机构节约成本与贫困户脱贫的双赢局面;最后,在近期发生的新型冠状病毒疫情期间,电子商务的优势尤其凸显,线上服务面对新的发展机遇,多元化的经营模式将会受到重视,进而推进线上化进程和零售化转型。通过电子商务助力贫困地区农产品的销售,从战略上拉动了贫困地区的农业产业发展,进而使得“输血”式扶贫模式向“造血”式扶贫模式成功转变。

(二)内部条件分析

产业扶贫作为精准扶贫的重要方式之一,通过扶贫产业投资基金引入更多的市场机制和资源加入到贫困地区的产业扶贫工作中去,也成为了增强带贫工作精准程度和实施效率的良好途径之一。

扶贫产业投资基金模式是通过向贫困地区具有发展前景和扶贫带动能力的龙头企业进行债权或股权投资,促进贫困地区产业资源和资本的融合,帮助贫困户脱贫致富,从而形成“企业+产业+贫困户”的运行模式。扶贫产业投资基金通过多种带动方式提高了贫困户的收入,增加了贫困地区财政收入。与政府主导的产业扶贫相比,扶贫产业投资基金具有市场化程度高、资金使用效率高、产业扶贫精准度高、可持续性强等优势。

1.品牌分析

扶贫产业投资基金是由陕西省人民政府出资设立的政策性扶贫产业投资基金公司,公司通过发挥财政资金杠杆作用,撬动社会资本投入,共同促进陕西省贫困地区特色产业发展。扶贫产业投资基金秉承双提升的信念及定位,在实践中摸索、学习,逐步完善业务顶层设计,确保基金“募得到、投得准、管得好、收得回”。按照“封闭运行、专款专用、有效监管、行业指导、依靠基层、防范风险”的要求,建立健全投资决策、风险控制、投后管理等多项制度,截至目前未发生过金融投资风险。扶贫产业投资基金将投资标的聚焦陕西省内的深度贫困地区,支持优势产业培育和特色产业发展,充分利用现代金融工具支持陕西省脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接,通过与中省大型企业的战略合作,与陕西省内的贫困地区政府的深度配合,做好与担保、股权交易等业务的协同发展,创新拓展基金投资运营模式,有效提升基金投放进度。

2.资源分析

为充分发挥扶贫产业投资基金对陕西省金融扶贫工作的引导作用,有效缓解陕西省贫困地区产业发展所面临的融资难问题,扶贫产业投资基金投资对象的选择显得尤为重要。扶贫产业投资基金投资业务目标客户主要来源:

(1)陕西省农业农村厅评审推荐。在项目申报方面,按照分级管理的原则,经市、县两级部门审核后的产业扶贫项目,以政府文件的形式向陕西省农业农村厅进行推荐;驻陕央企及省属国企直接通过陕西省产业脱贫办公室申报项目。扶贫产业投资基金在陕西省农业农村厅及上级管理部门的指导下,按规范程序和脱贫攻坚的要求,组织农业、金融业等相关行业的专家对遴选项目库中的所有项目进行筛选,对带贫能力强发展趋势好的项目予以优先支持。截至目前专家组成员已先后对陕西省459个基金申报项目进行了材料审查和行业审核,最终推荐至扶贫产业投资基金的项目共计313个。

(2)扶贫产业投资基金通过多种渠道征集并得到陕西省农业农村厅确认入库的项目共计30个。

五、风险控制分析

在脱贫攻坚阶段,扶贫产业投资基金通过建立完善的风控体系,在带动陕西省脱贫攻坚及确保资金安全的前提和市场的作用下促进贫困地区企业明确其主营业务、规划其未来发展方向,深挖能够促进项目产业结构升级的关键点,带动贫困户摆脱贫困的同时发现新的经济效益点。

第一,构建框架体系。扶贫产业投资基金在成立之初首先制定了风险管理办法、投资业务管理办法、投资业务合作机构管理指引投后管理办法等十余项制度,对其未来所开展的业务交易方式、交易环节及投资全流程中需要注意的事项都制定了明晰的风险政策指引,所有业务必须在该指引内运行。

第二,风险管理系统。扶贫产业投资基金打造覆盖整个投资流程及周期的风险管理系统,实现风控的标准化和模型化,并根据政策要求及突发事件,对相关流程进行补充和完善。

第三,风险评价体系。从业务评审起点开始,风险管理工作及时跟进,前移风险管理关口,在业务开展的全流程中贯穿风险管控理念,并在此基础上形成了“项目初选—现场考察—项目立项—尽职调查—风险审查—项目研讨—投资决策环节—资金投放—投后管理—项目退出”的标准化业务流程。风控法务工作人员全流程跟进,根据实际情况进行风险提示,并根据业务存在的风险程度对业务部门进行业绩评价,促使业务人员在开展工作时必须将风险摆在首要位置。

第四,注重资金效率。为了进一步加快工作进程,在合理控制风险的基础上规范管理,实现资金使用率最大化,扶贫产业投资基金特建立重点客户白名单管理制度,制定债权类投资的实施细则和配套流程,在投资条件、审批效率及配套服务方面给予优待和支持。为提升扶贫产业投资基金扶贫资金效率,规范扶贫工作日常管理,制定了相应的考核管理办法。

第五,实时预警监控。扶贫产业投资基金更注重资金的使用及带动效果的合规性和真实性。通过对资金的严格监控,投资前要求企业提供资金支付计划,并按照计划提供相应合同;投资后第一个月,通过企业主要账户银行流水和资金支付凭证制作《扶贫资金流向监控表》,并提供每笔资金支付的发票。通过对资金的监控,确保每一分钱都发挥其带动效果,在投资前与企业及贫困地区政府签订《三方协议》,明确带动户数及时间节点,要求提供经政府部门认定的带贫证明及带贫花名册;投资后按季度对已带动贫困户进行抽查走访,收集《贫困户明白卡》并对贫困户进行访谈,了解贫困户的基本情况、带动情况及自身需求,确保“真扶贫、扶真贫”。在对以上两个方面的监控中,一旦发现资金使用路径不清晰或扶贫带动不明确的问题,将立即向企业发出预警响应。严重者要求企业及时返还投资本金,并按照合同要求进行处罚。

第六,定期投后检查。扶贫产业投资基金拥有一套自主制定的投后检查流程,分为投后检查及扶贫带动效果检查两个部分,对所投项目于每季度末进行一次实地检查,并于次季度前10个工作日出具相应检查报告。由风控法务人员对检查报告进行审查,根据检查的结果实时调整评级,出具投后风险审查报告。并组织开展季度风险分析会,对检查期内所投项目中的异常情况进行分析预警。

六、结论及建议

(一)研究结论

2020年,中国已经消除了困扰已久的绝对贫困的问题,但相对贫困依旧存在。2021—2025年是脱贫攻坚与乡村振兴的五年过渡期,中国提出要持续做好专项资金的投入保障,合理安排专项资金的投入规模,优化专项资金的支出结构。扶贫产业投资基金作为西北首家、陕西省唯一的政策性扶贫产业投资基金公司,有效助力了陕西省脱贫攻坚工作的开展,本文从外部环境与内部条件两个方面对扶贫产业投资基金进行分析得出结论,虽然扶贫产业投资基金取得了良好的带贫效果,但仍面临的资金安全与目的难以协调、政策出台制约退出困境、贫困户参与产业扶贫的积极性不足等问题。目前,在脱贫攻坚与乡村振兴的五年过渡期,扶贫产业投资基金将承担促进陕西省脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的又一重任,有效解决以上问题能够确保扶贫产业投资基金助力陕西省脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

(二)发展建议

基于以上的研究结论,本文对扶贫产业投资基金在脱贫攻坚与乡村振兴衔接期的发展,提出以下三点建议:

1.加强监管提升产业扶贫效果

扶贫产业投资基金的设立改变了过去扶贫资金投资模式,扶贫产业投资基金通过多种投资方式扶持农业企业,实现了市场化运作。因此,在过渡期内仍要达到上级部门的扶贫工作“精准识别”“精准帮扶”“精确管理”的总要求。首先,在投资前期,要求企业在项目申报时向扶贫产业投资基金提供脱贫攻坚期间经认定的已带动脱贫户数及名单。其次,在对投资项目进行审核时,重点关注企业的未来发展计划,确保企业的可持续性发展。再次,加强对所投项目的运营情况及专项资金使用情况的监管,通过受托支付、设立共管账户等措施,确保资金流向;通过收集资金使用凭证、穿透检查资金使用路径等措施,杜绝专项资金滥用、挪用等不良现象的发生。最后,在资金投放后,扶贫产业投资基金需按季度对持续带动农户情况进行入户访谈,了解农户增收情况及需求,确保专项资金的有效衔接。

2.建立健全企业进入退出机制

脱贫攻坚期间,扶贫产业投资基金已与多家农业企业达成扶贫三方合作协议,现阶段建立健全被投农业企业的进入与退出机制则是十分必要的。首先,在进入机制中,公司在确定扶贫企业时要分析企业是否具有较好的带动能力,能够促进农业产业的发展,投资的项目是否具有发展的潜力。同时还应该对当地的经济进行实地调查,探究产业的发展态势、产业在市场中的定位和发展前景,并以企业的扶贫带动能力及经营情况指标为基础,选择一部分农业企业进入扶贫产业投资基金项目库,可以通过股权或者债权的模式运行,提升投资模式的灵活性;其次,动态监管项目投资的全流程各环节,对企业内外之间的关系进行协调,使扶贫产业投资基金发挥自身价值最大化;最后,在退出机制中,由于投资标的关乎当地产业持续发展和农户增收,良好的退出机制可以促进投资标的在五年过渡期内巩固脱贫攻坚阶段所取得的成果,因此需要进一步完善相应的程序管理。对于产业带动效果好的企业,围绕企业需求及产业上下游的需求,为企业提供全方位的金融服务支持,推进产业链上下游投资,使企业促进乡村振兴建设效益最大化;对于产业带动效果不佳的企业,根据企业实际发展情况帮助解决产业发展中存在的问题,促进企业优化转型,做到所投项目有序退出,确保陕西省脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。

3.提高农户参与程度

扶贫工作的关键点在于农户的参与程度,但由于早期“输血式”扶贫的方式使一部分农户产生惰性,认为“政府有责任为他们解决生活中出现的一切问题”,从而增加了扶贫成本,如果没有更好的机制来提升农户的参与程度,将会进一步拉大贫富差距,导致扶贫成本越来越高。因此,要更加重视农户的主体地位,进一步提升农户主动参与的能力与意识,在投资前深入了解当地产业发展情况,支持可持续发展的产业,被投农业企业根据所带动农户的实际情况制定相应的帮扶措施,并对农户做好引导工作,提高农户的参与程度,促进企业对农户的持续带动作用。