新发展格局下市级自然资源“十四五”规划的思考——以河北省承德市为例

■ 安永龙/刘东达/王晓峰/殷志强/王爱军/万利勤/齐 欢/邵 海

（1.中国地质环境监测院，北京 100081；2.承德市自然资源和规划局，河北 承德 067000；3.承德市规划设计研究院，河北 承德 067000）

生态文明建设是统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，建设美丽中国的必然要求[1]，也是贯彻落实中央坚持和完善社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现[2]。“十四五”规划是我国确立“三级四类”（“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划）规划体系迈入新时代后编制的第一个五年规划，是全面开启社会主义现代化建设新征程的第一个五年规划，其意义不言而喻。规划的编制不仅有利于提前谋划相关领域重大项目建设和加强发展的薄弱环节，而且有利于凝心聚力，抓住并用好国家战略机遇，应对重大风险挑战[3]。

1 自然资源规划编制的理论基础

1.1 自然资源规划的理论渊源

自然资源领域最早的规划是20世纪初期德国开展的以慕尼黑和柏林等大城市为代表的重点地域的区域性规划[4]。20世纪20年代，英国为了逐步缩小偏远地区与中心城市的综合差距，尽可能缓解人口和就业在南北部地区的分布不均衡，开展了区域性规划。20世纪30年代，美国开展田纳西河流域综合治理，从合理开发水资源到有序发展农林牧渔各业，运用技术手段保障了规划的有效落地。20世纪30年代末至50年代初期，日本从德国引入“国土计划”理论，颁布了自然资源领域规划的第一部法律，即《国土综合开发法》[5-6]。20世纪 50年代中期，法国完成了全国范围的区域规划，编制了各类专项规划，例如流域综合开发规划、重要旅游区的开发规划、中心城区的治理规划等[7]。

我国自然资源领域最早的规划是20世纪50年代开展的土地利用规划[8-9]，而我国自然资源领域较为系统的规划则是原国土资源系列五年规划纲要。国土资源“十一五”规划、“十二五”规划、“十三五”规划都是在时代背景下为贯彻国家整体发展战略要求，结合行业职能而编制的五年发展计划，规划内容和编制的形式、方式随时代发展不断创新。“十三五”时期，自然资源机构改革及职能发生变化，因此，“十四五”规划由原国土资源、住房和城乡建设、土地利用等不同规划转变为自然资源规划，这是顺应时代要求对自然资源领域规划的改革创新和新探索，也是历次“五年规划”的延续和升华。

1.2 自然资源规划的编制原则

确定自然资源规划编制的基本原则，对于自然资源领域系统布局具有重要的理论意义。坚持系统保护是基础，严格落实耕地保护制度和生态保护要求，强化山水林田湖草沙自然资源系统保护与利用；坚持高效利用是手段，全面提高自然资源利用效率，提高市场化配置水平，提升土地、矿产、森林、水等资源开发利用效率；坚持系统思维与创新引领是动力，以系统观念、系统方法统筹引导自然资源保护与保障，发挥自然资源管理改革创新的引领作用；坚持以人民为中心是根本，将保障群众权益和人民福祉作为自然资源规划工作的出发点，提高自然资源管理水平，助力提升人民福祉。

1.3 自然资源规划的任务范畴

明确自然资源规划的目标指向和任务范畴，对于自然资源管理具有重要的实践意义。首先，应立足资源环境承载能力，发挥比较优势，构建高质量发展的国土空间保护新发展格局；其次，应坚持绿水青山就是金山银山理念，推动绿色发展，守住自然生态安全边界；再次，应推动绿色低碳发展，强化国土空间规划和用途管控，落实生态保护、基本农田、城镇开发等空间管控边界，减少人类活动对自然空间的占用；从次，应提升生态系统质量和稳定性，坚持山水林田湖草沙系统治理，构建以国家公园为主体的自然保护地体系；最后，应全面提高资源利用效率，健全自然资源资产产权制度和法律法规，加强自然资源调查评价监测和确权登记，建立生态产品价值实现机制。

2 “十三五”时期承德市自然资源领域取得的主要成绩

回顾“十三五”时期，承德市自然资源系统深入贯彻习近平总书记对承德市建设京津冀水源涵养功能区、弘扬塞罕坝精神等重要指示，全面落实党中央、国务院、河北省委、河北省政府和承德市委决策部署，践行“两山”理论，以“三区两城”发展定位科学规划国土空间，集约节约利用自然资源，加强生态保护修复，围绕水、土、矿、林草、湿地、地质遗迹等自然资源调查和研究，开展了多门类自然资源调查监测，在国家生态文明试验区综合地质调查方面积累了成熟的经验和做法，打造了支撑生态文明建设的“承德样板”[9]，为承德市的高质量发展提供了强有力的支撑，圆满完成“十三五”规划确定的土地、矿产等约束性指标任务。

3 承德市自然资源“十四五”时期面临的发展形势

根据《自然资源“十四五”规划编制工作方案》和《中共承德市委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,承德市自然资源和规划局于2020年开始组织编制承德市自然资源第十四个五年规划（以下简称承德市自然资源“十四五”规划）。承德市自然资源“十四五”规划编制以“党建统领、系统治理，政策协同、利民为本，生态立市、绿色发展，深化改革、创新驱动，高质量发展、京津冀‘一盘棋’”为基本原则，以习近平生态文明思想为统领，以新发展理念为指导，以国土空间规划为基础，突出强调“弘扬塞罕坝精神”“增强碳汇能力”“推动绿色发展”“筑牢京津生态屏障”等核心要素。

“十四五”时期，我国进入以高质量发展为主题的新发展阶段，对自然资源事业发展提出新使命，“多规合一”新格局对自然资源事业发展提出新要求，对于承德市而言，应围绕“生态承德”建设，严格落实生态功能定位，需要着力推进自然资源调查监测、确权登记、资产评估核算、开发利用、国土空间规划、用途管制、生态修复等“七个关键环节”工作。因此，要正确研判形势，做好突发状况下的配套应对措施和相关政策储备，明确规划总体思路，以支撑承德市自然资源“十四五”规划的科学编制和精准实施。

2021年8月，习近平总书记在承德塞罕坝机械林场考察时强调，要贯彻新发展理念，弘扬塞罕坝精神，在推动绿色发展、增强碳汇能力等方面大胆探索，切实筑牢京津生态屏障。这充分体现了承德市生态文明建设的示范性、引领性和重要性，不仅为承德市绿色发展指明了方向，也为承德市自然资源领域发展带来了机遇。

虽然机遇当前，但挑战也同样不能忽视。承德市自然资源领域面临的挑战主要表现在七个方面：耕地保护意识需加强、生态环境风险需防范、“三区两城”建设机制需创新、自然资源资产产权制度需健全、“碳达峰、碳中和”工作需深化、自然资源调查体系需构建、矿业绿色发展和生态环境治理需加强。“十四五”时期，生态文明建设和自然资源管理任务加重，资源结构调整、转型升级和全面深化改革加快，建设用地增量有限，推进存量挖潜和城市更新任务艰巨，承德市要以积极的态度主动适应新情况、新变化，在加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局背景下，站在新的历史起点上推动自然资源高质量发展。

4 承德市自然资源“十四五”规划编制的创新点

4.1 国土空间规划体系下新发展格局的内涵

国土空间是生态文明建设的载体，统筹兼顾国土空间保护与发展是新时代改革发展的要求，建立国土空间规划体系是贯彻习近平生态文明思想，推进生态文明建设的重要举措。国土空间规划强调整体谋划新时代国土空间开展保护格局，用以支撑构筑稳定多样的生态空间、保障优质绿色的农业空间、塑造宜居高效的城镇空间，有力地推动了自然资源管理开创新格局。承德市的自然资源管理新格局具有以下三方面的内涵：一是要坚持生态保护优先的发展理念，秉持尊重自然、顺应自然、保护自然的原则，完善以坝上高原防护区、京津水源地水源涵养重要区、滦河流域和潮河流域等流域生态廊道重要生态区域为基础，以茅荆坝、雾灵山、避暑山庄等自然保护地为重要载体的“两区三域六廊多节点”生态空间保护新格局；二是要形成“环京津都市农业环”“山地特色农产品发展区”“坝上绿色生态产品区”，实施乡村建设行动，深化农业供给侧改革，推动形成“一核、三区、五重点”的现代农业农村发展新格局；三是加快构建全方位开放、多方向贯通的综合交通通道，深度融入京津冀世界级城市群发展。坚持多点布局、梯次融合、统筹规划、组团发展，构建以中心城区为中心、以各县城为支撑的城市发展体系，以各县城为重点，以建制镇和特色小镇为依托的城镇发展体系，以重点镇为支点，以中心村、特色村为基础的乡村发展体系，形成“1+7+N”的城乡统筹发展新格局。

4.2 探索“三笔账”的计算模式

早在2013年，习近平总书记就对河北省承德市生态建设与脱贫攻坚统筹推进提出要求：建设京津冀水源涵养功能区，同步解决贫困问题。监测承德市全域多年水资源动态变化，开展承德市水源涵养能力评价（水账核算）是贯彻落实功能区定位的必然要求。承德市自然资源“十四五”规划以承德市瀑河流域为例，探索水、土地、地热和地质遗迹等自然资源综合调查的技术方法、工作模式和协作机制。

健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革，也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求[11]。自然资源管理贯穿从生态产品调查评估、保值增值到价值变现的全生命周期，在基础研究、市场建设、技术研发、制度指导等方面发挥根本性、系统性的作用[12-13]，开展承德市自然资源资产价值核算（资产账）是自然资源资产管理的必然要求。承德市自然资源“十四五”规划选择围场县作为试点开展自然资源资产价值评价评估体系研究，核算自然资源资产价值，查清自然资源资产现状及动态变化特征，建立自然资源资产价值实物量与价值量对应表，计算自然资源资产价值总账，支撑自然资源资产价值评估管理和国家生态文明建设先行区创建。

2021年4月22日，国家主席习近平出席领导人气候峰会发表讲话强调，中国将生态文明理念和生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局，坚持走生态优先、绿色低碳的发展道路。中国宣布力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是基于推动构建人类命运共同体和实现可持续发展做出的重大战略决策，需要中国付出艰苦努力[14]。这不仅对产业结构调整提出更加紧迫的要求，也为产业结构优化升级提供了重大战略机遇。开展承德市森林碳汇核算和交易（碳账核算）是推动绿色发展的必然要求。承德市自然资源“十四五”规划将在承德坝上高原开展森林生态产品价值实现机制试点研究，以森林碳汇为例核算承德市碳账现状，支撑承德坝上高原御道口牧场管理区森林碳汇项目开发。

探索这“三笔账”的科学计算模式是践行“绿水青山”变“金山银山”的“价值标尺”，只有“刻度”定得准，价格才能“不亏秤”。

4.3 自然资源调查监测方法创新

2020年1月17日，自然资源部印发《自然资源调查监测体系构建总体方案》，标志着统一规范的自然资源调查监测制度基本形成[15]，不仅有效地解决了过去调查部门分散、概念不统一、内容相互交叉、指标之间相互矛盾的问题，而且能从生态文明建设的视角，应用系统论的观点统筹山水林田湖草沙整体保护、系统修复和综合治理。因此，构建自然资源调查监测体系有效整合自然资源调查职责，其成果能够满足国家治理体系和治理能力现代化的要求。在新发展格局下，自然资源调查监测的前提是以国土空间规划与自然资源“一张图”作为统一底图，这张底图要以第三次全国国土调查（简称“三调”）数据为基础，系统整合“三调”、地理国情调查和自然资源综合调查等数据而成。

在“十四五”时期，承德市自然资源调查要站在全局高度进行谋划，确保调查数据的真实性、精准性和科学性，这也是支撑规划落地实施的关键。“综合”二字是调查工作的创新点也是难点所在，需有序开展承德市自然保护地、水流、森林、草原、湿地资源和地理国情等专项调查，同时要针对特色产业区进行土地质量地球化学调查，在重点流域开展城市设计地质调查，探索建立生态地质调查和填图方法并应用，针对物种入侵破坏生态系统的现象进行生态地质条件调查，在条件成熟地区率先开展全域地表基质层调查工作，这些专项调查成果是支撑调查“综合”性的有力保障。

以流域、区域等不同尺度的自然资源为监测单元，构建横向（流域不同尺度）和纵向（地质建造—地表基质层—土壤—植被—大气等）两级联动的自然资源立体监测体系。依据监测体系所反映出的规律特征，选择典型区、县采用“天-空-地-井”立体监测技术手段，开展典型地区水、森林、草原、湿地、土地、矿产、地下空间等自然资源综合监测示范。同时，为了实现海量数据的实时收集、储存、处理，利用人工智能和云端技术，建立坝上高原农牧交错带自然资源野外科学观测研究站，其中在御道口牧场如意河流域安装水、土、气、森林、草原等多要素监测设备。为了探索建立不同流域不同尺度下自然资源监测技术体系，在御道口牧场场部建立水平衡固定野外原位试验场，为自然资源开发保护与科学研究提供高精度、高分辨率的基础数据与智慧服务。

4.4 历史文化名城保护创新

承德市是国家首批24座历史文化名城之一，避暑山庄和周围寺庙被列入世界文化遗产名录。承德市现有全国重点文物保护单位22处、省级文物保护单位65处、市级文物保护单位6处，历史建筑32处，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物4160处，历史文化街区3处，历史文化资源丰富。

历年来，承德市高度重视历史文化名城保护工作，先后出台了一系列政策文件，对历史文化名城保护工作进行安排部署。先后组织编制了三版历史文化名城保护规划、两版历史文化街区保护规划和历史建筑保护规划，不断完善保护规划体系，为历史文化名城保护工作提供了规划支撑。

为贯彻落实习近平总书记2021年8月考察承德时的重要指示精神，“保护好、传承好、利用好中华优秀传统文化”，深刻认识文化遗产的重要历史价值和时代意义，承德市首次将历史文化名城保护写入市级自然资源“十四五”规划，明确历史文化名城保护的目标、要求与任务，此举将进一步推进承德历史文化名城保护工作，提升城市文化品质，对全面建设高质量发展的“生态强市、魅力承德”具有重要意义。

5 编制市级自然资源“十四五”规划的难点及对策

5.1 规划编制前需做好顶层架构设计

搭建好顶层架构是做好市级自然资源“十四五”规划编制的重要前提和基础。自然资源规划涉及的范围广、领域宽，与相关部门的规划之间势必存在重叠，甚至出现“打架”现象，这些无疑增加了统筹难度。因此，规划编制前需要谋大篇、布大局，要以长远的、宏观的战略性思维抓细抓实“十四五”规划顶层架构设计工作，对于需要衔接的地方预留好“接口”。具体来说，横向上要做好与市级国土空间规划和涉及自然资源领域相关部门的其他规划（专项规划、详细规划等）的无缝衔接，纵向上对上要做好与自然资源部、河北省自然资源“十四五”规划的对接，对下要做好与市辖各区、县自然资源“十四五”规划的衔接，避免出现规划间自相矛盾，甚至规划“断头”现象。只有顶层设计做得好，规划才能更精细、更系统、更科学。

5.2 规划编制要理清自然资源管理逻辑关系

自然资源“十四五”规划管理逻辑的梳理是关键要素。自然资源系统机构重组后，规划管理职责由原来分散在国土、发改、城乡规划、环保等部门向自然资源部门集中统一，必然需要重新梳理新的业务领域和职能体系，与此同时，规划编制人员还必须掌握涉及农业、林草、测绘、地质等自然资源领域的综合知识。在相关领域内国土资源规划、矿产资源规划、土地资源规划、林草规划、旅游发展规划、乡村振兴规划等都涉及自然资源领域规划的内容，而自然资源规划都涵盖以上规划内容但非全部，因此，亟需理清本级自然资源管理职责和逻辑关系。此处以承德市为例加以说明，详见图1。

图1 承德市自然资源管理逻辑关系

5.3 规划编制要科学处理好“高”与“低”的关系

自然资源“十四五”规划目标的确定和“界线”的划分是必要条件。规划目标的制定要把握好“度”，目标既不能过高，也不能过低。如果目标定得过低,则无法满足生态文明建设和高质量发展对自然资源的需求；如果定得过高，就会脱离实际，变成“空中楼阁”和一纸空文，同样与规划编制的初衷相背离。另外，生态文明建设要求必须统筹处理好自然资源内外部之间的关系，例如开发与保护的关系，这既是“十四五”规划的基本要求，也是其中的重点难点。如何平衡此类关系，除了技术层面协调，更需要制度和政策的保障。

5.4 规划文本要有健全的落地性保障措施

调研考核是自然资源“十四五”规划落地的引擎。没有实地调研和具体的考核措施做保障，无法使规划真正落地，不落地的规划只能是“纸上谈兵”。就承德市而言，规划编制前期，一方面需要到各地进行实地调研、访问、资料收集等，如实了解县级、乡级、村级发展的迫切需求、规划现状等；另一方面，要与承德市自然资源领域各部门和直属单位进行深入沟通和交流，充分对接需求，注重部门间和部门内各项业务的协同性，最大程度掌握规划要点和规划方向。规划编制中期，需聘请相关领域专家进行技术咨询、方案讨论、问题交流等，为规划“把脉”。规划编制后期，要广泛征求社会各界意见，充分吸收有价值、有意义的建议。另外，整个规划编制过程中都要注意与省级和县级规划的对接和衔接，不能出现政策矛盾或不一致的部分。最终形成宏观衔接、中观对接、微观落地的规划成果。除此之外，还要建立相关目标考核机制和监督机制，确保规划落地。

6 结束语

科学编制自然资源“十四五”规划，对履行好“两统一”职责，促进自然资源合理利用和保护，提升自然资源对国民经济和社会发展的保障能力具有重大意义。新发展格局下，做好市级自然资源“十四五”规划，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实新发展理念，明确规划总体目标，理清总体思路，力求规划内容实、效果好、易操作、可考核，使之发挥应有作用。