新型城镇化进程中被征地农民权益保护法治化路径研究

●单云慧

一、引言

我国的城镇化，其规模之大为人类历史所未有，不仅对中国的经济和社会发展至关重要，亦会影响全世界。根据国家统计局的数据，2020年末，全国常住人口的城镇化率超过60%。根据《中国农村发展报告2020》预计，到2025年中国城镇化率将达65.5%。与此共生的是征地拆迁规模迅速扩大、被征地农民群体规模与日俱增，必然导致被征地农民合法权益保护问题日益突出。如若处理不当，则会成为影响农村稳定、制约新型城镇化建设的阻碍因素。因此，在新型城镇化进程中，探讨被征地农民权益保护法治化的实现路径，既有助于防范和化解新型城镇化进程中征地拆迁冲突的产生，也可以为乡村振兴提供稳定的内生动力，为乡村社会治理注入新的活力。

二、新型城镇化进程中被征地农民维护合法权益的困境分析

权利由法律赋予、受法律保护，确定了每个人行为选择的限度和范围，是人得以在经济社会中生存发展、实现自身价值的重要保障。当权利受到损害时必须有相应的救济，如果没有救济机制的“保驾护航”，权利就无从谈起，也无从落实。在新型城镇化进程中，当被征地农民的合法权益受到侵害时，一般可通过公力救济、私力救济和社会援助三种方式维权。但三种方式各有不足，具体表现在以下几个方面。

1.公力救济的实践性不强。基于学者们的普遍观点，公力救济是指权利人通过法定程序请求国家公共权力机关对其权利进行保护的一种方式。新型城镇化进程中，被征地农民寻求公力救济存在的困境表现在：第一，公立救济成本较高。一方面，公力救济启动成本较高，且耗时较长，从提起诉讼到审判再到执行一般快则数月、慢则几年。虽然在现行法律中对审理期限作出了明确的规定，但法院可以办理相关手续以延长审判周期，这增加了被征地农民的精神负担和时间成本。另外，根据《诉讼费用交纳办法》规定，除胜诉方自愿承担诉讼费用外，由败诉方负担诉讼费用。被征地农民如果败诉，就要承担全部的诉讼费用，这就加重了被征地农民的经济负担。因此，在寻求公力救济的过程中可能承受精神、经济和时间三种成本，使被征地农民不愿轻易采用公力救济去维护合法权益。第二，公力救济存在有限性。司法救济仅对受害人进行救济，且仅当被征地农民与行政机关的行政争议在法律规定的受案范围之内，才能提起行政诉讼。合法性审查只能审查具体行政行为是否合法，而行政机关自由裁量权是否使用得当不在审查范围之内。因此，通过公力救济来解决被征地农民和政府之间矛盾的力量有限。第三，公力救济实践性有待提高。一是提起群体诉讼方面，群体诉讼以共同诉讼制度为基础，即由群体推选或授权出的代表提请诉讼，这种制度规定的过于简单，缺乏实际可操作性，而且受到“诉讼标的同一或属于同一类”诉讼的提起限制，加之尚未公开与之有关的司法解释，导致大部分被征地农民很少提起群体诉讼。二是提请仲裁方面，程序比较复杂，难以快速有效地解决纠纷。因此，被征地农民“通过有序的、制度化的政治参与无法实现利益诉求时，就会倾向于选择无序的、非制度化的政治参与方式，甚至走向极端。”

2.私力救济的法治化不强。私力救济是指，依靠自身力量、非正式组织力量或民间力量来维护权利、对受损权利进行的一种自我救济，既是救济的一种重要形式，也是公力救济的一种重要补充。新型城镇化进程中，被征地农民私力救济存在的困境表现在：第一，法律定位不清。《中华人民共和国民法典》第一千一百七十七条规定：“合法权益受到侵害，情况紧迫且不能及时获得国家机关保护，不立即采取措施将使其合法权益受到难以弥补的损害的，受害人可以在保护自己合法权益的必要范围内采取扣留侵权人的财物等合理措施；但是，应当立即请求有关国家机关处理。”虽然从法律方面赋予了私力救济权，但与征地拆迁领域被征地农民采取的私力救济方式有很大的区别。在我国现有的法律体系中，尚未从立法上对这种依靠自身力量、非正式组织力量或民间力量来维护权利、对受损权利进行的一种自我救济的私力救济作出明确定位。第二，社会隐患较大。虽然在国家组织和法律体系建立之前，人们就采用私力救济的方式解决矛盾和纠纷，从古至今私力救济都有其存在的合理性和必要性。但随着社会法治化程度的提升，由于被征地农民往往法律意识淡薄，采取私力救济这种“非理性”的维权方式，极易引发非法的群体性事件及暴力行为，产生反抗公权甚至是对抗公权的负面影响。

3.社会援助的有效性不强。社会援助是人民生产、生活当中重要的日常行为活动，对社会调整资源配置、实现社会公平正义、维护社会安全稳定有着非常重要的积极作用。新型城镇化进程中，被征地农民获得社会援助存在的困境表现在：第一，在征地拆迁工作中基层组织作用发挥不足，会出现消极应对被征地农民合理诉求的情况，导致问题没有在基层得到有效的解决，同时，联系群众的能力不足，征地拆迁征询制度不够完善，涉及被征地农民利益的问题公开透明度有待提高，使得被征地农民的困难得不到及时的反映，这在一定程度影响了政府的公信力。第二，法律援助不够。《中华人民共和国法律援助法》规定，法律援助是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。在现实中，农村法律援助机构设置偏少，专业人员严重不足，且资金来源较少，加之由于宣传不足，农民对法律援助的信任度不高，成为农村法律援助难以有效开展的重要因素，当被征地农民合法权益受到侵害时，几乎不会选择通过法律援助的方式进行维权。

三、新型城镇化进程中被征地农民保障合法权益的实现路径

任何法律制度的意义都在于其能否有效地实施，对新型城镇化过程中被征地农民而言，权利赋予的再多，一旦离开有效的救济手段，这些权利也只是空中楼阁，被征地农民的境况依然难以改善。而目前我国处于新型城镇化的快速建设中，有关征地拆迁方面的法律具有一定的滞后性，尤其是农民诉讼能力的不足以及法律援助制度的不完善，尤其需要统筹使用公力救济、私力救济、社会援助，切实避免暴力维权、违法维权行为的发生，更加及时有效地保障被征地农民的合法权益。

1.公力救济方面。（1）降低公力救济成本。在完善公力救济过程中，对部分相似的涉及征地拆迁案件，可采取简易程序，降低诉讼费用，施以法律援助，保障新型城镇化进程中作为弱势群体的被征地农民的合法权益，切实用公力救济的手段帮助被征地农民解决诉讼难、诉讼贵，以及经济和时间成本高的问题，这是促进公力救济被普遍使用的重要保障。同时，应改善执行慢、执行难的局面，使被征地农民被非法侵害的权益时有效地得到恢复。

（2）开设法律讲堂。针对部分贫困农民不懂法律的短板，积极开展“法律讲堂进农村”活动，尤其是在国家新型城镇化综合试点地区有针对性地开设“法律讲堂”。首先，法律讲堂应选取农民关心的、易发生矛盾纠纷的内容，如征地拆迁纠纷，赔偿安置处理不善等问题进行宣讲；其次，在形式上，采取案例分析、讨论等方式进行，以农民身边发生的、与他们有相同利益诉求或者相同利益纠纷的事件进行教育，让农民能够参与进来，充分了解公力救济的优点；最后，对农民的维权教育要改变以往重责任和义务的宣传，转而重点进行法律程序的教育，让农民了解实体法和程序法，因为农民征地拆迁的问题涉及较多的是政府与被征地农民之间的矛盾，需要借助行政复议或者行政诉讼来解决纠纷，可对于这些被征地农民而言，程序法中的行政诉讼和行政复议是一片盲区，不知如何使用，尤其需要法律讲堂帮助被征地农民了解如何使用程序法去维权。

（3）设立征迁行政巡回法庭。针对被征地农民的实际情况，设立巡回法庭可以破解诉讼难和“偏爱”私力救济的难题。例如，为实质性化解征迁领域争议，化解矛盾，2021年5月，曲阜市人民法院设立了山东省第一个征迁行政巡回法庭。征迁行政巡回法庭的设立，可以真正起到“审结一个案，教育一大片”的效果。其优势在于：第一，针对性强。征迁行政巡回法庭主要受理与房屋、土地征收、拆迁、改造等行政行为有直接相关性的行政诉讼案件和行政非诉强制执行案件，极大地提高了案件办结的效率和质量，降低了被征地农民的时间成本。第二，专业性强。征迁行政巡回法庭会对政府拆迁工作人员开展专业的法律培训，同时，为被征地农民提供征地拆迁等方面的法律政策解读、法律问题咨询、典型案例剖析、行政诉讼指导等“零距离”的专业法律服务。第三，流动性强。征迁行政巡回法庭采用流动设置和固定设置相结合的方式，将根据具体的征地拆迁项目进行设置和转移，可以充分调动被征地农民学习法律、用法律解决纠纷的积极性，且对于有相同纠纷和利益诉求的被征地农民来说，可以极大地方便他们借鉴经验。因此，应在全国大力推广设立征迁行政巡回法庭，不仅可以高效推进征迁项目，同时还可以更加便利地保障被征地农民的合法权益。

2.私力救济方面。（1）明确私力救济的法律定位。要走出私力救济的法治困境，关键是要明确私力救济的法律地位，通过法律界定私力救济的定义、性质、类型、限度、适用范围以及如何进行约束和监督，在法律体系中承认合法私力救济的作用，促使人们规范、合理地运用私力救济表达诉求，充分发挥合法合规私力救济对社会稳定的作用以及对被征地农民合法权益保护的作用。

（2）清晰界定私力救济的合法边界。赋予私力救济相应的法律地位，但不意味着私力救济可以被无限度使用，将私力救济“关”在合法的范围之内，防止私力救济对公力救济无限侵占而导致的公力救济失灵，是必须要解决的问题。基于此，本文认为私力救济的合法边界应符合：一是私力救济的目的必须正当且合法，即其试图恢复的权利具有正当性和合法性；二是私力救济的手段和限度必须适当且合法，不论是民法上的自助行为，还是刑法上的自救行为，都不能对社会稳定造成不良影响和严重后果。总之，在我国现行的法律体系中，私力救济合法边界不明，直接导致现实中由于缺乏理论基础而使司法实践受阻，应该尽快在法律上对私力救济的目的、手段和限度作出严格的规定。

（3）将群体性私力救济纳入法治化轨道。目前无论是自助行为还是自救行为，私力救济强调的主体为个体，此个体是指权益受到损害的直接被害人，那么当群体的利益受到侵害时，例如，征地拆迁中涉及的农民群体，如何采取群体自助行为和自救行为，法律中尚为空白。私力救济的主体不能只局限于个体，还应该包含由自然人组成的非正式团体、民间组织等法律主体。要明确群体性私力救济主体的法律地位，应该从法律上规定法人、单个自然人、其他利益共同体组成的群体都是私力救济实施的主体，这样才能将群体性私力救济纳入法治化轨道。

3.社会援助方面。（1）发挥基层组织作用。目前，新型城镇化进程中出现大量被征地农民组织起来选择私力救济、爆发群体性事件的现象，源于农民利益组织化表达的急迫需求，这就需要农村基层组织发挥作用，切实提升基层社会治理能力水平。具体措施：第一，土地征收阶段，组织被征地农民广泛参与到政府与土地使用申请者（即第三方）的协商中，被征地农民既可以陈述自身对征地方案、补偿标准、补偿形式的意见，也可以通过听证的方式了解征地项目的具体情况，以便政府、农民、第三方更加顺畅地达成共识。第二，土地使用阶段，组织被征地农民积极参与到第三方使用土地中，加强对土地规划、土地使用的监督，确保被征用土地依法合规进行开发或使用，为更有保障地支付征收费用奠定基础。第三，土地维权阶段，组织被征地农民依法参与到维护自身合法权益的行动中，充分发挥组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的作用，及时了解倾向性、苗头性问题，认真听取真实化、合理化诉求，及时给予针对性、疏导性帮助，切实将群体事件消灭在萌芽状态。

（2）做好被征地农民法律援助工作。一是要加大被征地农民“法援宣传”，可通过发放法律援助便民卡，提高法律援助知晓率。二是开辟被征地农民法律援助“绿色通道”，在各法律援助中心设立被征地农民法律援助维权窗口，按照“优先办、重点办、协作办”的原则，主动引导并协助其通过适当方式反映诉求、解决问题，做到法律援助服务高效化、便捷化、可及化。三是对经济困难的失地农民，适度放宽要求，拓宽援助方式，以咨询、代书、非诉讼和诉讼指导等方式提供全方位的法律援助服务。另外，定期组织法律援助工作人员通过上门服务、电话回访等形式，主动关注被征地农民急需解决的法律问题，为他们提供专业、便捷、及时的法律援助服务。

四、结语

基于对新型城镇化进程中被征地农民私力救济的现状分析得出，在我国征地拆迁领域中，由于公力救济的先天不足、私力救济的施行偏差、社会援助的力量不够，导致被征地农民合法权益无法得到切实有效保护，也给社会稳定带来了不稳定因素。只有将公力救济、私力救济、社会援助全部纳入法治化轨道，做到并驾齐驱、互为补充，才能更好地保障被征地农民的权益，才能有利于建设和谐稳定的法治社会，才能更好地推动新型城镇化建设。