论中国现代大学预算制度

华清君,梁丽菁

(扬州大学a.商学院;b.教育科学学院 江苏 扬州 225009)

大学肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承的使命,践行使命并实现发展和超越,需要持续大量的资源投入。预算正是一种在需要与可能之间汲取和配置资源的博弈活动,预算活动的秩序和效率依赖于科学的制度设计和制度安排。现代财政制度的外部法治环境和现代大学制度的内部治理环境,为中国大学加快建立运行现代大学预算制度、促进大学善治提供了条件。本文探讨中国公立大学的预算制度问题。

一、大学预算与大学预算制度的属性

(一)大学预算具有公共预算的显著特性

公共预算的根本属性在于其公共性,通过汲取、配置、耗费公共资源,向社会公众提供公共产品或形成公共提供的私人产品,公立教育即是一种公共提供的私人产品[1]。即便这些资源并非直接来自于公共财政拨款,但仍是公权力主导或赋予的公共利益的让渡或耗费。这从根本上决定了大学预算应当纳入公共预算体系,而与私人和商业预算有着较大差异。诸如,预算对象是公共资源,预算产生和决策过程讲究民主透明,预算框架及其表述体系需统一于政府制度规范之下,必须经过立法机关审查批准,接受政府和社会监督,具有法定约束力、稳定性等。但这些并不妨碍其运用私人预算、商业预算的管理理念和技术方法。

大学预算隶属于公共预算体系,但又有其特殊性。这一方面体现为预算责任范围仅限于大学内部,而不是社会,并且除了区域内公共资源,它还占用了其他权利主体的资源。另一方面体现为资源汲取与配置能力极其有限,受制于公共预算的赋权,不能发行债务,不能擅自向社会融资。而在内外部资源支配权转移过程中,大学形成了自己的利益攸关方,涉及提供公共资源的社会公众、管理区域公共资源的政府及其上级、提供公共资源的其他区域的政府,非公共资源的提供者、资源配置者、资源享用者等。

(二)中国现代大学预算制度的现代性

社会主义市场经济体制建立后,我国现代财政制度随之建立并逐步完善,政府逐步专注于公共领域或市场失灵时期的资源配置,大学预算制度亦随之不断涵养其现代性。现代社会把体现人的价值本位作为现代性的重要标志,自由、平等、公平、正义、民主、法治等已经凝结成为现代性的内核。

面对资源汲取与配置的决策、预算执行与责任的监管这些涉及大学预算权力的基本问题,我们愈发强调收入规模的全口径和总额控制,更加注重以战略绩效为基础的配置效率,更加期待提升教育投入均衡公平的路径,更加追求公共性外溢对资源耗费责任的达成度[2]。大学预算的实践显示,公共性的根本保证在于法治,而具体路径又在于贯彻全面规范、归责高效、民主透明的公共预算精神,它们从不同角度阐释了以公共性、法治性为核心的大学预算及其制度的现代性。

全面性要求大学预算应当全口径反映资源存量与变动状况,保证大学开展全方位全过程全员参与的全面预算管理,明晰大学法人的经济责任范围。规范性要求大学依据公共预算制度安排,按照法治程序和方式,保证预算活动置于内部控制约束和利益攸关方视域,保障预算权力持续平稳行使。归责性一方面明确了大学各级治理结构的履职权利与责任,另一方面规定了大学在保障内部各级尽责能力均等化中的责任以及大学的社会责任。高效性要求在保证内部控制有效性、廉洁性基础上,减少管理壁垒,降低交易成本,追求资源汲取、配置、耗费的效率和效益。民主性旨在保障利益攸关方对预算目标、过程、结果的质疑。透明性意在保证预算及其程序、方法、技术参数等为利益攸关方所共知。

现代大学预算制度既通过预算治理大学,也治理预算活动本身,在此过程中,它所秉持的全面性、规范性是预算制度建立和运行的基础,是规范治理的本质要求;归责性、高效性是目标,是有效治理的基本特征;而民主性、透明性是公平正义的保障,是实现预算善治的必然路径。现代大学预算制度同样追求预算的战略性、连续性、协同性、绩效性等价值目标,但它们可引申为对上述公共预算精神的进一步阐释、演化、延伸与丰富。

二、大学预算与大学预算制度的功能

国家“预算是体现国家政策的,不是单纯收支计算和管理问题”[3]。大学预算同样具有这样的功能特性,它通过筹划资源的汲取与配置活动,有效约束资源耗费,保障大学运行与发展,而大学预算制度则用于规制大学预算及其管理活动。

(一)保障大学运行发展并参与大学治理

一方面,预算是大学运行和发展的动力和风向标。经济资源是一切社会活动的前提和基础。汲取和配置经济资源是大学预算的主要功能,因而决定了预算在大学各项治理活动中的基础性地位和根本动力作用。但功能发挥的过程不是盲目的,公共预算的计算过程是政治的计算过程,政治考量影响着所有的预算[4]。大学汲取不同资源、保障不同事业的力度强弱和时机选择,映射着决策与管理当局的价值导向,是大学政治与战略的风向标。

另一方面,预算是大学治理体系的核心和神经元。在外部,它一面联接政府,是公共预算的组成部分,是对财政总预算部门支出的细化和延伸;一面联接社会组织或个人,向社会汲取资源并提供高等教育产品。在内部,它始终处于大学各方利益承接点和集散点的位置,是大学治理体系的核心,一面联接决策与管理当局,是大学治理的重要工具;一面联接校内各级支出机构,是办学共同体的能量源泉。预算把大学内外部利益攸关的组织或个人联系在一起,成为遍及大学治理体系的神经元,因而也是大学治理的重要对象。

(二)有效控制大学预算活动的交易成本

政府或社会组织运行过程中,既可能因为与内外部协调博弈等竞争约束而发生政治性交易成本,也可能因为内部激励监督约束而发生管理性交易成本[5]。交易成本高低直接反映了组织运行效率的高低,规定了占用社会公共资源的水平,与协调博弈和激励监督的复杂度成正相关。降低交易成本,既是决策与管理当局缓解压力的主观需要,也是实现组织秩序稳固化的客观要求。控制交易成本的根本方法是制度,即以共同体内众所周知并共同遵守的规则安排和对违背规则的惩罚,抑制不可预见行为和机会主义行为[6]。

大学预算活动同样发生交易成本。汲取资源过程中搜集加工信息,评估资源预期增值能力,争取资源的及时稳定有效流入,需要发生信息生产成本、协调成本;配置财力过程中权利主体间围绕财权财力布局和事权分配开展讨价还价,以争取尽可能大的权利和承担尽可能小的责任,需要发生竞争成本、制衡成本;控制资源耗费过程中各级权利主体均希望以最少投入获取最多成果和最大结余资源,需要发生约束成本、监督成本等。大学预算制度正是通过规制资源汲取权、裁量权、支配权、评价权、监督权以控制预算活动的交易成本。

(三)把大学制度体系联为一体

大学制度是关于调整大学决策、行政、学术、监督等治理活动过程中权责关系的规则体系。基于历史经验和时代要求,中国现代大学制度在坚持依法治校、社会参与的基础上,明确了党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的内部治理范式。预算制度作为现代大学制度的重要部件,不仅是联接和保障其他部件协调运行的链条,而且凭借其价值取向约束下的软法效力,在大学内部治理中发挥着基础性、系统性、先导性作用。

三、现代大学预算制度体系

现代大学预算制度承接于现代财政制度,是以现代价值理性为约束,以控制交易成本为目的,对大学组织资源流入、配置资源布局、控制资源耗费、评价资源效益等预算活动的各项权责实行规制的一系列政策、规则与方法体系协同运行的有机体。

(一)契合法人经济责任的大学预算体系

大学法人的经济责任体现在认定经济活动范围以及各项经济活动的目标、过程、结果之中,衡量责任归结与履行是否全面的基本路径在于审验资源配置的主客体以及其中秉持的价值标准。

从主体看,主要包括决策与管理当局在内的大学全员,但也延及政府或社会公众,具有多极性。在大学各项治理工具中,预算是其他工具发挥作用的物质基础。作为资源的供给者与配置者,主体的责任在于保持治理域内享有公平均等的资源支配机会与标准,监控资源耗费的效益与绩效目标的契合度。构建与法人经济责任相契合的大学预算体系,要求资源汲取、配置与耗费均包容于法人主体的审验视阈之内,全面契合法人主体的价值取向、责任对象与审验范围。构建大学预算体系与经济责任体系的主体是统一的。

从客体看,资源的公共性和法人的使命决定了事业预算在大学预算体系中的主体与核心地位,但法人经济责任不仅囿于法人内部,缘于投资活动的利益攸关方,其运营能力也是影响大学预算能力的重要方面,大学预算是覆盖全方位的,具有多元性。与法人经济责任相契合的大学预算体系,是以事业预算为主体和内核,以基金会预算、附属单位预算、资本经营预算等为补充配套的相互衔接、协同联动的复式预算体系。审验客体是否覆盖全面,是大学预算体系是否涉及全面的根本标志,各客体预算的全面性是实现大学预算全面性的前提和基础,它们在承载和履行大学法人的责任上是统一的。

从价值标准看,一方面是基于科层秩序的责任共同体网络体系,另一方面是共同体内共同遵守的具体财经政策制度体系,审验大学法人经济责任的价值标准始终是衡量和管控预算治理全过程的约束力量,具有严肃性。责任共同体科层网络体系是责任运行的程序和载体,各项具体的财经政策制度则是经济责任的实体和精神。大学预算的责任对象统一于责任共同体的程序网络,其责任约束统一于共同体内的实体制度体系。大学预算制度与法人经济责任制度以资源为核心,推动大学的战略达成和价值实现,彼此在过程和目标上是统一的。

(二)落实公共预算规范的大学事业预算框架

事业预算作为大学预算体系的主体和内核,其资源主要源自公共财政,是公共预算的延伸。所以,要求大学必须落实公共预算规范,健全以大学事业中期支出框架为约束,以年度预算为根本,以资产配置预算、政府采购预算等为补充的一体化运行的事业预算框架,实现对大学资源的中长期总量控制、战略绩效聚合、年度责任约束等。

遵循公共预算规范是保持公共预算统一性和大学事业预算规范性的实践基础。大学事业预算是同级公共预算中教育部门预算的延伸,遵循公共预算规范是维护公共预算统一性和监控体系有效运行的必然要求。同时事业预算既是大学内部事业运行与控制的蓝本,也是保证预算可比性可读性的重要策略,并借以揭示、维护高等教育事业运行发展中资源耗费规律的基本线索。而大学预算体系的各部件都应当与政府预算体系保持同脉共序。

遵从公共预算政策是大学事业预算科学规范配置资源的内在要求。大学的资源供给和支出需求,应当统一纳入中期收支框架,而支出政策是按照公共预算方向和大学战略目标对事业任务作出的政策安排和支出谋划,进而按照不同政策表征为不同的项目库。其中项目在轻重缓急的约束中接受排序、遴选,在年度预算的安排中实现业财融合,当资源可能、事业必要时相机激活在库项目滚动实施机制[7],所需资产通过资产配置预算落实配置保障,从而有效促进资源配置的科学规范、精准务实。

遵守公共预算制度是实现大学预算全过程有效治理的制度安排。坚持法定原则是公共预算制度的基本特点和维护预算公共性的制度保障。大学事业预算作为公共预算的组成部分,无论是财权分级、财力分置,还是资产、采购、合同等具体事权分治,只有全面遵守公共预算制度的法定安排,才能保证其正当性、有效性。而项目库及其业财融合过程中激活的平衡滚动机制,应当以增强透明度为基础,维护财经纪律的严肃性、威慑力。

(三)适应事权和支出责任的大学预算管理体制

预算管理体制的责任在于配置利益格局,亦即依据事权责任体系,在大学不同层级之间确立财权财力的配置原则、方法与格局的秩序规范。与事权和支出责任相适应的预算管理体制,可谓大学预算工作的基本“经济制度”,是明晰事权体系、配置财力格局、履行经济责任的根本依据。

大学预算管理体制的性质呈现为集中或分级,集中或分级的界限与幅度,取决于大学对公平、效率的现实权衡和基本判断,取决于对上下级事权分配和财力分置的格局以及由此形成的支出责任体系的总体安排。分级分权旨在改善庞大机构内部运行控制的效率效果,其难点并非如何划分事权,而是如何为各级事权主体配置相适应的财权财力。当事业规模、资源总量超出一定的宽容度时,公平与效率的现实表现发生变化,从而需要对事权责任主体重新赋权,以保持主体间财力分置和支出归责的适应性、效率性。随着财力分置格局及模式的策略改变和归责主体的重心转移并逐步定型,预算管理体制的性质亦随之发生改变。

坚持“事权和财权相统一”,强调授予事权要赋以相应财权,突出以财从业、依规用财。但学科、专业的差异性导致流入相应预算单位的经济利益亦存在差异,单位间履行支出责任的能力不均等,而支出责任并未改变。“事权和财力相匹配”,即授予事权应配以相当财力,体现权能相当。但财力分置为觊觎冗余财力提供了可能,导致失却理性地向授权人逐取资源[8],引发“公地悲剧”,后果或是任性作为,或是大量资金长期沉淀休眠,掣肘资源效益和配置效能的改善。现代财政制度倡导“事权和支出责任相适应”,在以财从业、依规用财、权能相当的基础上,开始追求业财融合、权责统一,根本点在于责任,拥有资源初始裁量权则归责于资源配置的公平性、效率性,拥有资源最终支配权则归责于履行支出责任的全面性和资源耗费的效益性。

事权和支出责任主体统一,事权是支出责任的动因,支出责任是事权的财力要求和支付义务。大学预算依据财力可能安排各项支出责任的资财需要,前提是按照外部性、信息复杂度、激励相容原则[9],明确校级与各预算单位之间的事权边界,明确上下级共同责任,明确哪些从块层自上而下逐级负责、哪些由条线授权职能部门归口负责,这是预算管理体制必须回答的核心问题,也是依据前期实践,逐步优化各级主体财力配置的前提。

(四)协调总会计师权责的大学预算治理结构

预算治理结构是关于大学预算治理职权配置及其运行机制的秩序规范。现代大学制度规制下,需要构建党委领导、校长负责、预算领导小组协调、总会计师组织、资源配置部门归口管理、校院分级行权的大学预算治理结构,而总会计师从制度、组织、机制上承上启下,行使对各级预算的专业化组织领导、经济资源的高效化汲取配置、资源耗费的系统化约束控制、预算活动的全程化监督评价等权力。协调总会计师权责的预算治理结构可谓大学预算工作的基本“政治制度”,是现代大学预算制度的核心。

政府坚持向所属大学委派总会计师是稳固大学预算治理结构的制度保证。我国公共财政制度建立完善的实践表明,“越是行政事业单位越需要通过法律规定设立总会计师,因为这些单位涉及财政资金的计划和使用效率问题,其绩效管理和成本管理又具有特别的复杂性”[10]。总会计师可以代表政府,有效落实预算的公共原则和法治要求,有效规范资源配置的裁量权、支配权、评价权、监督权,有效维护内控严密、富于效率的预算治理结构。

总会计师统驭资源配置活动是实现大学业财融合的组织保证。预算的政治性表明,独立设置全面代表决策与管理当局的规划与预算部门,是必要且有利的[11],属于大学的一级资源配置部门;实施条线治理的职能部门,代表大学开展专项业务资源配置,属于二级资源配置部门。为使一级部门坚持总量控制、统筹兼顾、聚焦战略和使二级部门坚持立足业务、持续稳定、突出重点,实现两级协调融合,需要总会计师统筹经济政策与事业规划,统筹资源配置与绩效评价,有效促进规划的统一性协调性、预算的全面性系统性,有力推进财务、资产、会计工作协同互动,加快形成大财务专业化治理格局。

(五)锚定公共价值的大学绩效预算模式

预算与其绩效目标应当是相生相随的,只是绩效预算把预算的绩效问题从感性自发和随机考量推向理性自觉和制度安排。绩效预算和预算的绩效管理使资源供给者和需求者、决策与管理当局和预算执行者在协商互动中实现偏好融合、创造公共价值[12]。围绕公共价值的大学预算及其支出管理,使预算活动始终囿于目标管控范围内,这是财政公共性、效率性原则的根本要求。绩效预算模式是设立绩效目标,并据此开展预算编制、拨款、控制、评价的规则、程序与方法的集合,在现代大学预算制度运行中发挥着指南针作用。

瞄准产出成果,为提高资源使用效益、维护资源支配公平性注入理性自觉。公共资源的稀缺性决定了大学内部对资源支配权的博弈和对资源耗费效率知情权的要求。以成果为导向,遴选资源支配主体即有了正当正义的价值标准,对资源的博弈即转变为权衡成果形成能力的自觉;以成果为目标,确认资源分拨的进度与幅度即有了业财适配的价值尺度,对资源耗费的控制即转变为提高成果质量水平的自觉;以成果为考量,测定资源耗费对绩效目标的达成度即有了客观明晰的价值区间,对资源耗费效率的拷问即转变为检视成果内含责任的自觉。绩效预算模式为考察大学资源配置的机会成本与边际贡献提供了基本路径。

设置目标标准,为保障资源配置水平、考察资源产出效益亮明基本规矩。从配置角度看,不同支系统专注于不同事业,呈现不同的资源耗费特点,而子系统的发展水平与资源生成禀赋亦各不相同。为保证同一支出政策下子系统发展的均衡性、充分性,需要各支系统依据自身特点和子系统禀赋,分类设置行业配置标准;子系统则依据现实可能性设置业绩目标。从产出角度看,基于历史条件和现实努力,不同子系统在整体或某个支系统上所呈现的产出能力与效益亦不同。对产出成果设置评价等级与标准,意在形成激励效应。

评价支出绩效,为推进大学战略目标、评析资源耗费正当性形成机制保障。预算的根本目的在于从资源上保障域内事业全面协调可持续发展,讲求绩效是预算的天职。这需要大学自身、利益攸关方或其授权的第三方,从大学使命、公共价值和时代要求出发,依据支出政策、配置原则、绩效目标,对照产出等级与标准,对预算执行的结果之于战略目标的契合度开展审查、质询、评价,把评价结果作为后期预算的依据,从而揭示资源耗费的正当性。因此绩效预算模式是大学预算实现从规范治理迈向有效治理的天然路径。

(六)规定权利与责任的大学预算收支分类报告

预算收支分类报告是关于大学收支的范围与构成要素以及预算报告表述形式与规范的集合。它以高等教育法为指导,以公共预算制度为基本依据,按照大学预算管理体制规定的事权和支出责任的划分原则与方法,全面列示大学各级收入与支出。大学预算收支分类从财权角度揭示了大学的权利与责任,其报告体系响应了不同信息使用者对预算信息的需求。健全明晰的预算收支分类报告体系反映了大学预算体系及其框架的具体内容,是预算管理体制的表现形式,也是实行全口径预算、责任预算、透明预算的前提。

预算收支分类清单规定了大学的收入权利和支出责任。依据法定授权确立收入清单,意味着唯有符合国家法律、政府规章的资源汲取方式方可置于大学收入工具箱,这是大学的法定义务,也是资源可持续流入的根本保证。确立支出清单的核心原则是公共性、归责性、重要性、明晰性,列入清单的支出明确规定了大学提供公共服务而履行支出责任的主要方面。大学还要根据时代发展和重要性、回应性原则,科学总结资源汲取与耗费的特征,借以形成相对稳定、便于归责、基本可比的收支分类清单。

事权责任清单规定了大学内部的权利配置与责任范围。编制与公布事权责任清单既是落实预算管理体制、明确二级资源配置部门事权的需要,也是实现预算编审民主化、透明化的基本前提。无论集权或分权,都需要通过事权清单,明确大学各项事务的受理权与行使权归属,避免事权设置重复、交叉、缺失,防止责任主体越位、错位、缺位,为考量上下级财力分置的合理性以及考核事权分立和支出责任归集的全面性、明晰性、有效性厘清依据。

(七)遵循治理结构的大学预算编审秩序

预算编制是预算工作的起点,审查批准是关键环节。公共预算的最终审查批准权由同级人民代表大会(人大)行使。这里讨论预算编制组织内部的审查批准活动。预算编审秩序是依据大学的预算管理体制、治理职权结构以及支出政策评估、绩效评价成果等既定规则,按照预算体系与框架及其收支分类报告的规定内容,开展预算编制、审查与决策活动的制度规范。建立与大学治理结构相匹配的预算编审秩序,旨在厘清大学内外部利益攸关方在预算编审中的权责关系,形成规范兼顾效率的预算编审环境。

构建多级责任主体的预算编审秩序是实现政策透明化、编审专业化、决策民主化的机制保证。从资源诉求到支出政策、编审原则确立,从方案编制到提交审查、决策,涉及的责任主体从具体支出机构到二级资源配置部门,从规划与预算部门到总会计师、行政办公会、预算领导小组、党委常委会,遍历大学全方位,编审过程不仅体现为直接相关的多数人为争取未来利益与少数人为保护既得利益而讨价还价的交易过程[13],同时表现为决策与管理当局中不同利益代理人的相互博弈。构建分层科学、权责清晰、政策透明、程序民主的多级编审秩序,有利于运用过滤控制机制促进各级责任主体的价值趋同。

以法定部门预算为基础,编制绩效与责任导向的执行预算,是运行大学预算编审秩序的重要任务。大学预算一经人大审查批准即为法定预算,此时它仅向社会表明了大学的使命与责任,而要把大学的战略意志落实为校内各单位的具体责任,还需要以法定预算为基准,编制执行预算,借以明确支出机构、确立绩效目标、落实责任主体。

(八)约束资源和方向的大学预算控制与决算规程

预算控制规程即是用以约束预算拨款和执行过程沿着既定原则、范围、目标活动的规则、程序与方法的秩序规范,是现代大学预算制度运行中的“缰绳”。而决算规程是对预算执行结果实行清理、总结的秩序规范,其中年度决算的对象是年度内的资源活动情况,项目决算的对象是项目周期内的资源活动情况,对预算执行结果实施决算规程,本质上亦属于预算控制。

预算控制的目的在于促成事业计划。控制系统的有效性由其对目标的达成度衡量[14]。预算控制把资源汲取、配置、耗费、评价过程中每一阶段的结果与事业目标相比较,及时纠正偏离目标的趋向,有效避免无益于目标实现的资源配置与耗费,持续约束资源支配责任,不断改善低效率的运行状态,并对不符合既定目标的产出实行追效问责,以促进资源始终围绕大学预算所规定的方向、范围和内容流动。

预算控制的功效作用于预算管理全过程。预算及其控制活动以期间假设为前提,基于给定期间,反省资源汲取政策在兼顾上下级权力运行效率的同时是否有利于公平,资源配置效果是否在坚持经济性的基础上有利于目标实现,拨款的时机、进度、幅度是否有利于资源节约和责任履行,执行的范围、方向、内容是否与预期符合,预算的实施是否体现了必要性紧迫性,产出绩效是否如预期估计,资产现状与收支结余能力是否足以应对可知的未来等。预算控制就是及时反思前期的行为和结果,并借以及时校正后期的范围和方向。

预算控制的结果规定了预算执行的效应,无论效应正负,都成为后期预算的输入。作为预算控制的最终结果,决算全面总结了年度预算或项目预算的保障程度以及各支出机构的资源耗费水平、绩效目标达成度、预算制度适应性等,并且结合资源流动过程,成为建立风险预警与控制机制、理性确立未来预算原则的依据。在预算收支分类报告相对稳定、前期预算执行结果基本满意、会计信息质量合理可靠的条件下,比较近年度收支实绩,可基本掌握大学的预算规模与结构,尤其便于筹划大学的可持续财力、支出总量与基线水平,并据以修正发展性支出政策,进而成为编制中期收支框架、谋划跨年度平衡的基础[15]。

(九)覆盖全面的大学预算监督机制

预算监督机制是按照预算治理职权结构规定的权限、规则和程序,对大学各类预算活动的全过程和全体相关人员实施监督,督促纠正违规行为并对行为人和责任人施以惩戒的制度规范。米尔顿·弗里德曼揭示了花别人钱满足别人需要必然造成浪费和不求效果的情形[16]。预算权力的拥有者运用公共资源以满足大学运行与发展之需,如果缺失监督则必然导致低效、浪费甚至腐败。预算监督机制是大学预算规范高效运行的保障。

实行全面监督是大学预算监督机制的基本属性。按照法人经济责任和复式预算体系实行全方位监督,不仅监督事业预算,也监督基金会预算、附属单位预算、资本经营预算。围绕预算活动实行全过程监督,不仅监督预算编制、审查、批准、执行,也监督控制、决算、评价。保持对所有参与者监督,不仅监督资源支配者、耗费者,也监督资源配置的编制者、审查者、决策者、核算者、评价者以及对监督者的监督。以此体现预算监督机制的严密性。

保持协同监督是大学预算监督机制的重要特征。从内部治理结构看,规划与预算部门是大学预算执行的全面监督者,财会部门是预算执行的过程监督者,二级资源配置部门是条线预算执行的系统监督者,审计部门是对预算活动参与者行为的监督评价者,纪检监察部门以监督监督者的身份发挥再监督作用,而教职工代表大会则发挥民主监督的作用。从外部利益攸关方看,立法机关、政府机关具有对公共预算活动施以监督的正当权力,大学预算活动必须接受其(或其委托的第三方)事前审查、过程监管、事后考评。保证内外部各监督主体协同参与预算监督。

(十)融通业务的大学预算管理信息系统

预算管理信息系统是全方位全过程全员参与大学预算活动的财务专项系统,规制着大学资源汲取、需求申报、项目管理以及预算编审、拨款、控制、决算、评价、监督等活动。而大学资源计划是全方位全过程全员参与大学各项活动的综合业务系统,执行业务流程及其相应的资金流、实物流、信息流。它们均以资源为基础,相互融通意在实现业财融合。

两者融通创设了彼此汲取资源与信息的基本路径。预算活动过程依赖于实时、公开、客观、详尽的资源信息,这些信息根植于大学资源计划所参与和监控的各项业务活动的全方位全过程;而包容于资源计划的所有业务活动,都依赖于大学预算管理信息系统依据业务进展和需求所控制的资源供给。两者融通形成了资源及其信息的双向汲取机制。

两者融通打造了预算内部控制程序的理想平台。与资源计划相融通,各项业务的资源需求与项目入库,只能依据相应业务的固有通道进入预算流程;在库项目的优序排列受控于业务系统的客观现状,非经合法程序不能随意选择滚入预算;资源的基线水平与控制总量,按照往期耗费、现时总量与既定规则自动校准。两者融通促进了大学预算的科学规范透明。

两者融通约束了非正式制度发挥作用的现实空间。预算的框架、模型、程序和规则由预算系统固化,业务处理、信息流向、需求矛盾处置等由业务系统设定,沟通基于两者公开透明的程序和数据,因而促使合理的非正式制度不断定型转化为正式制度,不合理的习惯不断被优化纠正或禁止。两者融通奠定了大学预算的合法性、客观性、公正性基础。