地权与乡村建设

姚树荣 四川大学经济学院教授

地权的实质是土地所有制与以之为内核的生产关系，对乡村建设中的主体利益关系及治理机制有着重要影响，但在大历史观下从地权角度对乡村建设进行系统研究的成果不多，本文拟围绕地权与乡村建设的关系谈几点认识。

第一，乡村建设应有大历史观和大发展格局。百年乡村建设的实践表明，乡村问题不是一个孤立存在的问题，它内生于我国上百年工业化、城市化与现代化转型的过程中，从根本上取决于社会生产力的发展状况，内嵌于工业与农业、城市与乡村、国家与农民、政府与市场等一系列社会关系与结构之中。乡村建设应避免就乡村问题而讨论乡村问题，落入“技术化”“内卷化”陷阱。技术主义的“乡土重建”方案虽对解决乡村问题有积极作用，但难以从根本上解决乡村问题；不断地通过以城带乡、以工补农的方式，加大对乡村的财政转移支付力度，虽能在一定程度减缓城乡发展差距，但不能明显提升农民的生活质量与满意程度，不能扭转农村青壮年劳动力向城市单向流动的态势，不能解决试点村投入过度而非试点村投入严重不足的马太效应。乡村建设应顺应社会生产力的发展要求，遵循工业化、城市化和现代化转型的发展规律，既不消极等待也不急躁冒进，以历史的耐心，在对工农与城乡关系、国家与农民关系、政府与市场关系动态调整的过程中加以系统解决。

第二，乡村建设必须适应性变革乡村地权制度。民国时期的乡村建设运动是以知识分子为主体振兴乡村的伟大尝试，历史意义重大而深远，一些探索至今仍有启示价值，但本质上是改良主义的，没有变革地权制度，没能触动乡村的社会结构，没能发动农民广泛参加，没能从根本上改变乡村贫困落后的面貌，具有历史的局限性。中国共产党成立后，抓住乡村地权这个关键“锁钥”，先后领导了土地革命时期、抗日战争时期、解放战争时期的地权制度改革，发动农民广泛参与，乡村社会发生了翻天覆地的变化。中华人民共和国成立后，受赶超主义、工业化优先、城市化偏向以及城乡二元体制的影响，特别是伴随着农业的社会主义改造，我国逐步建构起了独特的保障性地权制度，把乡村产业“窄化”为农业生产，土地功能“固化”为社会保障，这种保障性地权制度虽对低成本快速推进工业化和城市化发挥了重要作用，但也是导致乡村相对于城市日新月异发展而日渐衰退的重要原因。随着经济社会发展，我国在统筹城乡发展、城市反哺农村方面采取了一系列政策措施，但城乡发展差距在一定时期内仍然存在，主要原因是没有变革保障性地权制度，破除城乡二元体制的束缚。历史经验表明，实现乡村振兴，必须变革保障性地权制度，赋予乡村与城市平等的发展权利，为乡村经济的多样化、市场化和现代化转型提供支撑。

第三，乡村地权与乡村建设具有内在的互动共演关系。乡村社会是一个耗散结构的复杂系统，其内部系统由生产力、经济基础和上层建筑三个子系统以及技术、资源、产权、分配、制度和文化六个关键因素构成，其外部环境主要由国内环境、国际环境以及一些不可控因素构成。在乡村社会，土地是最重要的生产资料，基于土地的产权制度安排（地权制度）是乡村生产关系的核心。从根本上讲，乡村地权制度取决于乡村生产力的发展水平，并随着乡村生产力的不断发展而适应性演化；同时，乡村地权制度对乡村生产力发展有重要的促进或阻碍作用。乡村地权制度演化的基本逻辑可概括为：外部环境变化引起技术变化，技术变化引起经济过程中人们的产权关系变化，产权关系变化最终引起乡村地权制度的变化；乡村地权制度变化反过来又引起产权关系的变化，产权关系变化进一步作用于技术，技术变化再会引起外部环境的变化。在同一的地权制度安排下，会形成不同的地权配置模式。地权配置模式不同，导致相关参与者的利益关系不同、博弈策略不同，形成不同的乡村建设模式，面临不同的矛盾和问题，最终导致差异化的乡村建设绩效，由此又推动着地权不断动态演化，形成多样性的地权配置模式与乡村建设模式。在保障性地权制度下，地权配置与乡村建设呈现出明显的协同演化特征，即“地权的行政化配置与政府主导型乡建模式→地权的市场化配置与资本主导型乡建模式→地权的金融化配置与农户自主型乡建模式”。

第四，乡村地权制度从保障性向财产性演化具有客观必然性。土地功能具有保障性与财产性双重性质，二者既相互依存又相互矛盾。在土地资源稀缺、人地矛盾突出的我国，因市场机制缺失而导致的土地利用效率损失备受社会诟病；随着人地关系与城乡结构的变化，农民对土地的保障功能需求持续减弱；随着计划经济向市场经济的转轨，土地产权人对土地固有的财产性收益的追逐具有内在张力；等等。这些因素不断冲击着保障性地权制度的秩序，共同驱动着乡村地权制度不断演化。近20年来，我国宅基地制度的演化呈现出以下特征：一是避开实体形态的权利流转限制，侧重于指标形态的权利流转制度创新；二是以“空间分置”为手段，在让部分宅基地承担居住保障功能的同时，释放出部分宅基地的财产功能，提高了资源利用效率；三是地权配置模式多样化，有利于差别化地解决偏远农区、大城市近郊以及区域经济发展水平高等不同类型乡村的发展空间与资金问题；四是地权配置从主要保障城市发展转向主要服务乡村振兴，从政府行政配置转向农民集体及农户自主配置，市场在土地要素配置中发挥的作用越来越大。社会演化的趋势昭示，在多重力量的推动下，乡村地权制度必将继续从保障性向财产性方向演化，但在较长时期内会稳定为一种兼顾保障性与财产性功能的复杂地权结构，地权分置、地利共享、价值形态的发展权交易和实物形态的使用权有条件流转可能成为新型地权制度建构的重点。

第五，地权配置正向地影响乡村建设绩效。地权配置对乡村建设绩效具有重要影响。在农民自愿和产权保护的前提下，有地权配置比无地权配置的乡村建设绩效更优。地权配置模式对乡村建设绩效的影响存在明显差异，地权的保留型配置模式对乡村建设绩效的影响最大，地权的转移型和拓展型配置模式的影响程度存在不稳定性。地权配置模式存在适用范围与约束条件，转移型模式比较适合远离中心城市的传统乡村，保留型模式比较适合城市近郊乡村和具有资源禀赋的乡村，拓展型模式比较适合经济发展水平较高区域的乡村。三种地权配置模式基本涵盖了我国乡村的主要类型，且能达到保障农户住有宜居、盘活闲置土地和提升乡村建设绩效等目标，较好地兼顾了土地稳定与效率、保障与财产的功能。

第六，新型地权制度为乡村共建共治共享奠定制度基础。政府、市场与农民的关系是百年乡村建设面临的最大困惑。“号称乡村运动而农民不动”，民国时期以知识分子为主推动的乡村建设运动没能激活农民的主体意识，这是导致运动变得“无声无息”的重要原因。在当前的乡村建设实践中，农民的主体意识仍然没有很好地激活，主要原因是在地权残缺的制度条件下地方政府或社会资本因循单边治理的思维，在乡村建设中唱“独角戏”，一定程度上挤压了农民自主作为的空间，消解了农民的主体意识。乡村建设的本质是通过生产方式变革与生产关系调整，走出我国乡村普遍存在的要素流失、农民主体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡和矛盾冲突的困境。习近平总书记关于“共建共治共享”的社会治理理论，为新时代我国乡村建设走出一条“共建共治共享”的新路提供了理论指引。新型地权制度为促进城乡要素优化组合、提升农民可行能力和激励多元主体共建共治共享提供了制度条件。新时代实施乡村建设行动，关键是抓住城市化带动消费升级的历史机遇，建立城乡融合体制和新型地权制度，形成一套可操作的共建共治共享机制，让城市化辐射到的乡村以市场方式率先振兴起来，同时把节约的财力转移给城市化辐射不到的乡村进行保底建设。

第七，以地权变革推动乡村建设需要处理好五对关系。一是处理好建设与保护的关系，切忌“大拆大建”，注重乡村的历史文化传承与生态环境保护。二是处理好标准化与多样化的关系，既要推进美丽乡村标准化、规范化建设，又要把握乡村的异质性特点，因地制宜、分类分步实施，不搞“一刀切”。三是处理好新型城镇化与乡村振兴的关系，一方面坚持推进以人为核心的新型城镇化，降低农民工市民化成本，为农民工创造更多就业机会，提供平等包容的市民待遇；另一方面要畅通生产要素向乡村流动的制度性渠道，促进科技入乡、人才入乡，充分发挥好城市对乡村的辐射带动作用；四是处理好集体与成员的关系，既要选好配强村“两委”干部，发展壮大集体经济，又要强化农民人力资本投资，提高农民综合素质与内生发展能力，平衡好集体与成员有关土地的权责利关系。五是处理好空间分散与集聚的关系，要遵循乡村人口的流动规律，统筹规划城镇与村庄空间布局，合理把握农民集中居住的时度效，既避免浪费大量人财物资源建设“美丽的空心村”，造成村庄布局过度分散、基础设施与公共服务难以共享的问题，又杜绝超越发展阶段、违背村民意愿、过度追求经济集聚效应的合村并居与大规模集中居住问题。