环境空间视域下自然保护地省际协作保护机制之证成与构造

刘 超

(华侨大学 法学院，福建 泉州 362021)

随着生态文明建设纳入“五位一体”的中国特色社会主义总体布局，我国关于生态文明体制改革全面深化、纵深推进。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)，确立了建立以国家公园为主体的自然保护地体系的生态文明体制改革目标。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，要求以自然生态系统的保护需求为目标，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式。《指导意见》要求创新自然保护地管理机制体制，明确改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制，建立自然保护地统一设置、分级管理、分区管控的新体制。

为了保障自然保护地体系建设、为创新自然保护地管理体制提供法律依据和制度支撑，《指导意见》还强调完善法律法规体系，加大法律法规立改废释工作力度，以作为自然保护地体系建设的保障措施，包括“推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定”。这是对我国生态环境保护领域立法在理念更新和制度创新层次提出的系统需求，对比于既有法律体系，《自然保护地法》《国家公园法》等自然保护地领域立法的鲜明特色在于，其是针对自然保护地、国家公园、自然公园这些大尺度环境空间展开立法，对自然保护地内的自然资源、环境要素与自然生态系统的管理与保护，突破既有的保护体系，矫正行政区划管理带来的内生弊端，其中，省际协作保护机制是我国在国家公园机制改革试点过程中正在探索的一项制度。本文试图在环境空间视域下，探究我国自然保护地省际协作保护的内在机理与立法构造。

一、我国现行自然保护地管理体制的制度逻辑与内生不足

《指导意见》在“总体要求”中提出“理顺管理体制，创新运行机制”，将“构建统一的自然保护地分类分级管理体制”作为目标之一。为实现该目标，《指导意见》进一步从统一管理自然保护地、分级行使自然保护地管理职责、合理调整自然保护地范围并勘界立标、推进自然资源资产确权登记和实行自然保护地差别化管控等几个方面，提出具体改革措施。宏观政策必须转化与落实为具体法律制度，在自然保护地管理领域亦如此，政策先行与法制确认二者缺一不可，否则便难以形成适应保护地管理需要的科学有效的规范体系(1)于文轩：《生态环境协同治理的理论溯源与制度回应：以自然保护地法制为例》，《中国地质大学学报》(社会科学版)，2020年第2期。。《指导意见》部署与规划的自然保护地管理体制改革的方向和措施，指向自然保护地的分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的目标，这要求在政策与法律的共生与互动体系以及法律机制运行的逻辑与体系中，探究实现自然保护地管理体制改革目标的制度设计。

(一)自然保护地管理的机制类型与制度逻辑

自2017年十九大报告《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”之后，作为专业术语的“自然保护地”首次进入我国的政策体系。2019年颁布的《指导意见》具体界定了“自然保护地”的内涵，即“由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域”。从自然生态保护的概念体系演进历史考察，“自然保护地”这一概念在我国政策体系与法律体系中属于新生事物，但其实质指称的“实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”的“地理空间”(2)Grazia Borrini-Feyerabend，Nigel Dudley，Tilman Jaeger，Barbara Lassen，Neema Pathak Broomen，Adrian Phillips and Trevor Sandwith：《IUCN自然保护地治理——从理解到行动》，朱春全、李叶、赵云涛译，中国林业出版社，2016年，第6页。，却在我国已有数十年的建设与保护管理历史。倡导和设置多种类型的自然保护地，并分别实施针对性的治理方案，形成一个分类合理、逻辑自洽的完整治理框架，是自然生态保护的国际通行经验(3)对IUCN推荐的自然保护地治理类型及其内涵的具体解析，参见巴巴拉·劳瑎：《保护地立法指南》，王曦、卢锟、唐瑭译，法律出版社，2016年，第88-108页。。从20世纪50年代在广东省设立第一个自然保护区(鼎湖山国家级自然保护区)开始，我国就陆续成立了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、沙漠公园、海洋公园、水利风景区、水产种质资源保护区等各级各类的自然保护地，只是数十年来未有一个上位的概念来统摄这些形式多样的实质意义上的自然保护地，我国的自然保护地建设处于多头并进、“野蛮生长”的状态，多个机构在各自的职责范围内设置多种类型的自然保护地，整体呈现一种数量众多、“有实无名”的状态(4)具体分析参见刘超：《“自然保护地”法律概念析义与梳正》，《暨南学报》(哲学社会科学版)，2020年第10期。。因此，《指导意见》系统提出并部署的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，并非从无到有地在国土空间上划定一些保护区域，而是以正式的、通行的“自然保护地”概念统摄并重构我国类型多样、名称各异、形式繁复的实质意义上的自然保护地体系。

从改革目标现实指向层面，自然保护地体系建设并非凭空产生，而是对既有的多达1.18万个各级各类实质意义上自然保护地体系化的重整。既有的自然保护地体系是依据陆续制定的《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等规范体系形成的管理机制来建设与管理的，现有的自然保护地管理机制规范和保障了大约覆盖我国陆域面积的18%、领海面积的4.6%的名目繁多的自然保护地(5)对我国当前的各级各类自然保护地的类型、数量、面积等内容的介绍，参见李俊生等编著：《国家公园体制研究与实践》，中国环境出版集团2018年，第3-5页；唐芳林，王梦君，孙鸿雁：《自然保护地管理体制的改革路径》，《林业建设》，2019年第2期。，“形成了四级九类的自然保护地网状结构”(6)秦天宝，刘彤彤：《自然保护地立法的体系化：问题识别、逻辑建构和实现路径》，《法学论坛》，2020年第2期。。当明确了《指导意见》确立的“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，本质是通过整合、优化、归并等方式实现对既有的自然保护地的重构时，《指导意见》提出的“建立统一规范高效的管理体制”的实质指涉就更为清晰，它既不是也不可能对现行的自然保护地体制机制推倒重来、另起炉灶，而是对现行的自然保护地管理机制进行改造与创新。因此，系统梳理现行的自然保护地管理机制现状，剖析其内在逻辑，检讨其不足，是在被全国人大常委会列入立法计划的《国家公园法》以及被自然资源部列入立法工作计划的《自然保护地法》等立法中，建立“统一规范高效”的管理体制的前提与基础。

我国开始启动以“自然保护地”这一概念统摄自然保护地体系建设之前，由不同地区、不同部门设立的各类自然保护地有二十多种(7)李俊生等编著：《国家公园体制研究与实践》，中国环境出版社，2018年，第3-5页。，现行的自然保护地管理体制是针对这些分散设立的自然保护地制定的管理制度的统称。具体而言，我国针对分散的、多样化的自然保护地制定的行政法规和部门规章主要有：《自然保护区条例》(国务院1994年颁布、2017年修改)，《风景名胜区条例》(国务院2006年颁布)，《国家级森林公园管理办法》(原国家林业局2011年发布)，《地质遗迹保护管理规定》(原地质矿产部1995年发布)，《国家湿地公园管理办法》(原国家林业局2017年发布、有效期至2022年12月31日)，《海洋特别保护区管理办法》(原国家海洋局2010年发布)，《水利风景区管理办法》(水利部2004年发布)，《关于申报国家矿山公园的通知》(原国土资源部2004年发布)，《水产种质资源保护区管理暂行办法》(原农业部2010年发布)，《畜禽遗传资源保种场保护区和基因库管理办法》(农业部2006年发布)，《国家沙化土地封禁保护区管理办法》(原国家林业局2015年发布)，《国家沙漠公园管理办法》(原国家林业局2017年发布)(8)对作为我国现行自然保护地的主要管理依据的梳理，吕忠梅：《自然保护地立法基本构想及其展开》，《甘肃政法大学学报》，2021年第3期。。这些由不同部门分散制定颁布的行政法规、规章及部门规范性文件，对不同层次的管理主体分别进行广泛授权，形成了自然保护地管理体制现状。根据管理机制及其对应的自然保护地，我国现行的自然保护地管理的机制类型及其对应的制度逻辑可以归纳如下：

第一类为特殊要素管理型的专业类自然保护地。这种类型的管理机制以对某种关键环境要素实施专门管控与专业性保护为着眼点与出发点，根据关键环境要素的管理与保护需求，将这些要素的载体及其核心关联空间划定为某种自然保护地。这一类型的自然保护地是各专业部门从要素专业性管理与核心区位重点保护的逻辑出发设立的专业类自然保护地(9)高黑，吴佳雨，唐乐乐等：《自然保护地体系空间重构——政策背景、技术方法与规划实施》，化学工业出版社，2020年，第11页。。这类自然保护地及对应适用的管理机制包括：原国家林业局针对森林这一关键环境要素设立的森林公园，进而颁布的《国家级森林公园管理办法》；原国家林业局针对湿地设立的国家湿地公园，进而颁布的《国家湿地公园管理办法》；针对地质遗迹设立的地质遗迹保护区，原地质矿产部颁布的《地质遗迹保护管理规定》。

第二类为区域综合管理型的综合类自然保护地。这种类型的管理机制秉持以区域统筹管理内部环境要素的思路，对划定的由多种环境要素组成的特定区域实施综合管理，在区域综合管理机制下划定的自然保护地为综合类自然保护地，典型如自然保护区和风景名胜区。自然保护区的区域综合管理机制机理体现为，从自然身体系统功能的整体性与要素的耦合性出发，对具有重要生态功能的生态系统进行区域性整体保护；风景名胜区的区域综合管理机制机理体现为，从审美和休憩需求出发，对我国的自然和人文景观资源进行系统性、区域性的整体性保护与综合利用(10)高黑，吴佳雨，唐乐乐等：《自然保护地体系空间重构——政策背景、技术方法与规划实施》，化学工业出版社，2020年，第11页。。

第三类为生态环境单行法中规定的特殊区域。在前述两种专业型和综合型的自然保护地之外，还有散见于污染防治和自然资源单行法中的特殊区域，单行法针对各种环境要素、资源要素规定了特殊区域及对应保护制度。比如，《野生动物保护法》规定的禁猎(渔)区，《渔业法》规定的禁渔区、水生动物苗种重点产区、水产种质资源保护区，《海洋环境保护法》规定的海洋特别保护区，《水污染防治法》《水法》规定的饮用水水源保护区。2018年颁布的《土壤污染防治法》体现出强烈的生态价值追求(11)巩固：《绿色发展与环境立法新思维》，《法学论坛》，2018年第6期。，较为普遍地使用了“地块”概念，特别是第71条规定的“污染地块”，但总体上看，《土壤污染防治法》的相关规定依然服务于“防治土壤污染”的立法目的，其“风险管控和修复”一章在制度适用范围的创新是基于对“土壤污染风险”的界定，对各种土壤用途“地块”以及“污染地块”的规定，均指向“土壤”这一种环境要素的风险管控与修复(12)刘超：《环境法典污染控制编空间法律制度的构建》，《法学论坛》，2022年第2期。。因此，这些散见于现行生态环境单行法中的特殊区域及对应的保护制度的规定，能否在广义上属于自然保护地存在争议，但这些关于一些空间尺度较小的环境空间的保护制度，至少以自然生态系统内在规律为依据保护特定区域，也可以作为自然保护地立法的基础。

(二)现行自然保护地管理机制之内生不足

我国在2017年正式提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”之前，并非没有自然保护地，只是未统摄于“自然保护地”这一概念之下，《指导意见》提出的建立以国家公园为主体的自然保护地体系，实质是一种糅合了部分创新、体系重构的工作。《指导意见》在“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设”之前，我国已进行了实质的自然保护地保护法制建设。《指导意见》提出推动制定的《自然保护地法》《国家公园法》等必须以检视和矫正当前的自然保护地法律机制为前提。综合梳理，现行自然保护地管理机制存在以下弊端：

1.规范体系性缺失。现行的实质意义上的自然保护地法律规范分别针对分散成立的自然保护地制定管理制度，而现有的描述性意义上的“自然保护地”名称各异、类型众多(13)长期以来，有在“包容性”与“排他性”二元相对的语境中修饰和使用“自然保护地”概念，参见Nigel Dudley主编：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，朱春全、欧阳志云等译，中国林业出版社，2016年，第2页。，是多头设置、自下而上形成的一个“包容性”概念体系。有研究认为我国当前的自然保护地包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、矿山公园、湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、沙漠公园、海洋公园、海洋特别保护区、水产资源保护区等自然保护地概念(14)张希武：《建立以国家公园为主体的自然保护地体系》，《林业建设》，2018年第5期。，未能形成一个在逻辑上体现相互之间内在联系、在现实中反映各自指称区域的空间结构的概念体系。而预期保护自然生态系统的原真性、整体性、系统性的自然保护地法律规范之间不能彼此无关联，而应当在发现它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络的基础上形成关联结构，而法律概念是实现法律规范之间体系建构的建筑材料(15)对于法学中概念和法律规范体系之间关系的论述参见卡尔·拉伦茨：《法学方法论》(全本·第6版)，黄家镇译，商务印书馆，2020年，第548-563页。。现行自然保护地概念体系的零散性导致了自然保护地法律规范未能实现体系化。

2.制度衔接性缺漏。前述内容已经梳理了现行的自然保护地规范体系，这些规范是以自然保护地概念未形成体系、设置类型未经统一规划、管理机构过于分散、管理事权配置不统一为基础的。在此种分散立法体制下形成的自然保护地法律规范，授权不同职能部门设立与管理不同类型自然保护地，在保护对象、主管部门、规划利用与管理制度上以现实中的分散设立的多种类型的自然保护地为基础，并予以固化，这进一步导致了自然保护地管理体制在现实运行中出现的管理职责交叉、重叠、缺位等诸多问题(16)刘超：《以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达》，《吉首大学学报》(社会科学版)，2019年第5期。。

3.立法效力不强。与我国多个职能部门分头设立与管理多种类型自然保护地的现状相适应，作为我国自然保护地管理依据的规范体系在立法时间上渐次制定、跨度漫长；在法律位阶上效力层次较低，除了《自然保护区条例》《风景名胜区条例》两部行政法规，其他大多数为部门规章、地方行政法规、地方政府规章以及国务院相关行业主管部门发布的规范性文件。况且，由于大多数自然保护地立法制定于我国系统推进生态文明建设之前，生态文明建设与体制改革后的“山水林田湖草是一个生命共同体”“人与自然是生命共同体”等生态文明建设的先进理念、“多元共治”国土空间用途管制、生态保护修复等原则和制度均付之阙如。

二、空间视域下自然保护地省际协作保护机制之证成

当前自然保护地立法存在规范体系性缺失、制度衔接性缺漏、立法效力不强的困境，症结在于现行自然保护地立法秉持的未经规划、分散制定的立法思维与路径。鉴于此，《指导意见》语境中的自然保护地立法固然要创新机制、更新制度，但更为基础的立法理念更新和立法对象拓展在于引入空间视角，重视自然保护地的空间治理，具体可以聚焦于创新自然保护地省际协作保护机制。

(一)大尺度环境问题对空间治理的现实需求

现行自然保护地立法引致多头管理、事权配置交叉重叠和执法冲突的实施后果，在法理层面根源于现代意义上的环境法从产生之初直接指向大型工业污染源(17)罗伯特·V·珀西瓦尔：《美国环境法——联邦最高法院法官教程》，赵绘宇译，法律出版社2014年，第30页。，根据大气、水、生物等环境要素、资源要素的划分制定污染防治与资源保护单行法的立法路径，这是生态环境法律体系的“基因”与“底色”。虽然《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等特殊区域立法拓展了立法对象与范围，但这些特殊区域环境保护法针对划定区域内的环境要素主要适用的依然是单行法确定的制度体系。申言之，当前的包括自然保护地立法在内的生态环境法律体系以“点源污染”等小尺度环境问题作为“环境问题”的对象与原型，由此也塑造了现行立法体系的调整对象。然而，单一环境要素遭受的污染或破坏虽然是环境问题产生的逻辑起点和显性样态，但却不是终点和全部，环境要素之间的内在联系、相互依存的整体性特征，使得环境问题超越了单一环境要素而具有整体性。《指导意见》定义的“自然保护地”是以自然生态系统的整体性、系统性为划定与分类依据、以保护代表性或典型性自然生态系统为核心目标的复合概念，“自然生态系统”是由特定区域的环境要素形成的空间结构，提出为各种要素交织所形成的静态秩序与动态关系提供治理规则的内在需求(18)刘超：《完善环境空间治理规则》，《人民日报》，2020年7月27日。，“生态空间”应作为环境治理的核心概念之一(19)具体分析参见刘超：《生态空间管制的环境法律表达》，《法学杂志》，2014年第5期。。因此，超越单一环境要素的空间呈现是环境问题的真实样态，这是自然保护地管理亟待应对的核心问题。

现实中，虽然各类自然保护地的名称与划定标准不统一，但基本都是从“区域”“场所”等空间的角度予以界定，其中发生的环境问题很多都是大尺度环境问题。比如，最高人民检察院2021年发布的检察公益诉讼起诉典型案例中有发生在自然保护地的案件，在“海南省人民检察院第一分院督促履行自然保护区监管职责行政公益诉讼起诉案”中，违法侵占林地的行为人在省级自然保护区范围内长期实施套种槟榔等经济林“蚕食”天然林、天然次生林占用林地等违法行为，导致原有天然森林植被部分灭失，生物多样性生态系统功能遭受破坏。最高人民法院、最高人民检察院2018年公布的十大典型案例中，某公司在梵净山国家级自然保护区实施破坏性开采行为造成资源浪费(资源毁坏率达80%)、生态环境严重破坏(废渣碎石压覆植被)；“重庆市石柱县水磨溪湿地自然保护区生态环境保护公益诉讼案”是最高人民检察院2018年发布的检察公益诉讼十大典型案例之一，某工业园区规划重叠湿地保护区面积336.285 公顷(占该保护区总面积的20.85%)，改变了重叠区域生态系统的结构、性质与功能，并对湿地生态系统和保护区内动物产生一定影响(20)具体案情介绍及分析参见王国飞：《环境行政公益诉讼诉前检察建议：功能反思与制度拓新：基于自然保护区生态环境修复典型案例的分析》，《南京工业大学学报》(社会科学版)，2020年第3期。。

(二)生态学创新的理论指引

生态学规律是环境法律制度建设的理论基础。长期以来，生态学以小尺度、单一现象和单一过程为研究对象(21)吕一河，卫伟：《区域生态学时代来临：第十八届中国生态学大会区域生态专题研讨会述评》，《生态学报》，2020年第3期。，成为现行生态环境法律规范的生态学基础。而当前社会的气候变化、自然退化、生物多样性丧失、污染和废弃物危机等环境问题越来越多地是大尺度环境问题，提出了大尺度区域及流域尺度的环境问题治理需求。现实需求促进了大尺度宏观生态学的兴起，生态系统概念和生态系统管理理论的广泛运用，驱使自然和生态系统管理从单一目标的分散管理模式向综合目标的多尺度覆盖、多领域融合、多途径集成、多利益方协作的区域联合及网络化管理模式发展(22)于贵瑞，杨萌，陈智，张雷明：《大尺度区域生态环境治理及国家生态安全格局构建的技术途径和战略布局》，《应用生态学报》，2021年第4期。。以此角度审视，我国近些年来正在推进的生态红线、国家生态功能区、自然保护地的实践与制度建设，整合了生态学最新的理论发展，是我国对生态系统管理理论的具体运用。

具体到自然保护地建设，《指导意见》划定的“自然保护地”是“特定陆域或者海域”，这些大尺度生态系统是地球系统表面的自然地理单元。该尺度的生态系统是典型的自然—经济—社会复合生态系统，不仅有其独特的资源、环境和生态学问题，也是政府发展经济和生态环境管治的空间尺度(23)于贵瑞，杨萌，付超，王秋凤，陈智：《大尺度陆地生态系统管理的理论基础及其应用研究的思考》，《应用生态学报》，2021年第3期。。这一生态学理论创新的启示和要求是，自然保护地体系建设与管理应通过嵌入生态网络的要求实现生态系统管理，自然保护地立法应纳入生态连通性的规范(24)汪再祥：《自然保护地法体系的展开：迈向生态网络》，《暨南学报》(哲学社会科学版)，2020年第10期。。对于自然保护地立法而言，省级行政区域内的生态环境系统管理可以通过我国已经规定或正在改革进程中的机制得以实现，这些机制包括省级以下环境监测机构垂直管理体制、生态环境保护综合行政执法改革等等，可以一定程度上承载大尺度生态系统环境问题应对功能。而另有一些跨省域的自然保护地的建设与管理，亟待针对性的机制创新与制度供给，比如，我国2021年已经建成三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园、海南热带雨林国家公园、武夷山国家公园，这五个国家公园都跨越了两三个省域或者对相邻省份的协同保护治理提出了需求，需要构建省际协作保护机制。

(三)政策规划的法律表达

之所以建议在我国自然保护地立法中规定自然保护地省际协作保护机制，也是对我国宏观自然保护地建设与管理政策目标与规划的法理提炼与法律表达。《指导意见》以“自然保护地”的内涵界定、功能定位与类型化标准为基础，构建了自然保护地体系建设与管理的政策体系。该政策体系相比于现有的自然保护地体系，最本质的创新在于以自然保护地维护的自然生态系统的内在规律为基础、以自然生态系统的生态价值为目标、以不同区域实现生态价值的功能与保护强度需求的高低为标准进行类型化。因此，政策规划中自然保护地体系的建设以及管理体制、发展机制、监督考核机制的建设，其核心价值与标准在于遵循自然生态系统的生态规律、实现其生态价值。从法理角度审视，这些政策目标要求在自然保护地体系建设与管理中处理好自然生态空间划分与行政区划之间的关系。

我国已经建设的自然保护地体系是由不同政府部门根据职能进行设置并管理的，而在已经制定的数量众多的自然保护地立法中，基本上都是采取中央—地方的分级设立与管理机制(25)《中华人民共和国自然保护区条例》(2017)第11条第1款规定：“自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。”《中华人民共和国风景名胜区条例》(2016)第8条第1款规定：“风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。”。这种自然保护地建设与管理的事权配置模式，内生于传统的科层制管理体系，在特殊历史时期具有正当性和可操作性。然而，行政区域与自然生态系统形成的地理单元天然存在着不匹配之处(26)历史中国长期坚持“山川形便”和“犬牙相入”这两条行政区划基本原则，既强调行政区划尊重自然地理形成的地方区域，也特意用行政区划上的“犬牙相入”来打破“山川形便”。参见苏力：《大国及其疆域的政制构成》，《法学家》，2016年第1期。，这使得依行政区划设定的生态环境管理事权难以契合自然生态系统的生态规律，导致自然生态空间的割裂，难以应对大尺度空间环境问题。因此，《指导意见》专门提出：“对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，被归并的自然保护地名称和机构不再保留，解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护。”这是直接针对现行的自然保护地体系建设与管理依赖行政区划配置管理事权的顽疾，直面痛点，要求以自然生态系统整体保护为核心目标进行自然保护地的体制改革。

《指导意见》进一步在“建立统一规范高效的管理体制”中提出分级行使自然保护地管理职责，这一“分级行使”的概念与外观虽然与《自然保护区条例》第11条、《风景名胜区条例》第8条中的规定相比似乎并无特别之处，但是，细致梳理，该政策表述从以下几个方面提出了相关制度需求：(1)“分级行使”中的“分级”更为明确、具体，即中央与地方，其中，地方这一级的自然保护地设立与管理主体明确为“地方管理的自然保护地由省级政府批准设立，管理主体由省级政府确定”，以前自然保护地立法体系中规定的地方的各级各类主体均不再符合最新的政策精神与要求；(2)明确了“分级行使自然保护地管理职责”的划分标准，即“生态系统重要程度”；(3)为进一步解决自然保护地跨行政区域保护与管理的机制创新奠定了基础，申言之，《指导意见》在“建立统一规范高效的管理体制”中关于“分级行使自然保护地管理职责”的规定已经非常明确具体，应当进入《自然保护地法》等相关立法，与此同时，应当以此制度为基础，构建针对跨省级行政区域的法律机制，即自然保护地的省际协作保护机制。

三、自然保护地省际协作保护机制的具体构成

前述内容论证了我国自然保护地立法中创设自然保护地省际协作保护机制的必要性，这既是应对大尺度环境问题空间治理的现实需要，也是在具体领域适用大尺度宏观生态学理论创新的必要结果，还是科学合理表达我国自然保护地宏观政策目标与规划的必然选择。在我国自然保护地立法中构建自然保护地省际协作保护机制，可以从以下几个方面展开——

(一)创新基础：自然保护地立法中引入自然生态空间概念

本文所论述的自然保护地省际协作保护机制本质上是一种以自然保护地的自然生态系统属性为基础、以保护承担特定生态功能的区域为目标、以应对大尺度空间环境问题为指向的空间治理机制。并且，前述内容已经论证，自然保护地立法中的省际协作保护机制是《指导意见》关于自然保护地管理机制中的“分级行使自然保护地管理职责”政策目标的法律表达，根据《指导意见》在其“(十一)分级行使自然保护地管理职责”的表述，自然保护地的分级设立、分级管理机制应当按照生态系统重要程度适用于“国家公园等自然保护地”。质言之，省际协作保护机制应当作为一种具体的自然保护地分级设立与管理机制，适用于所有类型的自然保护地。在当前学界普遍认为自然保护地立法应当以《自然保护地》基本法为主干、以《国家公园法》等不同类型的自然保护地法规规章为基础的背景下(27)吕忠梅：《关于自然保护地立法的新思考》，《环境保护》，2019年第Z1期。，应当在《自然保护地法》中规定自然保护地协作保护机制作为自然保护地保护与管理基本制度之一。

建议在《自然保护地法》中规定省际协作保护机制预期进行的法律规范的创新，法律概念和规则的创新是表述某种类型的基本关系，以彰显背后支配该基本关系的主要理念(28)苏永钦：《只恐双溪舴艋舟，载不动许多愁：从法典学的角度评价和展望中国大陆的民法典》，郭春镇主编：《厦门大学法律评论》(2020年卷总第32辑)，厦门大学出版社，2021年，第17页。。申言之，规则创新是立法理念创新的外在表达，在自然保护地法治建设中，对比于既有自然保护地法律体系，这种理念是应对大尺度环境问题的空间治理理念。因此，需要在自然保护地立法中确立空间治理理念并进行规范表述，以作为创新空间治理法律机制体系的基础，这种立法目标可以借助《自然保护地法》中的一般规定的条文表述予以承载。

具体而言，在《自然保护地法》的一般规定条款中体现自然保护地空间治理理念，首先可以在“自然保护地”的立法定义中引入“自然生态空间”这一概念作为立法对象。其理由如下：

1．建立“自然保护地”是一种国际上通行的自然保护机制内生需求。在我国系统提出建设“以国家公园为主体的自然保护地体系”之前，《自然保护区条例》《风景名胜区条例》从多个维度实现了对传统的以单一环境要素、资源要素作为立法对象的升级与超越，以“区域”“场所”作为立法对象(29)《中华人民共和国自然保护区条例》(2017)第2条将自然保护区界定为“区域”：“本条例所称自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”《中华人民共和国风景名胜区条例》(2016)第2条第2款将风景名胜区界定为“区域”：“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。”《中华人民共和国森林公园管理办法》(2016)第2条将森林公园界定为“场所”：“本办法所称森林公园，是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。”。这种关于自然保护地本质属性的立法/政策界定，在《指导意见》中实现了统一，即统一将各种类型的自然保护地界定为“实施长期保护”的特定“区域”，这一定程度上实现了立法对象的概念统一，为体系化展开自然保护地制度设计奠定了良好基础，定义方式也体现了立法对象的“空间多维”(“区域”)和“时间延拓”(“长期保护”)属性，在立法理念上取得了重大进步。但是，值得重视的是，自20世纪60年代以来，尤其是20世纪90年代以来，世界自然保护联盟(IUCN)通过《IUCN自然保护地管理分类应用指南》《IUCN自然保护地治理指南》等，在世界范围内倡导、推荐并被广泛接受的“自然保护地”的分类和治理体系中，“自然保护地”的定义是“一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效方式获得承认、得到承诺和进行管理，以实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护”(30)Grazia Borrini-Feyerabend, Nigel Dudley, Tilman Jaeger, Barbara Lassen, Neema Pathak Broomen, Adrian Phillips, Trevor Sandwith编著：《IUCN自然保护地治理——从理解到行动》，朱春全、李叶、赵云涛译，中国林业出版社，2016年，第6页。。并且，这种“地理空间”是一种“三维空间”，自然保护地的立法需要制定保护自然保护地免受空中、地下和水下活动干扰的通用法律条款(31)Nigel Dudley主编：《IUCN自然保护地管理分类应用指南》，朱春全、欧阳志云等译，中国林业出版社，2016年，第19页。。因此，建议在我国《自然保护地法》中关于“自然保护地法”的立法界定中，一步到位，明确规定“自然保护地”的地理空间的本质与内涵。

2.实现生态文明建设机制体系衔接与协调的现实需要。从体系定位而言，《指导意见》系统部署的自然保护地体系建设，是我国生态文明建设的重要内容。以定义“自然保护地”为基点的自然保护地立法，是我国生态文明体制机制建设的重要组成部分，从概念之间关系体现规范逻辑结构的角度考察，如何通过命名体现自然保护地的地理空间性质的概念，关涉到自然保护地体制改革与其他生态文明体制建设之间的衔接与协调。从我国现行的政策体系与专业术语来看，体现自然生态系统的地理空间属性的概念已经成为相关领域体制机制建设的核心概念，可以参考借鉴。比如，我国《自然生态空间用途管制办法(试行)》中使用的“自然生态空间”概念(32)原国土资源部(现自然资源部)于2017年印发的《自然生态空间用途管制办法(试行)》第2条第1款对“自然生态空间”进行了界定：“本办法所称自然生态空间(以下简称生态空间)，是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。”，成为自然生态空间用途管制机制体系的核心范畴，可以作为《自然保护地法》中的立法概念。在此基础上，结合《指导意见》对“自然保护地”的内涵阐释，具体界定《自然保护地法》中“自然保护地”的立法定义。由此，能够实现生态文明体制改革领域关联制度之间的相互协调配合关系，减少制度创新成本。

(二)路径选择：自然保护地立法中采取原则规定+专项机制立法模式

自然保护地立法中规定的省际协作保护机制，本质上是一种贯彻《指导意见》在指导原则中提出的“改革以部门设置、以资源分类、以行政区划分设的旧体制”要求的机制创新，是打破因行政区划导致自然保护地管理事权配置与执法割裂的制度因应。需要重视的是，我国现行的生态环境法律体系中，从不同角度、不同程度预期矫正生态环境监管执法条块分割、促进制度建设契合自然生态系统内在规律的制度已陆续制定，这些制度也可以为自然保护地省际协作保护机制构建提供有益借鉴和参考。

1．跨行政区域协作制度的类型与经验

在我国生态环境法律体系中，有多部法律规范规定了多个领域、多种性质的跨行政区域的生态环境保护协作机制。其中，有些是规定有关省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门会同同级水行政等部门和有关市、县人民政府编制跨省、自治区、直辖市江河、湖泊的流域水污染防治规划(33)《中华人民共和国水污染防治法》(2017)第20条。，这是关于跨区域多元主体共同编制流域水污染防治规划的规定，暂不列入本文拟重点聚焦的跨区域监管执法机制的讨论范围；有些规定集中于建立自然保护地的跨行政区域合作机制，基本上都是由有关行政区域人民政府协商一致后提出申请(34)《中华人民共和国自然保护区条例》(2017)第12条第3款。，或者由相关区域地方人民政府职能部门协商后共同申报或者由其共同上级主管部门申报(35)《水产种质资源保护区管理暂行办法》(2016)第10条；《中华人民共和国水产种质资源保护区管理暂行办法》(1995)第10条第4款。，因为《指导意见》明确了地方管理的自然保护地由省级政府批准设立、管理主体由省级政府确定，因此前述自然保护地中的相关规定已经不符合最新的政策定位，亟待修改完善。故此，笔者遴选一些可资参考借鉴的跨区域协作保护机制的立法规定予以归纳，主要包括以下几种立法模式：(1)立法关于跨行政区域建立协作机制的概括规定。这种立法模式典型如《环境保护法》第20条的立法路径(36)《中华人民共和国环境保护法》(2014)第20条：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”，它概括规定了针对重点区域、流域的环境问题构建专门的跨行政区域的联合防治协调机制+一般跨行政区域环境问题由上级人民政府协调解决、有关地方人民政府协商解决的二元机制，其中，没有进一步明确联合防治协调机制的具体内容，从立法体系定位及其效力上看，《环境保护法》第20条的规定为生态环境保护具体领域的专门的针对性立法提供了制度依据和立法空间，但是，在制度的具体性和可操作性层面还有待细化。(2)立法关于跨行政区域协作治理主体及内容的概括规定。这种立法模式典型如《大气污染防治法》第92条的立法路径(37)《中华人民共和国大气污染防治法》(2018)第92条：“国务院生态环境主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。”，该规定对比于《环境保护法》第20条的规定，虽然也属于概括规定，但更进一步明确了跨行政区域的协作治理主体为“国务院生态环境主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府”，跨区域协作内容为“可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法”。(3)立法关于跨行政区域协作治理机制授权立法规定+专门机制构建的规定。有些立法采取授权立法的规定，典型如《固体废物污染环境防治法》第8条第2款的立法路径，主要规定的内容是授权省、自治区、直辖市之间可以协商建立跨行政区域固体废物污染环境的联防联控机制，也同时概括规定了机制建设内容为“统筹规划制定、设施建设、固体废物转移等工作”。更进一步的是《长江保护法》第80条的立法路径(38)《中华人民共和国长江保护法》(2020)第80条：“国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门对长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件，依法开展联合执法。”，规定了构建联合执法机制的主体为“国务院有关部门和长江流域地方各级人民政府及其有关部门”，也概括规定了构建联合执法机制的立法对象为“长江流域跨行政区域、生态敏感区域和生态环境违法案件高发区域以及重大违法案件”。为了落实该规定，长江流域相关地方立法机构积极探索流域层面以地方立法方式促进协调配合、联防联控的协同立法模式，比如，云南省、贵州省、四川省探索了赤水河流域保护“条例+共同决定”的联合立法模式，三省的人大常委会于2021年分别审议并通过《关于加强赤水河流域共同保护的决定》，并分别制定了《云南省赤水河流域保护条例》《贵州省赤水河流域保护条例》《四川省赤水河流域保护条例》，这三部地方立法中都规定了一款内容：“省人民政府与邻省同级人民政府共同建立赤水河流域联席会议协调机制，统筹协调赤水河流域保护的重大事项，推动跨区域协作，共同做好赤水河流域保护工作。”

2．自然保护地省际协作保护机制的立法路径与重点

前述内容梳理了我国现行生态环境法律体系中关于跨行政区域协作治理的立法模式。其中，第一种对跨行政区域建立协作机制予以概括规定，涵摄性强，但操作性有待在具体领域进一步细化；第二种对跨行政区域协作治理主体及内容予以概括规定，也概括规定了跨行政区域协作的主体与内容，但现实制度适用中依然有待进一步具体化规定；第三种机制建设模式对跨行政区域协作治理机制建设主体予以授权立法规定，并配套专门机制构建。笔者认为，第三种模式能同时兼顾与平衡国家立法的明确性与概括性、机制建设整体适用的涵摄性与具体配套机制建设的针对性，可以作为自然保护地省际协作保护机制建设的立法模式。

此种立法模式下自然保护地省际协作保护机制的具体立法路径包括以下两个层面：(1)国家立法作出自然保护地省际协作保护机制的一般规定，建议在我国拟制定的《自然保护地法》中概括规定自然保护地协作保护机制，对跨省域的自然保护地所在的省、自治区、直辖市协商建立自然保护地省际协作保护机制提出明确要求，并进行立法授权；(2)在《自然保护地法》中概括规定自然保护地省际协作保护机制涵摄的内容，具体可以参考《武夷山国家公园条例(试行)》第14条第2款的规定：“武夷山国家公园管理机构应当与相邻省份建立省际协作保护机制，加强信息沟通、信息共享和执法协作，做好省际间生态环境保护工作。”在《自然保护地法》中从定期会商、信息沟通、信息共享、应急联动、联合执法等方面概括规定省际协作保护的机制范围。(3)为具体贯彻落实《自然保护地法》概括规定的省际协作保护制度，要求和授权跨省域自然保护地所在的省、自治区、直辖市建立自然保护地的协同立法机制，由自然保护地所有在的相关省、自治区、直辖市协商确立该自然保护地保护的“条例+共同决定”的联合立法模式(39)吕忠梅：《促进流域高质量发展 有力推动共抓大保护：〈长江保护法〉实施一周年回顾与展望》，《中国环境报》，2022年3月1日。，即相关省级人大常委会分别审议通过共同加强该自然保护地共同保护的决定，同时审议通过各自的自然保护地保护条例。在省际协作保护机制的具体构成上，自然保护地所在的相关省市协同探索联席会商制度、联合巡查制度、执法联络员制度、协作共治机制、应急协同机制等联合管理机制的具体内容。

四、结语

《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》是我国在生态文明建设纵深推进背景下。关于我国自然保护地体系建设的专门的宏观政策，预期以体系化界定“自然保护地”为逻辑基点，实现对新型自然保护地的创设和既有自然保护地体系的重构。在此背景与诉求下的自然保护地立法，承载着整合优化既有的自然保护地法律机制和创设新型机制、为自然保护地体系建设提供法治保障的使命。自然保护地体系立法，不仅需要立法技术的创新和法律制度的更新，也需要在尊重自然生态系统内在规律的基础上实现立法理念更新，以统摄新型制度体系为自然保护地立法体系化提供逻辑主线。自然保护地建设预期应对大尺度空间的环境问题，这对在自然保护地立法中引入空间治理理念、增设省际协作保护机制提出了现实需求。综合立法基础和机制需求来看，我国自然保护地立法应当采取在《自然保护地法》中概括规定跨行政区域协作治理机制+专门配套机制构建的立法模式。因此，《自然保护地法》中引入省际协作保护机制，只是一个开端，系统的机制构建有赖于从地方协同立法到联合执法等方面体系化地展开。