论生态文明视域下的生物多样性法制体系化

于文轩,胡泽弘

(中国政法大学 民商经济法学院，北京，100088)

生物多样性保护是环境法体系中既“传统”又“新兴”的课题。经过数十年的发展，我国已形成涵盖物种保护、生态系统保护和遗传资源保护的生物多样性法制体系，但在法律体系、制度安排等方面，仍存在与生态文明法治建设不相适应之处。为此，应将生态文明理念更好地融入生物多样性法治体系，运用体系化方法解决生物多样性立法在结构和功能上的问题。这既需要借鉴相关国家的成熟立法经验，也需要选择适合的完善路径，从而为生物多样性法制的体系化提供支持。

一、生态文明视域下生物多样性法制之构造与检视

体系化是法制发展成熟的重要标志。体系化的法制保障是生物多样性保护的迫切需求。故此，需要在梳理我国生物多样性法制基本构造的基础上，明确我国生物多样性法制体系化的着重点。

(一)生物多样性法制的基本构造

法的体系化是法的基本概念与法制发展成熟的内在趋势(1)梁迎修：《方法论视野中的法律体系与体系思维》，《政法论坛》，2008年第1期。。法的体系化有两方面的内涵：其一是法律的体系化，也称“立法体系化”，是指以特定的理念、价值和原则为指导，围绕某一调整对象建立起一系列法律规范，相关法律规范相互衔接和配合所形成的系统性规范结构。其二是法学的体系化，即法学思维和方法的体系化(2)徐以祥：《论我国环境法律的体系化》，《现代法学》，2019年第3期。，在立法论层面，将体系化思维作为法学学科理论体系建构的重要方法；在解释论层面，将体系化方法作为解释法律文本的基本工具，使得对法律规范的理解和适用协调一致，这种体系化的思维和方法在传统部门法学中有广泛的运用。法律的体系化与法学的体系化相对独立，但在法的理念、要素和法学方法等方面相互联系，法学的体系化以法律的体系化为规范基础，法律体系化则以体系化的法学理论为指导。本文的体系化研究，主要从法律体系化的侧面对生物多样性法制展开讨论。

近年来，生物多样性法制的体系化趋势进一步增强。首先，生物多样性法制具有独特的调整对象和内容。从调整对象来看，生物多样性法制将生物多样性及其组成要素作为直接调整对象，具体包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性三个主要方面。为此，一些国家制定了直接保护生物多样性的综合性立法。从调整内容来看，生物多样性法制将生物多样性保护、可持续利用和公平合理的遗传资源惠益分享作为其主要内容，着眼于生物多样性所赋存的物质载体之经济价值或生态服务功能的保护。其次，随着全球生物多样性流失加剧，生物多样性“主流化”要求为生物多样性法制体系化提供了契机。《联合国生物多样性公约》(3)《联合国生物多样性公约》第6条。和《昆明宣言》(4)《2020年联合国生物多样性大会(第一阶段)高级别会议昆明宣言》。等文件明确了生物多样性保护主流化的内涵，要求在国家的战略计划、政策法规中融入生物多样性保护的要求，建立跨部门协调机制。这就需要为生物多样性保护提供体系化的法制保障。

我国目前已建立纵横结合的生物多样性保护法律体系，作为生物多样性法制体系化的基础。从纵向看，形成了涵盖宪法、环境保护基本法和相关专门立法的法律体系。我国《宪法》规定了自然资源国家所有权制度(5)《中华人民共和国宪法》第9条：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”和国家生态环境管理职责(6)《中华人民共和国宪法》第26条：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”，为建立生物多样性权属制度和国家实施生物多样性管理提供了依据。《环境保护法》规定了企业和单位防止生态破坏的义务，建立了生态保护红线、生态保护和恢复治理方案、生态保护补偿(7)《环境保护法》第29条、第30条、第31条。等与生物多样性保护相关的制度。从横向看，制定了以生态系统、物种和生物遗传资源为保护对象的法规体系。在生态系统保护方面，我国对具有重要生态功能和生态价值、自然生态状况较为脆弱、自然景观独特优美的生态区域和生态系统实施保护，划定区域进行生态保护和开发利用管理。相关立法主要包括《湿地保护法》《海岛保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等；此外还包括一些特殊生态系统保护和治理的立法，如《防沙治沙法》和《水土保持法》。在物种保护方面，《野生动物保护法》《野生植物保护条例》等专门立法以及其他相关立法提供了法律依据。在遗传资源保护方面，我国尚未制定综合性立法，相关规定散见于《种子法》《植物新品种保护条例》等法律法规中。此外，《农业法》《渔业法》《畜牧法》等产业规制立法在种质资源保护、外来物种入侵和动植物疫病防治等方面也建立了一系列法律制度。

(二)生态文明视域下生物多样性法制之检视

生物多样性法制的体系化有赖于科学的理念指引、完善的法律体系和协调配合的法律制度。尽管我国生物多样性法制建设已取得相当大的进展，但在一些方面仍然面临挑战。

在立法理念方面，生态文明理念需要在更深层面融入生物多样性法制。我国生物多样性相关立法主要体现于生态环境保护、自然资源保护和产业规制等领域。其中，生态环境保护立法侧重于保护生态系统的生态服务功能，自然资源保护立法侧重于实现自然资源的经济价值，产业规制立法则侧重于调整特定产业活动以实现社会经济有序发展。这些立法在客观上促进了生物多样性的保护，但由于具有各异的宗旨和目标，不少情况下造成与生物多样性保护的目的偏离。在价值观层面，生态文明理念要求在顺应自然的基础上实现人的全面发展(8)吕忠梅：《习近平法治思想的生态文明法治理论》，《中国法学》，2021年第1期。；在方法论层面，生态文明理念采用整体性思维，充分运用系统性、协同性方法。这就要求克服目前相关立法的局限性，基于生态文明理念的整体性观念和方法推进生物多样性法制的体系化。

在法律体系方面，我国生物多样性保护立法存在结构性问题。在内容上，目前的立法在生态系统和物种多样性保护方面相对完善，对生物遗传多样性保护则存在不足。在立法层级上，我国未制定专门的综合性生物多样性保护法，相关的法律主要集中于生态系统保护和物种保护领域，其他方面的立法位阶较低。受制于此，相关法律与各地根据自身生物多样性保护现实需要制定的立法难以在生物多样性治理上形成合力。即使在立法内容较为集中的领域，也因缺少位阶较高的立法指引而滞后于政策和管理实践。例如，一些地方省市根据《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法规，结合本地区实际制定了地方法规，但这些法规如何与目前的自然保护地体系建设相适应，却缺乏适当位阶的立法支持。

在法律制度方面，符合生物多样性保护内在要求的专门制度需要加强。特别是在遗传资源获取与惠益分享、外来物种入侵防治方面的有益探索，急需以立法形式固定下来。遗传资源立法侧重对农林业和畜牧业等领域中具有遗传资源价值的动植物体进行保护，但对于各类以动植物为载体的无形遗传信息，以及民族地区的传统知识等具有重要生态价值的遗传资源则缺乏保护(9)牟桐，于文轩：《我国生物遗传资源惠益分享法律机制的优化路径》，《生态与农村环境学报》，2019年第5期。。

二、生物多样性法制体系化的主要模式

综观全球生物多样性治理实践，各国基于本国生物多样性保护的现实需求、法制传统和法制基础等因素，主要采取综合立法、分散立法和法典-专门法并行等三种立法模式。

(一)综合立法模式

综合立法模式，是指制定以生物多样性为直接保护对象的综合性国家立法，建立专门性生物多样性保护的法律制度和管理体制，同时与其他相关立法协调配合，以实现生物多样性保护目标的立法模式。2000年以来，一些国家制定了综合性生物多样性保护立法。委内瑞拉、印度、南非、日本等国相继颁布了以“生物多样性”为保护对象的综合性立法(10)委内瑞拉于2000年颁布了《生物多样性法》(Ley de la Diversidad Biológica)；印度于2002年颁布了《生物多样性法》(Biological Diversity Act)，并于2004年由环境和森林部颁布了《生物多样性实施细则》(Biological Diversity Rules)；南非于2004年颁布了《生物多样性法》(Biodiversity Act)；日本于2008年颁布了《生物多样性基本法》，并于2010年颁布了《生物多样性区域合作促进法》。，成为这一立法模式的代表。

综合立法模式具有立法理念上的一致性、法律制度上的独特性和法律体系上的协调性等特点。其一，生物多样性保护的综合性立法一般明确规定将生物多样性作为法律保护的对象，规定统一的生物多样性保护立法目的和原则，为生物多样性保护的法律制度提供指引。其二，在生物多样性保护的综合性立法中，根据不同的法律编纂方式，可以详细地或原则性地规定独特的生物多样性保护法律制度。例如，日本的《生物多样性基本法》规定了国家和地方的生物多样性战略制度，并与《环境基本法》的规划制度相协调(11)日本《生物多样性基本法》第11条、第12条、第13条。，同时还规定了野生动物保护、外来物种防治、生物资源合理利用、生物多样性保护与全球变暖协同等方面的内容(12)日本《生物多样性基本法》第15条、第16条、第18条、第19条。。委内瑞拉《生物多样性法》设置专编和专章，规定了生物多样性就地保护和迁地保护、文化多样性保护、减轻不利影响、生物多样性鉴定和经济评估、遗传资源获取与和惠益分享、生物技术开发转让、生物多样性利用中的生物安全和伦理制度等内容(13)委内瑞拉《生物多样性法》第三编、第四编、第五编、第七编、第八编、第九编。。同时，根据《生物多样性法》的要求，委内瑞拉设置了国家生物多样性办公室，承担生物多样性的保护管理、部门协调和国际条约履约职责(14)委内瑞拉《生物多样性法》第18条、第19条、第20条。。其三，生态系统保护、物种保护、遗传资源保护等领域的专门立法仍发挥着重要作用，由此形成生物多样性综合性立法与专门立法协调配合的法律体系。除《生物多样性基本法》外，日本在生态系统保护方面制定了《自然公园法》《自然环境保全法》《自然再生推进法》《森林法》，在野生动植物保护方面制定了《鸟兽保护法》和《物种保存法》，在生物安全和外来物种防治领域制定了《防止特定外来生物破坏生态系统法》和《转基因生物的使用规制等确保生物多样性法》等(15)交告尚史，臼杵知史，前田阳一，黑川哲志：《日本环境法概论》，田林、丁倩雯译，中国法制出版社，2014年，第16-53页。。委内瑞拉在其宪法中规定了国家保护生物多样性的职责(16)《委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法》第127条：“国家保护环境、生物多样性、遗传资源、生态过程、国家公园和自然纪念物以及其他具有特殊生态重要性的地区。生物基因组不能申请专利，该事项由涉及生物伦理原则的法律予以规范”。，并颁布了《传统遗产保护法》和《原住民栖息地和土地的边界划定和保障法》等相关立法，以实现生物多样性的全面保护。

尽管这些国家的生物多样性综合性立法都将生物多样性作为直接调整对象，但在体例和内容上却不尽相同，具体可分为两种类型：第一种是全面整合型，即将生物多样性保护各方面的法律制度和措施统合到一部综合性立法中，涵盖了生物多样性保护的三个主要层面，能够为生物多样性的全方位保护提供法律依据。采用这种立法模式的国家主要有委内瑞拉、印度和南非。全面整合型立法的难度和成本相对较高，但可以在最大程度上实现生物多样性的全面和专门保护，并可就一些专门性问题作出详细规定，是一种理想的模式。首先，全面整合型规定了较为系统的法律制度，能够更大程度上实现生物多样性“主流化”要求，体现了国家生物多样性保护的特点。例如，重视生物遗传资源保护是委内瑞拉《生物多样性法》的突出特点，该法明确了遗传资源获取的范围和限制性条件(17)委内瑞拉《生物多样性法》第73条、第75条。；同时，该法对与生物多样性有关的生物技术产品和生物技术方法的发现或创新授予专利，保护植物品种权，禁止对任何生命形式、基因组或其部分授予专利，不承认通过非法方式获得的土著和社区集体知识的知识产权(18)委内瑞拉《生物多样性法》第79条、第80条、第81条、第82条。。其次，在全面整合型立法模式下，国家往往通过立法授权设置专门的生物多样性管理部门，以履行法律规定的管理职责。例如，委内瑞拉在环境和自然资源部下设了国家生物多样性办公室(Oficina Nacional de la Diversidad Biológica)(19)委内瑞拉《生物多样性法》第19条。；印度则在中央政府下设国家生物多样性管理局(National Biodiversity Authority)，并在各邦设置了邦生物多样性委员会(State Biodiversity Board)(20)印度《生物多样性法》第8条、第22条。，负责全国范围内的生物多样性保护事务。

第二种类型是框架立法型。这种立法模式在保留现有生物多样性保护法律法规的基础上，对其中诸如目的、定义、制度、程序、责任等共同的基本要素进行归纳、提炼和完善并编纂成为法规。日本的《生物多样性基本法》采用了框架立法的模式。该法并未新设生物多样性监管部门，也未规定生物多样性保护的相关法律责任，更多的是明确中央和地方的主管部门、社会团体在生物多样性保护中的职责，授权政府制定生物多样性战略，并对野生动物保护、外来物种入侵防治、国土空间和自然资源利用、生物资源合理利用等事宜作出原则性规定(21)日本《生物多样性基本法》第15条、第16条、第17条、第18条。，而上述制度的实施仍须参照相关专门性立法中的具体规定。这种立法模式具有典型的政策性特征(22)郭武，刘聪聪：《在环境政策与环境法律之间：反思中国环境保护的制度工具》，《兰州大学学报》(社会科学版)，2016年第2期。，将国家的生物多样性保护理念、原则、方向等内容在立法中作出规定，为生物多样性保护与其他法律制度的衔接提供通道。这种立法模式有利于协调原有法律法规的关系，并弥补立法空白。

(二)分散立法模式

在分散立法模式下，针对生物多样性保护不同领域或重点方面制定专门性法律法规，建立相应的法律制度和管理体制，保护生物多样性。采用这种模式的典型国家是美国。美国没有制定生物多样性保护的综合性立法，而是在联邦和州的层面分别制定了特定领域的生物多样性保护立法，确定中央和地方的管理职责(23)于文轩：《生物多样性政策与立法研究》，知识产权出版社，2013年，第92页。。在环境基本法层面，《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969)(24)42 U.S.C. §4321-§4370m-12.没有明确体现全面的生物多样性保护观念，但其规定了联邦政府的环境保护责任，对于生态系统保护也有所涉及，在美国生物多样性立法中具有重要作用。在生态系统保护方面，美国制定了《荒野法》(Wilderness Act of 1964)(25)16 U.S.C. §1131-§1136.、《北美湿地保护法》(North American Wetlands Conservation Act)(26)16 U.S.C. §4401-§4414.、《国家野生动物保护区系统管理法》(National Wildlife Refuge System Administration Act of 1966)(27)16 U.S.C. §668dd-§668ee.、《原生与风景河流法》(Wild and Scenic River Act of 1968)(28)16 U.S.C. §1271-§1287.等联邦立法。美国还于1872通过签署法案的方式设立了黄石公园(29)1872年3月1日，美国总统格兰特(Ulysses S. Grant)签署了一部名为《保留位于黄石河源头的一片土地作为公园的法》(An Act to Set Apart A Certain Tract of Land Lying near the Headwaters of the Yellowstone River as A Public Park)的法案，学界也称其为“黄石公园法”(The Yellowstone Park Act)。参见高科：《美国西部探险与黄石国家公园的创建(1869-1872)》，《史林》，2016年第1期。，这也是美国和世界上第一座国家公园，美国以此为开端建立了其国家公园体系。这些联邦立法对具有重要生态、景观或历史人文价值的特殊区域进行保护，通过建立国家公园、保护区并采取相应的保护措施，确保其生境及栖息于其中的物种不受破坏。在物种保护方面，美国制定了《莱西法案》(Lacey Act，1900年制定，1981年制定修正案)(30)16 U.S.C. §3371-§3378.、《鱼类和野生动物保护法》(Fish and Wildlife Conservation Act of 1973)(31)16 U.S.C. §2901-§2912.、《濒危物种法》(Endangered Species Act of 1973)(32)16 U.S.C. §1531-§1544.等法律。根据《濒危物种法》，美国建立了濒危物种清单框架下的保护机制，禁止进出口、猎捕、危害或者以特定商业目的利用濒危物种，并根据物种的濒危或受威胁程度采取相应的保护措施(33)于文轩：《生物多样性政策与立法研究》，知识产权出版社，2013年，第95页。。在外来入侵物种防治方面，美国制定了《非本土水生有害物种预防和控制法》(Nonindigenous Aquatic Nuisance Prevention and Control Act of 1990)(34)16 U.S.C. §4701-§4751.、《外来物种预防和强制法》(Alien Species Prevention and Enforcement Act of 1992)(35)39 U.S.C. §3015.等专门立法，并颁布了与外来入侵物种防治有关的行政令(36)为防治入侵物种，美国于1977年、1999年和2016年分别颁布了《11987号行政令—外来生物体》(Executive Order 11987-Exotic Organisms)、《13112号行政令—入侵物种》(Executive Order 13112-Invasive Species)和《13751号行政令—保护国家免受入侵物种的影响》(Executive Order 13751-Safeguarding the Nation From the Impacts of Invasive Species)三部行政令。，同时将外来入侵物种防治的内容融入《莱西法案》(Lacey Act)、《濒危物种法》(Endangered Species Act of 1973)、《鱼类和野生动植物协调法》(Fish and Wildlife Coordination Act)(37)16 U.S.C. §661-§667h.之中，形成了较为全面的法律体系。

除美国外，采用分散立法模式的国家还有英国、德国等。概言之，分散立法模式主要为生物多样性立法起步较早的国家采用，这些国家大多已建立较为系统的管理体制。当然，这些国家的生物多样性立法也并非完美。例如，美国《濒危物种法》也受到诸如“没有有效解决外来物种问题”“以商业或市场价值确定物种能否受到保护”等批评(38)詹姆斯·萨尔兹曼，巴顿·汤普森：《美国环境法》(第四版)，徐卓然、胡慕云，译，北京大学出版社，2016年，第208页。。

(三)法典-专门法并行模式

法典-专门法并行模式，是指在本国环境法典中规定生物多样性保护的有关内容，与其他生物多样性立法相互配合，以此构建生物多样性法制体系的模式。法国和瑞典是采用这种立法模式的代表性国家。这些国家的环境法典一般采用“总-分”式文本结构，并将生物多样性保护的内容在总则和分编中分别作出规定。在总则部分，相关规定主要体现在立法目的、基本原则、管理体制、基本制度等内容中；在分编部分，则根据实际需求设置专编、专章或法律规则规定生物多样性保护的法律制度。

在法国，《法国环境法典》(Code de l’environnement)与《生物多样性恢复、自然与人文景观法令》(pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages, 简称《生物多样性法令》)(39)法国于2000年9月通过了环境法典的法律部分，于2016年8月通过了《生物多样性法令》。构成了环境法典与专门立法并行的法制结构。鉴于环境法典已先行完成编纂，故《生物多样性法令》重点规定了一些特色性的制度，如明确了“生态损害”概念及生态损害修复制度(40)法国《生物多样性法令》第4条。。此后，《法国环境法典》采用形式编纂的模式(41)形式编纂和实质编纂是法典化的两种主要模式，法国是采用形式编纂模式的代表性国家。形式编纂模式主要对现行法律作系统整合但不对其作实质性变更，部分地消除法典的内在矛盾。参见《法国环境法典》，莫菲等译，法律出版社，2018年，第5页。，以法律修订的方式将《生物多样性法令》中的一些特有原则和法律制度融入了环境法典(42)《生物多样性法令》规定了“生态互助”和“可持续发展”的基本原则，设立了生物多样性署和国家生物多样性委员会，明确规定了生态损害制度等具有特色的原则和法律制度。法国在2016年8月实施的《环境法典》修订中，根据《生物多样性法令》，以修改《环境法典》原有条文或设置新条文的方式，将上述规定相应地纳入了《环境法典》当中。参见：Légifrance: Code de l’environnement, https://www.legifrance.gouv.fr/codes/texte_lc/LEGITEXT000006074220/2016-08-10/.，以实现二者之间的衔接和协调。《法国环境法典》主要在“第一卷 共同规定”部分将生物多样性保护明确融入了立法目的和原则中，规定了生物多样性国家战略和大区战略制度，并将利用活动对生物多样性的影响纳入环境评价制度中(43)《法国环境法典》第L110-1条、第L110-3条、第L122-1条。；此外，法国还设立了生物多样性署、国家生物多样性委员会、国家自然保护委员会等与生物多样性保护相关的机构(44)《法国环境法典》第L141-1条、第L141-2条。，承担相应的生物多样性保护管理职责。在分编部分，《法国环境法典》“第三卷 自然空间”中规定了公园和保护区、自然保护区、遗迹、景观等与生物多样性保护有关的法律制度(45)参见《法国环境法典》第三卷。。

在这一模式下，上述国家的环境法典包含生物多样性保护的所有内容。除了环境法典中规定的生物多样性保护制度外，还在其他相关立法中规定了一定数量的生物多样性保护制度。例如，法国在《森林法典》(Code forestier)中也规定了生物多样性保护制度；《瑞典环境法典》采用了实质编纂模式，与道路法、森林保护法等单行立法平行适用，以解决环境法典可能存在的修订不及时等问题(46)竺效，田时雨：《瑞典环境法典化的特点及启示》，《中国人大》，2017年第15期。。

概言之，制定生物多样性综合性立法、完善专门立法或采用法典-专门法并行的法制模式，是域外国家生物多样性法制体系化的主要模式。从实际效果看，综合性立法有利于以更为系统全面的方式为生物多样性保护提供依据；将生物多样性保护的相关内容融入环境法典，有利于兼顾法制体系的动态性与开放性，运用环境法律体系化过程中不断累积的制度资源。

三、我国生物多样性法制体系的优化进路

我国生物多样性法制体系化应回应生态文明理念的内在要求，充分利用现有的法制资源，完善生物多样性保护相关立法，适时制定生物多样性综合性立法，将生物多样性保护的内容适度融入环境法典。

(一)生态文明理念的内在要求

生物多样性是一国社会经济发展不可或缺的生态基础。生物多样性法制建设应遵循生态文明理念，基于生态发展观沟通协调多元价值，基于生态协同观实现生物多样性的整体保护。生态发展观实现了生物多样性的经济价值与生态价值的辩证统一，而生态价值保障是实现经济价值的基础。这就要求生物多样性法制立足生态优先原则，重视维护生物多样性的生态价值，通过生物多样性保护为经济社会可持续发展创造条件。同时，在总体国家安全观的语境下，生物多样性法制应当更加重视生态安全保障，完善相应的法律原则和体制机制。生态协同观立足生态整体主义，以整体性思维和系统论方法为生物多样性法制提供指引。“生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条”(47)习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》，2019年第3期。，这就要求生物多样性法制基于生态协同观，构建层次严密、沟通协调的法制保障。在法律体系方面，重视国家立法与地方立法、综合立法与专门立法的内在衔接。在制度设计方面，在保护特定生态要素的同时，兼顾其他生态要素保护；在体制完善方面，则需要破除区域和部门间的障碍，探索协同监管与执法的新模式。

(二)现有相关立法的健全与完善

生物多样性法制的体系化应立足现有的法制基础。目前，我国在生物多样性保护领域已具备一定的法制基础，但在某些领域还存在立法空白，一些立法内容与生态文明建设对生物多样性保护的要求也不相契合。因此，生物多样性法制体系的完善应着重补足立法空白，加强与相关法律规范的协调。

首先，根据生物多样性保护的实际需求，补足立法空白。生物多样性保护涵盖生态系统、物种和遗传资源多样性三个层面。在生态系统保护方面，加快制定自然保护地专门立法，重点解决不同保护地之间的空间重叠以及多头管理问题，加强与《湿地保护法》《长江保护法》等不同类型的生态区域立法协调。在物种保护方面，应从保护生态功能和生态安全出发，扩大《野生动物保护法》的调整范围，将珍稀濒危和“三有”动物以外的野生动物纳入法律调整范围，规范野生动物商业利用，特别是完善食药区分的监管制度，防止试验剩余野生动物流入市场(48)于文轩，黄思颖：《论野生动物管理法律机制之完善：以制度风险为视角》，《南京工业大学学报》(社会科学版)，2020年第4期。。同时，研究制定外来入侵物种防治专门立法，遵循综合生态系统管理的方法和整体主义思路构建预防性、控制性和应急管理三类法律机制，重点完善监测预警、检验检疫、目录清单、引进许可和应急预案等法律制度。在生物遗传资源多样性保护方面，我国《生物安全法》明确了国家的生物资源主权，对人类遗传资源的采集、保藏、获取和利用等活动作出了严格限制，并对利用我国生物资源开展国际合作的权益分享作出了规定。细化生物遗传资源惠益分享的法律机制，可将生物遗传资源法律规制的范围拓展至“通过利用该资源及衍生物实施商业开发所获取的利益”(49)牟桐，于文轩：《我国生物遗传资源惠益分享法律机制的优化路径》，《生态与农村环境学报》，2021年第9期。，完善惠益信息类型化与共享机制，并加强以“事先知情同意”与“全过程管理”原则为指导的惠益分享协议监管。

其次，加强生物多样性立法与其他相关法律规范的协调，尤其需要把握与民法典绿色规则体系、刑法的环境资源犯罪和生态环境损害赔偿制度的内在联系与性质差异。在民法保护方面，进一步明确生态修复和生态环境损害责任在生物多样性保护中的适用，探索生物多样性尤其是生物遗传资源的权利保护方式。在刑法保护方面，破坏生物多样性犯罪具有典型的行政从属性特征，因此既需要明确前置环境法规范中诸如外来入侵物种、自然保护地等法律概念的内涵，以及相关行政违法行为的内容，为刑事违法性判断提供基础，同时，应基于可持续发展的生态环境法益观，以生态文明和可持续发展理念确保刑事法律规范与前置法律规范的目的一致性(50)于文轩，冯瀚元：《基于生态文明理念的环境犯罪行政从属性研究》，《南京工业大学学报》(社会科学版)，2021年第4期。。

(三)综合性立法的框架思路

近些年来，我国生物多样性法制发展迅速，为综合性立法奠定了较为良好的基础。在立法方面，我国在生态系统、物种和遗传资源保护等领域制定完善了诸多立法，形成了较为有效的生物多样性保护制度体系。在政策方面，20世纪90年代以来，我国已颁布多部与生物多样性保护有关的规范性文件(51)例如原国家环保局、农业部、林业部等十三个部委于1994年编制的《中国生物多样性保护行动计划》，原环境保护部于2010年发布的《中国生物多样性保护战略与行动计划》(2011-2030年)等。，特别是利用2021年《联合国生物多样性公约》第十五次缔约方大会契机，通过《关于进一步加强生物多样性保护的意见》等政策文件，这就为推进生物多样性“主流化”提出了更为迫切的法制要求。在监管体制方面，我国重视生物多样性保护的顶层设计，于2011年成立了“中国生物多样性保护国家委员会”，并在2018年的国务院机构改革中对涉及自然资源和生态环境的管理部门及其职责作出了调整，以进一步适应生态环境保护的需求。在新近制定的生态立法中，重视监管体制的协调配合，形成了一系列具有特色的生态保护协调机制(52)以《长江保护法》为例，根据该法，国家建立了长江流域协调机制，负责统筹协调流域保护、审议相关重大政策和规划、协调跨区域跨部门重大事项；由国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实协调机制的决策；建立地方在立法、编制规划、监督执法等方面的协调机制，开展生态环境联合执法。这样的协调机制可为生物多样性综合性立法所借鉴。。在此情况下，有必要适时制定生物多样性综合性立法，将生态文明体制改革与生物多样性法制发展的最新成果融入其中(53)秦天宝，田春雨：《生物多样性保护专门立法探析》，《环境与可持续发展》，2021年第6期。。

我国生物多样性综合性立法可以采用框架法模式。立法模式的选择应综合考量本国法制现状。我国目前在生物多样性各领域立法成熟程度不一，部分领域存在立法空白，且现代生物技术的迅猛发展也与制定一部内容详尽的综合性立法存在张力。有鉴于此，框架立法的模式有利于兼顾法律体系的协调性和开放性，节约立法资源。在立法内容方面，应围绕生物多样性保护的三个层面规定目的和原则、监管体制和基本制度等内容。生物多样性综合性立法的目的主要包括维护生物多样性、保障生态安全、促进经济社会可持续发展、推进生态文明建设等方面，其基本原则是从事生物多样性开发利用活动以及对其进行管理过程中所应遵循的根本准则，可归纳为谨慎利用原则、风险预防原则和综合管理原则(54)于文轩：《生物多样性政策与立法研究》，知识产权出版社，2013年，第20页。。立法目的与基本原则构成生物多样性综合性立法的理念基础，对监管体制和基本制度的建构具有指导作用。在监管体制方面，应以整体主义为指引，重点解决监管职能重叠或空缺问题，发挥生物多样性保护国家委员会推进制定政策法规、统筹协调监管体制的功能，对生态环境、自然资源、林业草原等主要监管部门的生物多样性保护职责范围作出一般规定，运用授权立法为在生态系统保护等专门法规中建立协调机制和细化规定提供基础。在基本制度方面，可以归纳提炼现有法律法规的共性制度(55)例如生物多样性保护的规划战略、监测调查、应急预警等制度。。法律制度设计还应对新时代背景下维护国家生物安全、促进全球生物多样性合作治理等使命有所回应(56)秦天宝：《生物多样性保护需要整体性法律规制》，《中国环境管理》，2021年第4期。。有鉴于生物多样性保护与生物安全的内在联系，生物多样性综合性立法还应与《生物安全法》中有关动植物疫情、生物技术研发与应用、病原微生物实验室生物安全管理、生物资源安全管理、防范外来物种入侵等方面在法律制度上有机衔接。

(四)生物多样性保护的环境法典表达

法典是法律体系化的最高形式。我国目前正在推进环境法典编纂，这为推动生物多样性法制体系化提供了契机。将生物多样性保护的要求融入环境法典，应遵循“适度法典化”的基本途径和要求，在环境法典编纂过程中实现生物多样性法制的体系化需求。以“适度法典化”的模式在环境法典编纂中推进生物多样性法制体系化，有助于更好地在理念和制度层面解决目前存在的问题。在理念层面，适度法典化是一种动态开放的实质性法典编纂模式，有助于以生态文明和可持续发展理念统筹生态环境保护理念，协调建立在实质正义基础上的生物多样性法制的当代人与后代人利益，保护与利用的利益(57)于文轩，牟桐：《生态文明语境下环境法典的理性基础与法技术构造》，《湖南师范大学社会科学学报》，2020年第6期。，同时为国家政策与法律的衔接提供通道。在制度层面，这一编纂模式有利于解决生物多样性法制在某些方面法制缺失以及协调不足的结构性问题，既能以渐进式的立法策略为新法的制定预留空间，也可通过框架性规定为新法的具体制度提供指导，同时还可遵循立法目的适度融入生物多样性保护的相关内容。

生物多样性保护相关的内容应适度融入环境法典各具体部分。生物多样性法制与环境法典在总体上存在内在关联性，但在诸如微生物耐药、生物恐怖袭击等生物安全保障的某些方面也存在内在差异性，因此应当选择性地将生物多样性保护的相关内容适度融入环境法典。关于环境法典采用总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色发展编、生态环境责任编的五编体例目前已基本达成共识。从文本结构看，与生物多样性保护相关的内容应主要规定在自然生态保护编，同时由于生物多样性保护与其他各编的内容存在关联性，因此在相关篇章的内容中也应有所体现。一方面，可遵循一定的标准在环境法典中选择性地纳入生物多样性保护的内容，即相关内容是否符合环境法典的目的、是否与环境法典的相关制度具有密切关联性、法制基础是否成熟。另一方面，遵循适度化的编纂原则，对于存在重复性规定的事项，采取“最大公约数”的思路归纳形成一般性规定，并根据需要在分则中进行细化。

具体来说，在“总则编”部分，可在立法目的条款明确可持续发展原则，体现风险预防、综合管理、持续利用和公众参与等原则的内在要求，为协调生物多样性保护和利用的价值冲突提供基本依循。在生态环境治理体系部分，规定生态环境治理的一般性协调和纠纷解决机制，为完善生物多样性协同治理机制提供框架。在基本制度部分，可将生物多样性保护的要求融入环境影响评价、环境标准、环境许可、生态保护红线以及生态环境风险管控等基本制度中。在“自然生态保护编”部分，可规定生物多样性保护的目标以及保护规划等一般性制度，并从保护生物多样性的需求出发，完善自然保护地、野生动植物保护、生物遗传资源保护、生物安全保障等方面的法律制度。在“法律责任编”部分，由于相关立法已就生物多样性违法犯罪的法律责任作了较为详尽的规定，因而该部分可主要就因生物多样性破坏造成的生态环境损害责任等特别制度作出规定，包括生态环境修复的主体、修复责任的承担方式、替代性修复、损害鉴定、资金监管等主要内容，并做好与《生物安全法》等立法以及相关预防性诉讼制度的衔接。

四、结论

我国生物多样性保护法律规范散见于生态系统保护、物种保护、畜牧业产业管理、进出口检疫、现代生物科技活动管理等方面的立法之中，长期以来在生物多样性保护和管理中发挥了积极的作用。但随着生物多样性破坏甚至丧失的情形日益严峻，特别是在推进生态文明建设的宏观背景下，生物多样性法制体系化成为加强生物多样性保护的内在要求。综观典型国家的立法实践，目前主要存在综合立法、分散立法和“法典-专门法”并行三种主要的生物多样性法制体系化进路。我国应以生态文明思想为指引，完善现有生物多样性相关立法，制定框架性的生物多样性保护综合立法，同时将生物多样性保护的要求适度融入目前正在制定的环境法典之中。唯有如此，方可最大限度地发挥现有制度资源的作用，进一步推动生物多样性法制体系化的进程。