我国排污许可政策及中国石油排污许可管理实践

岳留强 范 巍 于笑丹

(1.中国石油天然气集团有限公司质量健康安全环保部；2.中国石油集团安全环保技术研究院有限公司)

0 引 言

排污许可制度是我国生态文明制度改革的重要内容，是国家环境治理体系的重要组成部分。生态环境部把排污许可证定位为企业应当遵守的环境管理要求和履行的生态环境法律责任的合集，是企业合法生产的“身份证”、企业依法排污的“合同书”、政府环保监督的“执法尺”。2015年国家启动排污许可制改革以来，不断完善相关法律法规，有效融合其他环保管理制度，排污许可“一证式”管理作用逐步发挥，已经成为国家固定污染源管理和监督执法的核心机制。

由于改革的周期尚短，企业执行层面还未充分适应相关要求，排污许可证质量、证后管理等工作差距较大，排污许可违规风险较为突出。本文以中国石油已开展的排污许可监管为例，从企业角度，探讨排污许可制度实施及提升管理的建议措施。

1 我国排污许可制度建设现状及发展趋势

1.1 固定污染源排污许可制度体系基本建成，排污许可实现全覆盖

党的十八大以来，习近平总书记高度重视生态文明建设，党中央、国务院从推进生态文明建设全局出发，将排污许可制度作为生态文明制度改革的重要内容。党的十九届四中、五中全会均提出构建以排污许可制度为核心的固定污染源监管制度体系，全面实行排污许可证。2014—2021年，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国噪声污染防治法》等法律相继修订，明确对污染物要素实施排污许可管理[1]。2021年3月1日，《排污许可管理条例》开始施行，为排污许可申请、核发、监管提供了根本遵循。截至2022年8月，共计35.71万家固定污染源已经纳入排污许可管理，基本实现了固定污染源排污许可管理的全覆盖[2-3]。

1.2 以排污许可为核心整合环保管理制度，确立“一证式”管理模式

2016年，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，提出要将排污许可建设成为固定污染源环境管理的核心制度，实行“一证式”管理。此后，生态环境部陆续印发《关于构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》《“十四五”环评与排污许可工作实施方案》等重要文件，积极推进排污许可与环评、总量、环境统计、监测、执法监管等环境管理制度的衔接融合工作。与过去排污许可“一纸证书”相比，现在的排污许可证是一本“合同书”，详细载明了排污单位应当遵守的环境管理要求和法律责任，涵盖水、气、固废等各项环境要素，对每个主要产排污设施和排放口实施多污染物协同控制，明确了治理排放和过程管控等各项要求，实现了系统化、精细化、科学化的“一证式”管理。

1.3 以提升排污许可证质量、加强证后管理为目标，强化排污许可执行情况监管

“十四五”以来，国家逐步强化排污许可执行情况监管，加强违法违规行为的曝光。排污许可证质量是排污许可“一证式”管理的基础，执行报告是“依证排污”的重要体现。2021年，生态环境部印发了《固定污染源排污许可证质量、执行报告审核指导工作方案》，提出3年内排污许可证质量检查率100%，1年内执行报告提交率100%的“双百”任务目标。2021年11月和2022年4月，生态环境部分两批通报了15个排污许可违法违规典型案例，涵盖无证排污、不按证排污、超浓度或超量排污、未按证开展自行监测、未提交执行报告、未建立台账等方面，并将排污许可的监管重点从合法持证逐步向证后管理、依证监管延伸。

2 中国石油排污许可管理实践

从国家排污许可制度的现状和发展趋势看，排污许可证审批和证后监管是最核心的工作，这就要求企业在实际发展的过程中要以较高的自我监管意识和科学的管理制度对自身的环境管理工作进行优化提升[4]。2017年以来，中国石油围绕国家要求和企业排污特点，努力探索科学有效的管理制度，建立自上而下的监管模式，不断提升排污许可管理深度。

2.1 高度重视国家政策要求

2017年1月，中国石油按照《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》(环水体〔2016〕189号)，制定并印发工作方案，指导所属企业自备热电厂先期启动排污许可证申领工作，并成立了以公司主管领导为组长的领导小组和专业技术人员构成的工作组，建立排污许可申领跟踪长效机制。在自备热电厂全面完成申领工作后，继续紧密跟踪国家政策，按照排污许可分类管理名录要求，针对石化、陆地石油开采、油气仓储、机动车燃油零售、氮肥制造、酒精制造、锅炉等60多个行业开展取证任务排查和申领进度月度跟踪，所属企业全面完成排污许可证申领工作，目前取得排污许可证近万张。

2.2 不断完善环保管理制度建设

2018年12月，中国石油修订《环境保护管理规定》，将落实国家和地方排污许可制、按时申领排污许可证、按证落实各项污染防治措施和环境管理要求、报告排污许可证执行情况等方面作为重要内容，纳入规定中。在总结排污许可管理工作经验基础上，印发《实施排污许可管理办法》，进一步突出排污许可在固定污染源管理中的核心地位，对排污许可开展全过程责任制分级管理，将前期已经开展的排污许可管理工作制度化，如要求企业建立并更新年度排污许可申领计划、建立排污许可专项检查制度等。

2.3 以信息化手段加强监管

2020年，中国石油建立了排污许可证跟踪平台，实时跟踪排污单位的许可证申领情况。2021年排污许可管理逐渐转入证后管理阶段，又以执行报告提交情况为抓手，建立中国石油排污许可执行报告管理平台，跟踪、督办企业排污许可执行报告上报工作。两个平台的建立，有效督促企业按证排污，强化排污者责任，降低了违法违规风险。

2.4 开展排污许可专项帮扶核查

在对国家排污许可政策、法规、标准进行全面解读、分析的基础上，结合所属企业排污特点，中国石油制定了公司排污许可检查清单，按照不同领域工作重点设定检查要求，并于2022年开始对重点企业试点清单式核查，核查结果将作为集团层面排污许可管理的重要依据。后续将根据核查情况不断完善清单内容和检查方式，力求在核查中指导、帮助企业不断提高环保管理水平。

3 结论与建议

排污许可制度设定之初，就将融合、衔接其他环境管理制度作为制度建设的主旨，排污许可证内容涵盖企业产污-治污-排污全过程，从企业角度来说，合法合规固然是第一要务，挖掘分析排污许可证及执行报告内容、开展大数据分析，助力推动企业环保绩效水平同样不可忽视，有鉴于此，提出以下管理建议：

1)关联国家管理平台，自动采集排污许可信息

生态环境部“全国排污许可证管理信息平台”是全国统一的排污许可政府管控平台，可实时跟踪企业的排污许可证变化、执行报告提交、在各类排污许可监督执法发现问题等情况，并对企业证后管理进行合规判定。有条件的企业协调生态环境部和其对口支持机构，实现数据互通、自动同步推送，实现排污许可基础信息归一化、高效化，减少基层环保管理员信息填报工作量，把工作重心转移到排污许可要求的具体落实。

2)充分利用排污许可证信息不断加强纵深管理

在指导企业提高排污许可证质量的基础上，充分运用排污许可证信息，使许可证、执行报告真正成为企业污染物全生命管理要求和实际管理的“百科全书”。建立以排污许可证“一证式”管理模式，强化顶层设计和分步实施方案规划，融合污染源在线监测、环境统计平台、固体废物管控、企业生产数据等，逐步提高排污许可管理深度，开展环保风险预测预警、环保治理全过程分析、环保绩效横向比对、环保决策模型支撑等功能，提高智慧管理水平。