高职院校治理能力现代化建设路径研究

庹 飞

（襄阳职业技术学院，湖北 襄阳 441050）

党的十九届四中全会提出，要“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。高职院校治理体系和治理能力现代化是国家、教育治理体系和治理能力建设的重要组成部分，是高职教育内涵发展、整体提升的内在需求，也是高职院校打造中国特色、世界水平教育品牌的重要前提。高职院校如何根据时代发展要求推进治理体系与治理能力现代化，实现可持续高质量发展。既是一个需要系统思考的重大理论与现实问题，也是一项需要积极践行的艰巨任务和重要使命。［1］

一、高职院校治理体系与治理能力现代化的新要求

（一）高职院校治理核心概念界定

高职院校治理体系是高职院校面对利益主体多元化，所有权与管理权分离，协调学校各利益主体，促进治理成本下降、办学效益提高的一系列协同制度和运行机制安排。其治理体系由治理理念、组织体系、制度与运行体系、内部控制体系、信息化治理平台等构成，强调民主、多元、服务、信任、合作、协调、时效与共享等。

高职院校治理能力提升是以建立高效运作的制度体系为核心，以提高制度的整体治理绩效、提高高职院校核心竞争力为目的，推进各项事业科学、可持续发展的过程。它包括规范的制度、合理的治理结构和充分的绩效，要以规范的制度为基础有效处理不同相关利益主体的关系，以科学的治理结构为支柱充分协调不同权力的均衡配置，以充分绩效为特征全面实现各项事业的健康发展。

（二）职业院校治理相关政策梳理

近年来，高职院校治理受到国家的高度重视。2015年，教育部印发《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》，2017年，教育部等五部门印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，都对高职院校“提高自主管理能力，完善治理结构”等提出了新目标、新任务和新要求。教育部、财政部《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》等文件中，更是把治理体系现代化、提升学校治理水平等确定为改革发展的重大任务。以上政策的出台充分表明，推进高职院校治理体系和治理能力现代化作为国家治理现代化的重要组成部分，是高职院校高质量发展的迫切需要，更是教育领域落实党中央战略部署和深化高职教育综合改革的重大举措。［2］

从理论层面来看，学界对高等教育领域治理体系与治理能力建设已有很多研究，“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会监督、开放办学、制度建设、文化建设”已经成为新时代中国特色高校治理的“四梁八柱”，支撑高校全面承担起人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新“四大职能”，保证“立德树人”根本任务得到切实落实。但高职院校具备高等性、职业性双重属性，其治理区别于普通高校，关于高职院校治理能力的研究还处于“起步阶段”。从治理体系建设的角度看，“社会广泛参与、多元合作办学、制度建设执行、自主办学、依法治校、科学管理、民主监督”，以及由党委领导的政治权力、校长负责的行政权力、教授治学的学术权力和师生参与的民主权力等四个要素是高职院校治理体系的主要特质。

二、高职院校治理体系与治理能力面临的现实困境

（一）治理理念滞后

职业院校面对外部治理格局变革、办学利益相关方增多、办学内涵调整等现实挑战，需要及时更新治理理念，创新优化内外治理体制机制，但在当前，高职院校治理理念应变速度慢、领域窄。部分高职院校对传统管理思维和方式习惯性认同明显，人治色彩浓厚，内设机构传统，人员履责越位缺位错位问题突出，治理活力不够；尚未健全基于大数据支持的治理和咨询决策系统，决策科学化保障不够，治理成本高、效率低。

（二）治理权力集中

职业教育“跨界”特征决定了高职院校的治理是多主体而不能囿于自身，虽然不少高职院校成立了由政校企行参与的理事会、董事会等，但除少量决策须请示教育行政主管部门、地方政府或主办方外，其他重大事项一般都由学校单独决策，行业企业等利益相关方仅起到咨询参考作用，实质性参与决策较少。内部治理多由领导层决策，即由以党委为代表的政治权力和以校长为代表的行政权力决策，学术权力、基层权力、民主管理和监督权力等主体参与不多，边缘化现象普遍存在。多采用“校—院（系）”二级科层管理模式，权力在上，职责在下，基层教学组织办学自主权和积极性受限。学术权力相对处于弱势地位，行政权力过多地干预了学术事务。教职工参与民主管理热情和主动性受到压制，民主权力难以有效行使，如教职工代表大会审议重要事项时大都流于形式，不能深度影响决策等。

（三）制度建设滞后

一是法律层面的顶层设计滞后，法治理念落后于事业发展。如高职院校已达1 500多所，占据高等教育半壁江山，但高职教育在类型定位、产教融合、校企合作、经费保障等方面还需在法律上进一步予以明确。二是高职教育虽然发展迅猛，但先进的实践经验还没有系统化、理论化、固化为制度成果，如《章程》战略价值不高等。三是对高职教育作为一种类型教育的理论研究滞后，许多高职院校参照普通高校开展制度建设，同质化、趋同化现象突出，缺少类型教育特色，对办学治校指导不足。四是高职院校制度建设浅表化的问题比较突出，有些制度存在“稻草人”现象，操作性不强。五是考核奖惩制度生成的动力和压力不足，激励效应不明显。六是多数高职院校制度执行缺乏监督评价，制度执行多处于散漫状态。［3］

三、高职院校治理体系与治理能力现代化建设路径

（一）着力改革创新，推进治理理念现代化

高职院校提升治理水平，要紧紧围绕新时代职业教育改革发展要求和类型特征彰显，形成更加成熟的治理思维。要坚持战略思维、系统思维、创新思维、辩证思维、法治思维等，综合应用行政、经济、法律、科技、道德等多种调控逻辑。一是在治理体系上，要坚持开放合作，完善政府宏观引导、市场动态调节、社会广泛参与、学校依法自主办学的新型治理体系；二是在治理主体上，要坚持多元治理，充分整合政校行企各利益相关方力量；三是在治理结构上，要坚持全员参与，以治理重心下移激发活力；四是在治理方式上，要坚持精准施策，以体制机制制度标准体系建设和内部诊改为引领推进质量建设。［4］

要注重学校治理文化培育，将治理理念融入学校精神和文化，贯穿师生教育学习体系，融入办学实践，引导全校师生增强对治理理念、质量目标、标准和行为的认同感和获得感，使强化治理、追求质量成为全体师生的价值自觉和行为标尺，内化于心、外化于行、固化为性，形成浓厚的“共同建设、共同治理、共同享受”的特色治理文化，实现由“自上而下”的控制型向“自下而上”的自治型、由“事后把关”被动型向“事先引导、过程监督”的自主型、由制度强制性向文化柔性引导转变，提升学校治理品位。

（二）着力融合协同，健全多元化治理格局

1.健全政府推动办学机制。提升与政府部门的沟通协调能力，建立定期和临时沟通机制，按照政府统筹的原则，理顺与政府的关系，在推动政府放权与“管办评”分离的基础上，推动政府在优化办学环境、组织协调、责任监管、资源保障等方面出台和落实利好政策，促进高职院校健康快速可持续发展。［5］

2.健全跨界治理格局。一要引入行业企业、科研院所参与，建设区域产教融合发展联盟、跨界学习中心、特色产业学院、混合所有制二级院系、紧密型职教集团、股份制“校中厂”和“厂中校”等组织。二要面向合作行业企业等，分别建立基于学校、职能部门、二级院系、项目组、教师的协调联动治理组织，分层协调、配置、制衡各方利益和权利。三要组建校外专家参与的高水平智库、发展咨询委员会，提升战略规划能力。

3.建立多元联动治理机制。一要完善办学主体共同治理机制。明确行业、企业等在现代职业教育中重要办学主体、投资主体、培养主体、管理主体和评价主体的地位，着力构建学校、行业、企业、科研院所、校友、社会组织等共同参与的权职清晰、系统规范的开放办学长效运行体制机制。［6］如完善政校企行四方联动机制，建立董事会、理事会、校企合作工作委员会、专业合作建设委员会等制度，着力增强代表性和权威性，健全、拓宽各方参与学校治理的途径和机制，赋予行业企业等市场力量更多的话语权和否决权，确保行业、企业能实质性、制度化地参与高职院校重要决策、行政管理、学术事务、质量保障及评价监控等活动，有效发挥社会多元主体、不同领域力量在学校治理中的决策、支持、咨询、协商、审议、评议与监督等功能，实现真正协同、功能互补、利益互惠，并走向良性互动的制度化、长期化、长效化。二要完善市场参与办学机制，引入供求、竞争、风险等市场机制，引进先进的管理标准和流程，广泛推动校际、校企、校地优质资源互通互用，打造“利益相关、资源共享、实体运作”、“一损俱损、一荣俱荣”的命运共同体，全面激发各方的责任意识和积极性、创造力，系统发挥其在人才培养、科技创新、社会服务等领域的作用，促进“互融共生”“同频共振”。三要深入推进教育供给侧改革。学校要主动聚焦行业企业需求兴奋点和利益交集点，及时调整办学理念、办学方式和人才培养、科学研究、社会服务方向模式等，推动适应市场、社会与产业变革，多触角、多方向快速寻找新的发展空间和机遇。四要优化校友会运行机制，促进校友等参与学校治理，发挥其征询、顾问、外联等作用，支持学校改革、建设和发展。

（三）着力系统设计，健全内部治理体制机制

1.优化内部治理权力配置。一要推进党政二元耦合，坚持党委领导下的校长负责制，提升党委政治领导力，强化政治保证、思想保证和组织保证；提升行政干事创业能力，确保遵循规律，高效办学治校。完善党委会和校长办公会议事规则，严格执行民主集中制。明确党政工作重点，科学确定领导班子成员分工，完善、理顺党委集体统一领导、校长负责，党政分工合作、协调运行的工作机制。二要建立党委、行政、学术委员会、教代会等组织定期沟通机制，协调分配校内治理主体的权力、职责和利益，推动学术权独立，决策权、执行权、监督权互动，促进各治理主体相互支持、相互协调、平衡利益。三要提高干部团队素质能力。加强党政领导班子和干部队伍自身建设，严格选人用人标准、条件和程序，选配一支数量足、结构优、素质高的忠诚干净担当的干部队伍。系统规划实施干部职工研修、青年干部青年教师提升、教师业务培训培养工程，引导干部员工自主学习自主提高，加强干部教师团队综合素质、业务能力、执行力建设，促进战略规划和决策的科学化及职责落实的高水平。

2.细化内部治理基础性体制机制。一要突出职业教育的类型特征和院校的个性化发展要求，根据学校发展目标，以服务院系、适应外部治理需求为准则，强化重点工作保障，统筹设置管理部门和教辅单位，形成“大部制、小机关、大院系”的组织格局。二要建立职能部门责任清单和权力清单制度，合理划分职能定位，明晰职责权限边界，减少职能交叉和中间层级，推动学校治理由科层式向分布式、扁平化转变，杜绝缺位、越位和错位，使各部门工作统筹顺畅高效，指导监督有力。三要强化顶层设计，坚持自主治理、自我约束，健全以章程为统领的内部治理制度体系，提升内部治理制度的形成能力、实施能力、调适能力。要建立定期审议、评估、改进机制，组建“精英团队”或专门机构，吸纳利益相关者参与，引入行业企业先进管理经验，按照纵向分级、横向分类原则，系统梳理制定、动态优化各类规章制度和组织流程，通过动态及时废、改、立，理顺管理关系，优化工作流程，处理好制度合法性、合理性、合情性的关系，构建更为科学、更具活力、更富效率的管理运行机制，确保学校制度实用（符合学校工作实际）、管用（科学严密，约束性强），好用（可操作性强）、可用（体系完整、有章可循、有规可依）。四要加强制度建设、执行的常态化监管，强化问效问责，确保各项制度刚性执行，运行高效。

3.强化核心业务治理机制。一要强化教育教学、产学研等部门职能发挥和业务统筹能力建设，持续提升学校核心竞争力。如适应多学期分段制、学分制、多类型生源等特点，创新教育教学管理运行机制；组织统筹各方力量，深度推进校企合作、产教融合等。二要深入推进人、财、物管理制度改革，如完善学校自主用人机制，依据办学需要灵活聘用校内外各类人员；定责定岗，严格编制管理，杜绝人浮于事；建立干部教师分类管理与分类评价制度，全面实行聘任聘期制度和岗位管理制度，实现人员聘任能上能下，统筹建好教育教学、管理、服务队伍，最大限度地实现人岗相适，为各类人才发挥作用创造条件；深化教师专业技术职务评聘制度改革，构建科学的评聘体系；探索试点年薪制、协议工资制、项目工资制等分配形式，释放人才活力；强化资金预算管理，严格设施设备等资源配置、项目立项论证审批，强化投入产出绩效考评等。

4.优化校、院两级管理体制机制。一要优化院系设置。以专业群为基础重构教学院系，完善以人才培养为中心的组织架构，形成有利于专业群发展的院系和处室格局。二要实现重心在下的“放管服”治理。一是坚持“校为统筹协调调控，院系为办学主体实体”，厘清管理关系和权责边界，党委、行政及管理部门、教辅单位负责实施战略规划、内外协调、资源配置、制度建设、文化培育、指导服务和检查问责，院系负责组织开展专业建设、学生教育管理服务、科技研究和社会服务等。健全院系业务执行、反馈建议职能，增强职能部门与院系的互动，建立活力充足的校院管理与服务体系。［7］二是优化管理机制，适度放权赋能。突出学校行政服务能力建设，推行柔性化治理，推进人、财、物等资源管理重心下移，扩大院系专业调整、课程设置、校企合作、人事管理、科研管理、教师评聘、经费使用、绩效考核、收入分配等自主权，实现人事权、资源配置权和事务处置权统分结合。三是根据院系、专业群特点和实际，“一院一策”，出台支持其个性化发展的策略，通过试点，推进实体化改革。四是组建跨院系、跨专业（群）的协同教学、科研、社会服务等组织，完善资源配置等管理制度，最大限度地实现资源互补、共建、共享。五是科学确定绩效目标，强化目标管理和考核监督激励，激发院系、专业群发挥主体作用，增强创造性和活力，快速应对市场变化。三要完善院系内部治理体系。支持院系建立完善内部治理体系，如完善以院系党政联席会议为特征的治理模式，明确议事规则和决策机制，健全党政分工协作、共同负责机制；完善院系内部管理制度，规范工作流程，保障教师在学术活动和相关事务中的主体地位等；健全院系内设机构，完善在不同的工作方向上发挥基层治理核心作用的途径、方法和机制。

5.固化内部学术权力保障体制机制。遵循学术规律，尊重学术自由、学术平等，促进学术权力与行政权力均衡运行，建立健全学术委员会、教授委员会等机构和制度，明确权责和议事规则，充分发挥其在学术领域的独立决策、指导、规划、审议、评定和咨询权力，指导和促进学校学术发展、专业建设和教学改革。

6.实化民主权力保障体制机制。一要完善教代会、工代会、学代会以及民主党派等组织民主治校体制机制，畅通师生民主管理渠道，创新建言献策的平台和形式，如健全校领导联系基层、学生制度，建立家长委员会制度，增强互动。二要完善“三重一大”，教职工代表列席党委会、校长办公会、校务会等制度，决策事关学校发展重大事项、教职工及学生切身利益等事项时，广纳群言，广集民智。三要完善信息公开制度，及时公开学校重大决策及实施情况，实现权力运行公开化和决策过程阳光化。

（四）着力提质赋能，健全质量保证体制机制

1.完善质量保证体系。一是推进学校和行业企业两个质量生成主体深度合作，建设基于办学核心竞争力的质量监控与评价平台和项目库，建立基于人才培养工作状态等数据分析的诊改机制，及时反思、整改存在的问题，提升办学质量。二是推进以政府部门（含政府委托组织或第三方评价机构）为主体的职业教育督导和办学质量评价，以行业组织（机构）为主体的人才技术技能水平评价，以企业（用人单位）为主体的用人满意度评价，以学校和合作办学企业为主体的教师教学评价，增强行业企业在教育教学质量形成、办学治校等方面的话语权，形成常态化教学督导、反馈、改进机制，构建学校自治、社会监督、政府监管的多方、全方位、全周期参与的质量共治新格局。三是建立学校督导制、院系督导制等，强化校院两级考核。四是定期发布多维度、多视角的教育质量报告和就业质量报告，接受社会、行业企业、学生及家长等社会各方的监督。

2.强化质量标准体系的动态调整和应用。一是根据学校建设发展目标，修订完善管理服务岗位标准、课程标准、教学标准、实训基地建设标准、教师发展评价标准、学生成长评价标准、社会服务评价标准、督导评价标准等，形成高水平目标链、标准链。二是编制内部工作操作手册和质量控制手册，形成科学、系统、透明、规范的工作要求。三是建立基于各目标标准，以问题为导向，突出主要矛盾，严格问责问效的自我约束、及时诊改的共进机制，强化全方位、全周期的质量监控与反馈，促进各主体紧扣目标、制度、流程、标准、职责等，“常态纠偏”和“逐步改进”。四是健全内部审计、巡查和法律审查制度等，完善内部管理运行、重大决策、腐败违纪风险评估、防范和处置机制。［8］

3.创新长效考核评价与激励机制。一是坚持生产力标准，以人为本，基于成果、贡献和态度、能力，不断完善激励与约束并重、德同业异、类型特色、科学合理的考核、评价、激励、惩戒体系和制度。如加大教师教育教学、教科研、社会服务等核心业务的评价奖惩力度，出台专业技术职务评聘向对专业建设等有突出贡献的人员倾斜、低职高聘政策等。［9］二是加强各类考核结果的综合应用，深化“优岗优酬”分配机制改革，加大绩效分配对关键岗位、高层次人才、业务骨干和突出贡献人员的倾斜力度，对后进者进行问责惩戒。三是完善目标责任管理与动态绩效考核模式，构建职能部门与院系协同共进的考核管理关系。

（五）着力提升效能，健全智能治理体系

1.构建信息化治理格局。以智慧校园建设为抓手，积极运用大数据、云技术、物联网、区块链等先进技术，健全“信息技术+内控平台”、“智能+质量诊断”体系，增强信息化系统对现代化治理的支撑作用，构建“互联网+治理”新格局。［10］

2.优化数据应用。完善各类工作状态数据管理系统、校情综合分析与决策支持系统等，精准采集、分析各类数据，实现各异构系统的数据互通互联，全面开发应用其研判、诊断、预警功能，推进治理由基于经验向基于数据变革。

3.突出核心业务的信息化治理效力。优化教育、教学、人力资源、财务、后勤服务、综合办公等业务系统，重构信息化环境下的管理制度、组织结构和业务流程，实现核心业务流程的信息化、规范化，促进工作效率和服务质量的全面提升。