美国一流大学硕士研究生招生管理的权力制衡机制研究*

钱梦婷，潘艺林

（华东理工大学高等教育研究所，上海 200237）

教育公平是社会公平的重要基础，而招生公平是实现教育公平的首要前提。美国拥有以哈佛大学、麻省理工学院和斯坦福大学为代表的世界一流大学，其创导的多元文化环境、高水平师资和大批学术人员为硕士研究生教育提供了重要的基础。美国的硕士研究生招生管理制度属于后发外生型，经过漫长的演进，逐渐形成了多方权力制衡的典型特征。美国的研究生教育能超过历史更为悠久的欧洲大学，一大主要原因在于分权制衡的管理体制为其提供了一个相对公平的竞争环境。我国自2015年以来大力统筹“双一流”建设，并逐步推进新时代硕士研究生招生管理体制改革。从相关制度的演进历程和运行机制来考察美国的经验路径，对丰富和完善我国的硕士招生管理制度具有重要的参考价值和现实意义。

一、美国硕士研究生招生管理权力制衡机制的形成

美国首任总统乔治·华盛顿说：“对人类文明威胁最大、破坏最惨烈的，是不受制约的权力，其次才是自然灾害和人类的无知。”［1］参照马丁·特罗的“高等教育发展三阶段论”以及美国硕士招生制度的完善过程，可将美国硕士研究生招生管理权力制衡机制的形成过程分为以下三个阶段。

1.精英化时期：权力制衡的探索性发展阶段

美国在殖民地时期与建国初期便有了硕士研究生教育的雏形，但是各方面的制度均不完善，与现代意义上的研究生教育相差甚远。1862年，美国国会颁布了《莫雷尔法案》（Morrill Land-Grant Act），联邦政府开始通过立法、资助、拨款等途径来间接介入高校的招生活动。［2］1876年，约翰·霍普金斯大学成立。它是美国历史上第一所“以研究生教育为主要使命”的大学，标志着美国现代研究生教育制度的正式确立。在招生管理上，约翰·霍普金斯大学虽设置了一定的硕士入学条件，但招生的决策权实际上集中于导师个人。

19世纪末，权力制衡思想被引入招生管理实践中，内部共同治理成为重要的权力制衡形式。为避免导师个人权力过大，高校内部出现了“美国大学教师联合会”这类组织。由此，招生权力由导师个人转向“教师联合会”。申请者的报考资格审查主要由高校的研究生院负责，研究生院会根据报考情况拟定各专业的目标招生人数，录取的最终决定权掌握在“教师联合会”手上。当时，大多数院校的招考程序较为宽松，规章制度也不够健全。20 世纪初，世界高等教育中心由欧洲转至美国。美国的硕士研究生招生活动也从借鉴德国的现代大学管理模式，转为对自身发展模式的探索。美国一流大学开始广泛采用“选择性准入招生制度”，即根据申请者的学术成就、语言能力、本科表现、资格考试等多方面的表现，剔除相对少量的申请人。

这一时期，美国的硕士研究生招生管理开始朝着权力制衡的方向发展。教师联合会、研究生院、导师等主体成为内部共同治理的权力主体，能在各个环节不同程度地参与招生管理的决策与监督。权力制衡体系已初具雏形，经过不断完善而为后世沿用。

2.大众化时期：权力制衡的突破性发展阶段

美国于20 世纪40 年代正式步入高等教育大众化发展阶段，其硕士研究生教育在第二次世界大战后进入了30年发展的“黄金时期”，以“研究生入学考试”（GRE）的推行为重要代表。GRE 考试在创办之初是哈佛大学、哥伦比亚大学、普林斯顿大学和耶鲁大学四校联办的一种校内考试，考试命题权仍掌控在高校手中。在招生体制不断完善的过程中，校外力量开始介入。1948年，民间第三方机构“美国教育考试服务中心”（ETS）接手主办GRE考试，掌握了考试的主导权。为了便于对不同专业的学生开展更具针对性的考察，之后又出现了管理专业研究生入学委员会、法学院录取委员会和美国医学院协会等民间第三方考试机构。至此，“标准化测验”逐步从高校中脱离，呈现出了“招考分离”的特征。［3］

20 世纪60 年代，“平权运动”兴起。当时，美国高校，尤其是一流大学，国际化、市场化、多元化的趋势不断深化。公正与平等、凝聚美国精神、加强政治认同成为硕士招生管理的重要追求。当时的美国总统林登·约翰逊于1965年发起了影响深远的“平权运动”，其中提出少数族裔和弱势群体在硕士招生中应享受“优先照顾”。随着“平权运动”愈演愈烈，联邦政府开始要求高校设置相应的“目标和时间表”来规定少数族裔在硕士招生录取中的名额占比，旨在促进少数族裔群体融入美国主流社会，以“群体补偿”的形式促进教育公平。

这一时期，“招考分离”制度是硕士研究生招生管理取得突破性发展的重要代表，制定“标准化测验”的权力从高校转移至民间考试机构。此外，“平权运动”补偿了弱势群体，致使国家招生管理权参与人群扩张，促进了硕士生群体组成的多元化。

会展旅游业的发展对于成都来说，不仅促进了城市经济的多元化发展，还大大解决了城市居民的就业问题，成为塑造城市形象的重要推动力，为成都市的核心竞争力的提升做出了巨大贡献。成都市会展旅游业的发展不仅仅带动了其自身的盈利能力，还带动了城市基础设施建设、餐饮业、住宿业、交通业、广告业等一大批相关产业的发展，使各个行业得到了有效的整合，促进了成都市服务产业水平的整体提升。随着市场经济的发展和产业结构的整合，成都市的会展旅游业也在逐步规范，形成了由政府主导和市场发展相结合的模式，使会展旅游业市场进一步扩大。

3.普及化时期：权力制衡的深化性发展阶段

1971年，美国正式迈向高等教育普及化发展阶段。“新管理主义思潮”的兴起使公民的受教育意识与维权意识不断提升，民众开始反对“一刀切”式的优待政策。一方面，许多白人开始控诉因“平权运动”造成的入学机会“反向歧视”。此时，有关“平权运动”的诉讼案日益增多，各州也开始通过修改州宪法和州法律的形式对一系列扭曲的“优待和配额”政策发起攻击。另一方面，“卡内基教学促进基金会”等非政府组织开始进入高校治理的核心区域。它们会对一流大学招生管理中的不公平问题进行实证调查，并发布系列研究报告，从而起到对高校招生管理权的有效制约作用。［4］

在大数据的支持下，美国在招生管理工具、评价指标、生源甄别等方面日趋成熟，从主观评价转为崇尚数据理性与科学预测。2015年，八所常春藤联盟高校联合80余所高校组建了“校际联合招生系统”（CAAS），实现了申请者学业状态的“跟踪式记录”，打破了不同高校招生信息的“数据孤岛”现象。后疫情时代，美国高校的初复试形式均基于信息技术发生了较大的改变。ETS 官方正式推出了“GRE在家考”，全程由Proctor U 提供的真人监考员执行线上监考以保证考试的公平性。

这一时期，“平权运动”不断深化改革，处于“改变但不结束”的状态。法院灵活的诉讼机制和非政府组织的协同调查机制实现了对高校招生管理权的有效制约。由于受到新冠肺炎疫情的影响，申请者、招生工作人员与第三方数据机构之间基于信息技术形成了彼此制衡的三角权力结构。至此，美国一流大学硕士研究生招生管理的权力制衡机制得以形成。

二、美国硕士研究生招生管理权力制衡的运行机制

权力制衡范式主要有“权力制约权力”“社会力量制约权力”和“权利制约权力”三大类。［5］基于此，在美国一流大学的硕士研究生招生管理实践中，高校、申请者、联邦政府、法院、民间机构等利益相关者之间形成了多重权力制衡机制。

1.权力制约权力：学术权力与行政权力的制衡

“权力制约权力”起源于洛克和孟德斯鸠的分权思想，这是一种横向的内部制约机制，指的是权力分散在不同主体中，从而相互制衡。具体到高校内部的权力制衡主要体现在行政权力与学术权力的制衡。

（1）委员会对学术权力的制约

在美国硕士研究生招生管理实践中，以教授为代表的学术权力受到委员会权力的制约。一流大学设有专门的“研究生录取委员会”作为硕士招生审议的核心机构与咨询中枢。“研究生录取委员会”通常由知名教授、招生工作人员和典型学生代表构成，采取“集体负责制”的决策形式。他们会共同商议学校的招生政策方案，如招生计划、录取条件和特定程序等。具体的招生事务由“招生办公室”负责。每个潜在候选人的材料会由多个委员审查并打分，决定申请人命运的最终分数会取委员们给出分数的均值，保证其公平性。此外，“研究生录取委员会”制定了较为完善的“招生伦理准则”，用以处理硕士招考中的利益冲突、礼物收受、涉密信息处理等问题。在美国一流大学中，终身制教授的占比很低，教师多数是以聘用制的方式签约。教授们若是违反相关的招生规定，被“研究生录取委员会”证实后，校方会终止聘用合同，也会对该教师提起民事诉讼，以弥补违规招生事件对学校声誉、资金等多方面造成的损失。

在“学术法人—董事会”这一制度框架下，以校长为首的行政权力受到董事会权力的制约。董事会是高校法定权威的代表，通过学校招生管理条例、董事会章程、教师雇佣合同等文件将招生管理的领导权委托给大学校长，并有效限制大学校长权力的扩张。一方面，校长是高校的权力中心，也是校内的行政执行者，董事会成员不能过多介入硕士招生事务，以免削弱校长的执行权力。另一方面，校长受董事会的监督和任免。董事会对校长的招生权力起到了很好的制约作用，避免校长擅自利用职权而做出违规录取学生的操作。如果校长等行政长官过分干预硕士招生事务，教师可以提出抗议，甚至赶他下台。著名历史学家约翰·达尔伯格-阿克顿提出：“权力使人腐败，绝对的权力造成绝对的腐败。”这一观念深深根植于美国人的灵魂之中。斯坦福大学前任校长杰拉德·卡斯帕尔提出：“美国大学校长较难发生腐败，因为他不会有绝对的权力。”

2.社会力量制约权力：招生权力与考试权力的制衡

“社会力量制约权力”是一种横向的外部制约机制，指的是社会机构的考试权力对高校招生权力的制约。［6］首先，“招考分离”制度保证了社会机构的考试主导权；其次，社会力量在复试环节起到了重要的协助作用。

（1）“招考分离”的初试管理机制

为避免高校招生权力的扩大化，社会考试机构掌握了初试环节中“标准化测验”的主导权。各大考试机构会组织不同的入学考试，如研究生入学资格考试（GRE）、管理学研究生入学考试（GMAT）、法学研究生入学考试（LSAT）和医学研究生入学考试（MCAT），以满足不同专业的申请需求。此类考试机制具有如下特点：第一，考试管理机构具有民间性、非营利性的特点。它们虽负责全美的研究生入学考试，但并不受美国政府部门的管控，具有较强的自主性。第二，考试内容具有科学性和针对性的特点。根据考察内容的不同，GRE 考试可以分为“普通考试”和“专业考试”。其中，“专业考试”能很好地测量出考生在某个专业领域的能力，便于跨专业申请者所用。第三，考试形式具有便捷性和人性化的特点。每位学生在一年中有5 次考GRE 的机会。近年来，“GRE 在家考”等考试形式保障了研究生入学考试在疫情期间仍能平稳有序地开展。［7］在初试“招考分离”的模式下，高校的招生权与社会机构的考试权在一定程度上实现了制衡。

（2）规范公正的复试管理机制

复试是报考院校对申请者进行的第二次考察。社会力量在这个阶段起到了重要的协助作用。美国的硕士研究生复试大多以面试的形式开展，少部分高校会辅之以技能测验。面试的主要类型有招生官面试、校友面试和第三方面试。招生官面试是最传统的面试类型，申请者在面试之前不知道面试官的具体信息，不存在“内推”或权力寻租的机会。校友面试主要针对国际学生，即高校委托各地校友来对申请者进行面试。第三方面试的面试群体主要也是国际学生。一些高校会选择与第三方机构签约合作，使之以录制视频的形式协助高校进行面试，常见的第三方面试机构有Initial View 和Vericant 等。高校对校友面试和第三方面试的信任度有限。由社会力量主导的两类面试旨在剔除少量不适合者，而并非选拔优秀者。新冠肺炎疫情为美国的硕士招生管理改革提供了一个反向机遇，进一步促进了复试环节的规范公正，实现了招生权力与考试权力之间的制衡。

3.权利制约权力：监督权力与决策权力的制衡

“权利制约权力”是一种纵向的外部制约机制，指考生通过维护自身权利的行动，实现对招生主管部门或当权者滥用权力行为的抵制，本质上是监督权力与决策权力之间的制衡，可通过司法审查与司法诉讼的渠道开展。

（1）法院的司法审查机制

为保障考生的权利，美国各州会对高校的违规招生行为开展“司法审查”。联邦法院会基于宪法条款与相关判例而采取不同的审查标准。首先，针对涉及性别因素的司法诉讼，法院会采取“中度审查”标准。若一流大学在硕士招生录取时因性别因素而招致了司法诉讼，法院会基于考生的要求对该大学开展审查，判断其在硕士招生活动中是否存在性别歧视现象，并将举证的责任由学生转移至高校。美国现任总统乔·拜登在上任的第一天，便通过行政命令再次将性别纳入了不得歧视清单，并致力于解决美国的“系统性种族主义”问题，以维护弱势群体的权利。其次，任何涉及种族、宗教、国籍因素的司法诉讼，法院均会以“严格审查”的标准来处理。严格审查是美国司法审查体系中最严苛的一类。当一流大学招致了涵盖种族因素的硕士招生司法诉讼时，法院会根据当前的违法行为是否满足“最小侵害”来进行评判。高校的案件一旦符合严格审查的标准，则该高校今后的招生管理权将受到严格的规制。法院的司法审查机制一定程度上实现了对高校自主招生机制的制约。

（2）考生的司法诉讼机制

司法诉讼也是保障考生权利的重要方式。面对不合理的招生行为，考生会向法院起诉高校，并要求高校以经济赔偿或重新商议录取结果的方式来承担相应的责任。硕士招生是影响学生受教育权的重要环节，有关硕士招生管理的司法诉讼在整个高等教育司法管理中显得尤为活跃。2014年，著名战略家爱德华·布鲁姆领导非营利组织“学生公平入学”（SFFA）对哈佛大学提出控告，认为哈佛大学在招生中以高标准考察亚裔学生，以歧视亚裔学生来实现高校内部的“族裔平衡”。2021 年，“学生公平入学”将该诉讼案一路打到联邦最高法院，九位联邦最高法院的大法官敲定哈佛大学在招生中的不当行为。美国在长期的司法实践中形成了宽严相济的司法标准。高校若是发生了较为严重的招生事故，法院会对高校的招生决议开展一定的调查，公众的监督权和高校的招生决策权之间实现了良好的制衡。美国强有力的法治体系限制着招生管理过程中的权力寻租，着力保障公民的平等受教育权不受侵害。

三、对我国硕士研究生招生管理现代化的启示

中美硕士研究生教育有着不同的性质和定位，但在招生问题上却存在着一些共性问题。近年来，我国一流大学相继推行“珠峰计划”等人才培养计划，硕士阶段逐渐成为一种过渡性学位培养阶段，使得我国硕士生教育的性质相当接近美国等发达国家硕士生教育的性质。培养性质相同的对象，其招生制度也就具有一定的可借鉴性。具体说来，借鉴美国一流大学研究生招生管理的权力制约办法，我国的硕士招生管理改革可从以下三方面展开。

1.集体负责，建立分级管理的行政权力制衡机制

从高校内部看，硕士招生管理是行政权力与学术权力相互博弈的过程。在美国的高校中，董事会对行政长官的权力有着诸多限制，行政权力较少影响硕士招生的决策过程。学术权力是高校权力的生命线。为引导学术权力发挥应有的效能，我国高校应以“集体负责制”将行政长官的权力套上制度的“笼子”。行政长官的权力过大是导致招生腐败的重要原因，在实际运行过程中容易发生“权责不一致”的现实困境。此外，应建立健全“分层管理”的招生审议机制。我国的硕士招生管理以“自上而下”的模式开展，在高校行政主义尚未得到改善的情况下，学术力量引领硕士招生这一美好预设仍有进步的空间。在宏观上，应根据招生管理工作中职权的各异性，对不同风险等级的负责人施以不同程度的监督。在微观上，应以招生工作中的具体事项为切入点，提出防范措施，确立责任追究制度，进一步加强导师等学术主体在复试环节的招生审议权，做实做细各项管理权力的分立架构，确保招生各环节的权责明晰化。

2.“招考分离”，推行科学公正的考试管理制衡机制

“招考分离”是美国硕士招生体制的显著特征，高校与民间考试机构各司其职、各有所专。GRE、GMAT、MCAT 和 LSAT 等标准化测验满足了不同专业学生的多样化测评要求。近年来，我国的硕士研究生学位结构发生了重大转变，专业学位硕士的比例从2012 年的35%增至2021 年的58%，但其考试形式与学术型硕士相差不大。初试阶段的“招考分离”有助于推动高校招生管理与考试测评的耦合共进。我国需进一步落实两段式的招生管理模式，为医学、法学、管理学等专业型硕士开创特有的考试形式。［8］同时，需对招考流程进行系统性优化，加大初试环节中专业课统一命题的范围，加强复试环节的综合能力考察。“招考分离”得以实现的重要前提是高校招生自主。首先，政府应逐步放松管控，将更多管理权下放至高校本身，交由高校自主探索与调试；其次，需增强学术团体的改革和参与，为“招考分离”制度的理论研究与实践探索提供更多智力支持。“招考分离”是我国硕士招生管理体制中一项多维度、深层次的战略性变革，需要解放思想，同时也需要包容与审慎。

3.综合监督，制定切实有效的审查诉讼制衡机制

在现代化的法治社会中，审查与诉讼机制是保障招生公平的最后一道防线，能为高校的招生纠纷提供公平的解决方案。美国的联邦法院通过司法手段来评判高校的招生活动是否违宪，司法审查的门槛是看该活动是否满足行政诉讼的受理要求。我国的硕士招生活动由国家行政部门组织与评价，立法重心着眼于防范考试作弊，而对计划、组织、协调和控制等环节缺少一定的法律监管。基于此，国家应健全相应的司法审查机制，将司法审查贯穿于考试计划、组织、协调和管控的全过程，通过科学有效的法制机制来破除管理行政化的桎梏。同时，需进一步扩大人民法院对违规招生行为的审查受理范围，并加大司法机关对违规招生行为的审查，加强检察机关对行政审判的监督。此外，应完善考生的司法诉讼机制，切实保障考生的受教育权益，将利益相关者的权力与权利置于同一维度进行考量。我国的硕士招生管理制度不能简单模仿或移植美国，而应在结合我国研究生育人实践与所处环境的基础上逐步展开。各部门之间应做好协调与配合，使权力能够共存且相互制约，从而使学生享有更加公平、更高质量的教育。