预防性环境民事公益诉讼的制度逻辑

陈娟丽,王意锋

(西北政法大学 经济法学院，陕西 西安 710063)

云南绿孔雀案系全国首例环境资源预防性保护案件，开创了预防性环境民事公益诉讼的新局面。2015年1月实施的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第一条规定，对环境产生重大风险的行为，可以向人民法院起诉。该解释指出了预防性环境民事公益诉讼的保护范围，将司法视角从损害治理转移为损害预防，为制度的建立提供了逻辑基础。2022年,全国两会指出，当前政府工作任务要求继续推进生态环境保护、环境污染治理等各项工作。为了顺利完成各项任务，需要在工作领域中侧重环境风险管理，故需构建预防性环境民事公益诉讼制度。从学理和实践角度分析预防性环境民事公益诉讼的困境，可知当前仍存在环境利益保护范围不清、风险认定标准不明、举证规则不完善等问题。因此，本文以为什么需要开展、为什么可以展开预防性环境民事公益诉讼为研究进路，梳理其制度逻辑。

一、预防性环境民事公益诉讼的制度优势

预防的功能众多，如预防是减少环境污染的必由之路，也是实现环境全面保护的价值追求[1]。预防代表着司法态度由消极被动到积极主动的转变，也是从结果主义到人权保护的进步。传统环境民事公益诉讼着重救济事后环境损害，但由于未能解决潜在环境风险问题，故需找出当前诉讼救济的不足，分析预防性环境民事公益诉讼的优势，进而呈现全面保护环境的好局面。文章从环境利益保护范围、侵权举证机制和环境救济成本等方面探究其制度优势。

(一)有利于预防环境民事公益受损

环境利益是一种与人格、财产利益相并列的利益，是指环境所具有多种生态服务功能所体现的利益[2]。首先，对保护对象是否特定，将环境利益分为特定人的利益救济与不特定人的利益救济。对于前者，原、被告的确立具有私益性、确定性，可通过传统民事诉讼来救济。反之，不特定多数人利益具有公益性，其应通过环境民事公益诉讼来救济。环境损害如河流污染，不仅侵害公益，本身也具有不特定性，污染对河流及周边生态造成破坏的同时，也可能侵害上下游群众潜在受益权，此时，需提起预防性环境民事公益诉讼来救济。其次，环境利益分为资源利益和生态利益，二者潜在地通过经济利益和精神利益表现出来[3]。经济利益为各种环境要素转化为满足人们经济需要的“环境公共产品”。精神利益是为满足人们对良好环境质量需求以及追求环境美观感受的一种利益。救济性环境民事公益诉讼的对象往往是既存环境损害。江西省浮梁县人民检察院诉某化工集团一案中，对既存的环境损害采取“基数+倍数”计算方式，并结合案情情况、侵权人主观过失、侵权人经济能力等因素确立惩罚性赔偿数额(1)江西省浮梁县人民检察院诉某化工集团案，参见最高人民法院发布13件人民法院贯彻实施民法典典型案例(第一批)之十一。。该赔偿数额是基于既存损害为基础得出的，但对浮梁县湘湖镇地下水受到污染导致周边土壤潜在损害以及湘湖镇居民精神利益损害难以估量。

三清山巨蟒峰案中，张某某等6人在巨蟒峰自上而下打入岩钉26枚，造成巨蟒峰潜在崩裂的风险。法院认定被告的行为虽未造成严重实际损害，但存在损害自然遗迹的重大风险，遂判决被告们承担相应的赔偿责任(2)三清山巨蟒峰案，参见江西省高级人民法院民事判决书(2020)赣民终317号。。云南绿孔雀案中，自然之友证明继续建造水电站会使绿孔雀栖息地面临被淹没的重大风险，法院遂判决停止建设水电站，避免了建造水电站带来的风险(3)云南绿孔雀案，参见云南省高级人民法院民事判决书(2020)云民终824号。。虽预防有利于救济潜在环境利益，但未指明环境利益保护的范围，仍然具有保护不及时、保护不充分的缺陷。

(二)有利于完善诉讼举证机制

环境公益诉讼中，举证规则尤为重要。《民法典》侵权责任编规定，因污染环境发生纠纷，污染行为人应当就其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。该规定采用环境侵权中举证责任倒置的规则，由被告提供证据证明其行为与损害结果不存在因果关系。最高法于2015年6月1日颁布的《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条、第七条规定，原告仅需提供初步证明材料证明被告行为与损害结果之间存在关联性，而是否存在因果关系则交由被告证明。该解释指出了举证责任分配在公平原则的基础上，充分考虑诉讼双方经济能力、取证能力，要求原告相对于被告需承担较轻的举证责任。救济性环境民事公益诉讼针对的对象仅为实际的环境损害，举证时原、被告易收集有利于自身的证据，但许多案例并未有实际环境损害发生，仅具有发生损害的可能性，单一采用举证责任倒置规则不利于公平实现。因果关系可分为一般因果关系与特定因果关系[4]。一般因果关系指某种行为或者物质引起损害的可能性，特定因果关系指特定事件之间已经真实发生的因果关系。后者是救济性环境公益诉讼运用举证责任倒置的方式主要证明的对象。一般因果关系由于具有潜在性、科技性、累积性，证明需要达到一定的科学技术才能判断[5]。因此，在证明一般因果关系上，传统举证机制不能发挥作用，有碍司法活动的顺利进行。预防性环境民事公益诉讼可解决传统环境民事公益诉讼举证规则的缺陷，但环境风险具有高度的科学不确定性，因此，是否需要进一步减轻原、被告举证责任需要探讨。

(三)有利于降低环境治理成本

党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设 “五位一体” 的中国特色社会主义事业总体布局。其意义在于，经济建设要与生态文明建设统筹推进，其中，环境治理是生态文明建设的关键[6]。最高院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条、二十一条对环境污染民事侵权的“恢复原状”和“赔偿损失”进行规定，对环境污染行为，法院可以判决被告修复生态环境，也可同时要求被告承担生态环境修复费用。传统环境公益诉讼案件中赔偿损失范围为“生态环境受到损害至恢复期间服务功能损失”，但环境损害的治理成本显著大于预防成本，承担环境受损的直接损失以及恢复期功能的间接损失要远远高于预防损害发生的成本。山东省生态环境厅在诉山东金城重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案中(4)山东省生态环境厅诉山东金城重油化工有限公司、山东弘聚新能源有限公司生态环境损害赔偿诉讼案，参见山东省济南市中级人民法院民事判决书(2017)鲁01民初1467号。，事实认定两家公司非法倾倒废液导致4人死亡，应急处置阶段造成直接经济损失3 000万余元。该事件符合突发环境事件的等级标准，被认定为重大突发环境事件(5)生态环境部2019年审议通过《国家突发环境事件应急预案》将环境污染事故等级分为4个等级。其中，重大突发环境事件包含如下情形：(1)因环境污染直接导致10人以上30人以下死亡或50人以上100人以下中毒或重伤的；(2)因环境污染疏散，转移人员1万人以上5万人以下的；(3)因环境污染造成直接经济损失2000万元以上1亿元以下的；(4)因环境污染造成区域生态功能部分丧失或该区域国家重点保护野生动植物种群大批死亡的；(5)因环境污染造成县级城市集中式饮用水水源地取水中断的；(6)Ⅰ、Ⅱ类放射源丢失、被盗的；放射性同位素和射线装置失控导致3人以下急性死亡或者10人以上急性重度放射病、局部器官残疾的；放射性物质泄漏，造成较大范围辐射污染后果的；(7)造成跨省级行政区域影响的突发环境事件。。济南市中级人民法院经审理，认为金城公司生产过程中产生的废碱液和弘聚公司生产过程中产生的废酸液造成严重的环境损害，经鉴定评估该案件生态损害赔偿金额高达2.3亿元，要求弘聚公司和金诚公司分别承担80%、20%的赔偿责任。云南绿孔雀案中，二审法院肯定了原审法院要求新平公司停止建设水电站判决，并因环境损害尚未实际发生仅支持了原告自然之友研究所8万元的相关诉讼费用，被告无需承担高额赔偿责任。通过上述两案对比可知，事后性救济具有不经济性，待环境损害确实发生，动辄需投入上亿资金来补救，若事前采取相应措施应对环境风险，可大幅度降低救济成本。

以经济学理论来探讨治理环境污染，需在分析成本—受益的基础上，从各方面提高治理的效率，要求以最小的成本实现治理环境污染的最高效。环境治理不仅需考虑技术要求，最重要的是从制度层面进行规定，激励企业和个人将环境污染的可能性从源头切断，故需要建立预防性环境民事公益诉讼来弥补事后救济代价过高的不足[7]。虽提起预防性环境民事公益诉讼能够避免损失扩大，但多大程度的“风险”才需提起诉讼以及什么主体有资格认定“风险”值得思考。首先，当风险程度较低时，可以让行政机关纠正违法企业的污染行为，没有必要提起诉讼，浪费司法资源，增加环境治理的成本。当风险程度较高时，行政机关难以判断或者牵涉行政机关本身利益时应当提起公益诉讼来救济。其次，行政机关与法院在实践中都具有一定认定的资格，谁为权威认定主体，法律依旧未作规定。因此，接下来需从风险程度、风险认定的权威主体等方面进一步完善预防性环境民事公益诉讼风险认定机制。

二、预防性环境民事公益诉讼的制度依据

环境风险具有动态性，随着对科技认知的不断提高，对环境保护的理解也在加深。预防性环境民事公益诉讼与传统民事公益诉讼的区别不仅在于追求目的不同，在实现目的方式上也有较大差异。因此，预防性环境民事公益诉讼产生有一定的逻辑，而不是凭空产生。其产生逻辑前提为风险预防理念，逻辑基础为法律法规和司法解释。本文将通过逻辑前提与逻辑基础来详细阐明预防性环境公益诉讼存在的必要性与可行性。

(一)“风险预防”理念的指引

预防的背后逻辑：预防胜于治理。随着科学技术的进步，大规模的企业为了扩大生产，不可避免地会产生环境风险。风险与实际损害相比更具有科学技术上的不确定性，这是救济性环境民事公益诉讼无法解决的[8]。1976年，联邦德国会议通过了清洁空气法(6)《清洁空气法》是欧美国家针对造成大气污染的排放行为而制定的法律。，并将预防原则作为一项基本原则。该原则着重解决由科学不确定性带来的环境风险问题。1992年，《里约环境与发展宣言》(7)《里约环境与发展宣言》是联合国环境与发展大会于1992年6月14日在里约热内卢通过的国际环境法律文件。强调了预防原则的重要性，指出各国应该采取各种预防措施来保护环境。2014年，新《环境保护法》第五条明确了预防为主原则，其指预防为主、防止结合、综合治理的总称，要求在损害可能发生时采取事前防控措施避免或减少损失发生。当今社会为风险社会，在无法预防污染或者破坏环境的行为发生的情况下，必须要关注环境损害是否具有扩大的风险，使得我国预防为主原则慢慢向风险预防原则转变。风险规制难于后果规制，故在风险预防理念的基础上，我国逐渐建立了“风险评估”“风险管理”与“风险沟通”相结合的规制模式，为环境公益诉讼提供了更完善的机制[9]。四川甘孜水电站案件中，法院认为继续建设水电站会对当地五小叶槭造成严重威胁，遂要求停止建设水电站。在三清山巨蟒峰案中，法院认为当事人攀爬行为对加重了巨蟒峰断裂的风险，要求承担更重的赔偿责任。上述两个案件都体现出了风险预防理念。

当前，我国已将生态文明建设从可持续发展方向转向绿色发展方向，将生态文明建设列入“五位一体”总体布局中考虑[10]。生物多样性的丧失和生态系统的退化也突出了我们必须要强化风险预防意识，预先构建生态廊道和生物多样性保护网络，对于导致生物种类灭失风险的行为不应拖延到损害实际发生，而应及时提起诉讼。环境风险包括环境健康风险，当环境风险因子累计到一定程度时，同样会引发相关疾病的发生。工业社会中，各种大气污染、水污染对人类健康产生损害的危险，环境风险通过人类活动作用于环境媒介，并通过环境又反作用于人身，最终损害人体健康[11]。预防性环境民事公益诉讼产生于风险社会，但其任务则是保护人类健康、构建人类命运共同体、实现可持续发展。因此，司法视角不应拘泥于当下，需转向未来，充分考虑各种环境风险防范于未然。

(二)“公益诉讼”立法的保障

环境公益诉讼不同于环境私益诉讼。环境私益诉讼旨在维护私权，而环境公益诉讼着眼于全人类的环境福利。传统的“公益诉讼”主要是对已经发生的环境损害进行治理，“公益诉讼”中预防性诉讼的目的在于“风险”预防。“风险”不仅包括环境损害的风险，也包括对资源不合理开发利用带来的风险，故对政府、个人过度开发自然资源的行为同样需要提起诉讼。《环境保护法》第五十八条提出，社会组织可以提起诉讼，但诉讼中社会组织需要花费一定的资金来初步证明环境风险的存在，对其来说具有不经济性，难以激发提起诉讼的积极性(8)《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合一定条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。从这条规定可以看出，预防性环境公益诉讼的主体可以是符合一定条件的社会组织。。《民法典》第一千两百三十条实行了举证责任倒置规则，将行为与环境损害后果之间的因果关系倒置给行为人，但该规定未指明被告承担何种程度的举证责任(9)《中华人民共和国民法典》第一千二百三十条规定，因污染环境、破坏生态纠纷行为人应对法律规定的不承担责任或减轻责任情形及行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。。在预防性环境民事公益诉讼中，证明对象应为“风险”，由于“风险”具有科学不确定性，故仅依靠被告个人力量难以认定，若对被告的行为采取高度的证明标准，必将加重被告的举证责任。

《民事诉讼法》第五十八条指出在没有相关组织或者其他组织疏于提起诉讼的情况下，检察机关可以作为公益诉讼的起诉人向法院提起诉讼(10)《中国人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定，人民检察院在履行职责中发现具有破坏生态环境和资源保护的行为，在没有前款规定的机关和组织或者规定的机关不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。，这一规定扩大了诉讼的主体范围[12]。《行政诉讼法》确立检察公益行政诉讼(11)《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全等领域负有监督管理这职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。，明确检察机关作为公益诉讼的起诉人，依法对行政机关的作为或者不作为行使监督和诉讼职权，避免其行为对环境造成“重大风险”的损害，为预防性环境行政公益诉讼制度奠定基础[13]。综上，通过环境公益诉讼相关立法发现，预防性环境民事公益诉讼具有一定的法律基础，可以为今后司法实践提供理论依据。

(三)司法解释、规则的调整

司法解释的功能在于法院在审理某一案件过程中，解释法律适用过程中存在的疑难问题。有关环境法的司法解释是在民法典、环境保护法、刑法等诸项法律规定的基础上进行的内涵外延。环境司法解释具有实效性，故在环境事件突发的风险社会中，司法解释的规定应适于环境风险案件的特点，使环境风险事件得以通过司法途径被解决。《环境民事公益诉讼解释》规定，对损害社会公共利益、存在重大风险的污染环境及破坏生态行为提起诉讼，在符合相关法律的规定的前提下，法院应当受理。这一解释作为预防性环境公益诉讼的逻辑起点，明确指出在发生环境重大风险的情况下，即使没有发生实际的环境损害也可以向人民法院提起诉讼，但是，并未解释何“重大风险”，导致在该类案件中操作性不高。《中华人民共和国民事诉讼法》解释第二百八十四条第三项规定了原告起诉条件(12)《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第二百八十四条规定了提起公益诉讼的条件：(1)有明确的被告；(2)有具体的诉讼请求；(3)有社会公共利益受到损害的初步证据；(4)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。，但由于环境风险案件不存在实际环境损害，要求在(3)中要求具有公共利益受损的初步证据，原告可能无法完成举证。为防治生态环境污染，改善生态环境质量，国家生态环境部发布最新《突发环境事件应急监测技术规范》(以下称为《技术规范》)于2022年3月1日实施。《技术规范》规定了对污染态势的初步判断、应急监测方案等技术要求。在突发环境事件发生的情况下，环境损害难以估计，《技术规范》规定了一系列的应急监测方案对已经发生的环境损害和潜在的环境进行评估，为预防性环境民事公益诉讼的风险评估、预防控制提供了一定参考。预防性环境民事公益诉讼以《环境民事公益诉讼解释》为规范导向，指明了启动条件、保护对象，但二者均具有高度的模糊性，导致实践中预防性环境民事公益诉讼案件受理率低[14]。因此，司法解释应进一步规定预防性诉讼的起诉要件，提高原告起诉的积极性。

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》规定了“污染环境罪”的入罪门槛为“严重污染环境”，并列出相应的标准。根据“举重以明轻”，当污染环境的行为达到“污染环境罪”的入罪门槛时，其行为严重性必然会使环境产生“重大风险”。通过上述的司法解释和规则可以看出，目前的相关规定虽然没有明确提出预防性环境民事公益诉讼的标准，但明确了预防性环境民事公益诉讼存在的可能性及必要性，为其产生提供了理论铺垫。

三、预防性环境民事公益诉讼的制度前瞻

预防性环境民事公益诉讼的制度优势，如举证规则、环境利益保护范围与传统环境侵权基本相同，无法解决现存问题。救济性环境民事公益诉讼存在重大风险范围不清以及诉讼机制单一等困境。因此，应本着可持续发展理念，采取限定环境利益保护范围、明确风险认定的资格主体、健全诉讼举证规则等方式来解决预防性环境民事公益诉讼的现实困境。

(一)以可持续发展为理念主导

1987年，联合国环境与发展委员会在其报告《我们共同的未来》中提出可持续发展的概念，意指正确对待环境保护与经济发展之间的关系。预防性环境民事公益诉讼需明确以可持续发展理念为逻辑主线，理由如下：首先，当前国家为应对气候变化提出双碳目标，要求我们要减碳、降碳，其基本做法就是保证资源合理用到正确的位置，不应浪费资源。在已知可能发生环境损害风险时，若放任风险加剧而不采取合理措施，必然会产生实际的环境损害，届时再进行救济，需要动用更多的资源，增加碳排放，这与双碳目标相悖。其次，风险预防的最终目标是实现社会经济的可持续发展。在可持续发展理念下，我们要求树立生态伦理观。在保护环境时，不仅要考虑我们这一代人的环境利益，对可能影响子孙后代环境利益、具有重大风险的行为也要加以制止，以确保代内公平与代际公平。再次，预防性诉讼不仅适用于一般的水污染、风景保护等容易判断风险存在领域，也适用于气候变化、噪音污染等风险难以计量的领域。例如，在大气污染物排放时，同样可提起预防性诉讼，避免和减轻污染物跨区域流动的风险，这是应对气候变化，实现双碳目标的重要措施。

风险预防有助于节约资源，可持续发展理念适应预防性诉讼目标。前者要求我们在享有现存环境资源利益的基础上节约资源，保障下一代能够继续享有环境利益。后者本意也是保护环境和节约资源，通过提起诉讼将环境风险扼杀于摇篮里，防止过度的环境资源浪费。因此，预防性环境民事公益诉讼需要贯彻可持续发展理念，以代内公平与代际公平为目标，为构建绿水青山提供制度保障。

(二)限定环境利益保护范围

为充分救济未来可能出现的环境损害，有必要合理限定环境利益的保护范围。在预防性环境公益诉讼中，环境利益应当限缩解释为“可能产生具有重大影响”的环境利益，且范围扩大到“不特定主体的精神利益”。环境利益的客体表现为环境要素、环境容量和环境功能[15]。在云南绿孔雀案件中，法院将环境要素限定于绿孔雀等珍稀动物物种和陈氏苏铁等珍稀植物物种，对其他非重点保护的动植物未以认定。因此，环境要素应当限定为珍稀或者具有重大价值的要素，而不具有重大价值的普通动植物不在保护的范围。环境容量亦称为环境承载力，是指一个特定的环境，所容纳某种污染物的最大量。一般来说，越接近承载量的峰值，环境发生损害的风险就越高。因此，在预防性环境民事公益诉讼中，需明确知道环境容量，在测量后在可能达到峰值之前及时提起诉讼，避免损害发生。环境功能指环境要素及其构成系统为人类生产和生活提供的服务作用。环境功能的优点主要有两点：一是保障自然生态安全；二是维护人居住的环境健康。人类环境健康所受的影响既包括环境污染、环境破坏对人身体产生的实际损害，也包括对人的精神感受的损害。环境精神利益是指每个人除了享有健康环境的权利，同样具有在令人愉快的、能产生美学利益的环境生活的权利[16]。环境精神利益既包括对享受美好自然景物的愉悦感，也包括对周边生活环境的舒适感。在三清山巨蟒峰案中，被告等人对巨蟒峰的破坏，不仅仅是对生态环境的损害，还影响了对代内与代际人们对巨蟒风完整无缺欣赏的感受。因此，当他人行为可能会剥夺当代人，尤其是后代人对特定景观的欣赏机会时，当代人可提起预防性环境民事公益诉讼将对特定景观可能产生损害风险的行为消灭在萌芽中，满足后代欣赏美好环境的需求。

日本环境法通过规制、非规制的调整方法将环境舒适度提到较高的地位[17]。大阪国际机场噪音诉讼案中(13)大阪国际机场诉讼案，1969年12月，日本兵库县川西市与大阪府半中市的264名居民联合控告大阪国际机场，要求：从晚上9时至次日早7时禁止飞机起落；赔偿过去的损失和将来的损失。大阪地方裁判所于1974年2月27日作出禁止飞机在夜晚10时至次日早7时期间起落的一审判决。当事人不服此判决，接着上诉，进行二审判决，当事人仍然不服二审判决，再上诉到大阪最高裁判所。最高裁判所于1981年12月16日作出判决：(1)对夜间禁止飞机起落的请求予以驳回；(2)对赔偿过去的损失原则上予以承认；(3)对赔偿将来的损失的请求予以驳回。之后，仍进行了一些诉讼。最后原告于1984年2月5日接受了大阪地方裁制所提出的和解方案，同年3月9日也接受了和解方案，此案以和解告终。，原告代表在三次诉讼中分别提出有关“忍耐程度”“环境权”“将来利益”的概念，日本最高法院最终虽未支持原告“夜间禁飞”的诉讼请求，但判决被告日本政府承担13亿日元的高价赔偿。舒适性环境实际上是人们对历史文化遗迹等环境要素更高的生态需求，体现人与社会、人与自然的相互关系。因此，有必要将环境要素限定为“珍稀或具有重大价值的要素”，考虑到环境功能需扩大到“人类精神利益”。

(三)理清风险认定标准

风险应从风险程度、风险评估标准、认定资格主体三个方面着手认定。第一，什么程度的风险才能启动预防性环境民事公益诉讼，目前没有统一定论。环境民事公益诉讼司法解释规定，提起诉讼风险需达到“重大风险”，但未明确为何“重大”。许多学者根据盖然性标准将其分为危险、风险和剩余风险[18]。危险指可以预见、发生损害概率较大的状态；风险指发生概率较小，但存在发生的可能；剩余风险指几乎不会发生，只是存在理论上会发生的概率。根据云南旅游绿孔雀案、五小叶槭案，法院都认定上诉人所称的风险，应当是达到了现实紧迫的危险状态，故“重大风险”程度应当达到危险标准。第二，风险评估标准应达到普遍性、共识性标准。每家评估机构拥有属于自己的评估标准，使得对于同一事实的认定，评估机构得出的结论是不同的。三清山巨蟒峰案中，诉讼双方分别聘请了专门的评估机构对风险进行鉴定，得出的结果差异较大，成为诉讼的主要争议点。因此，风险评估标准应当达到普遍性、共识性的标准，不以个别机构、个人观点为依据，缩小不同主体对同一事实评估所得出结论的差异。第三，应当明确法院为唯一的风险认定资格主体[19]。人民法院作为资格认定主体优势在于以下几点：首先，人民法院内部本身拥有司法鉴定人员，并且具有相应的资金支持，相对于其他主体，更容易、也可更迅速开展风险认定。其次，法院不同于检察院，后者作为监督机关，存在一定利害关系。法院具有中立性，作出的认定更加具有权威性和说服力。再次，法律规定法院可以依据职权自行收集证据，在当事人举证不能的情况下，法院自行获取证据可使得案件继续审理，提高司法效率。

其他主体不能作为认定主体原因有：社会组织不具备相应的资金基础，认定环境风险需要较大的基金投入，往往具有消极性，怠于提起诉讼，不宜成为认定主体。检察机关提起诉讼具有谦抑性，提起诉讼的顺位后于社会组织，且作为法定监督机关应监督整个认定过程，不能既做运动员又做裁判员。行政机关作为地方政府部门同样具有环境监管职责，但面对“经济—环境”这把双刃剑时，天平难免失衡。在建设项目建设过程中，即使认为继续建设该项目可能会产生重大环境风险，但是，行政机关为了当地经济发展会批准该项目建设，故应明确法院为唯一认定资格主体。

(四)健全诉讼举证规则

救济性环境民事公益诉讼中对原告适用“谁主张、谁举证”，对被告适用举证责任倒置的证明规则，要求原告提供初步证据证明损害行为与结果具有关联性，被告举证证明行为与结果不存在因果关系。而上文提到预防性环境公益举证规则存在关联性定义不明、关联性证明程度和因果关系证明程度不清等问题，故需从上述几点讨论如何减轻原、被告举证责任，使预防性环境公益诉讼更容易、更公平提起。文章从“弱联系”定义关联性、“表见证明”理论指明关联性证明程度、以“盖然性”标准减轻原、被告举证责任三点阐述如何完善举证规则。

1.关联性需定义为“弱联系”。关联性与因果关系不同，前者指事物间一种弱联系，原因与结果间不一定具有引发关系；后者指事物间一种强联系，是一种引起与被引起的关系。法律规定原告仅需要证明关联性，而不需要证明因果关系，实质上已经减轻了原告的举证责任[20]。但预防性环境公益诉讼中损害并没有实际发生，不能要求原告拿出证据证明行为与结果间的关联性。关联性达到何种程度，法律并没有详细规定。此时，有必要通过明确关联性标准进一步减轻原告的举证责任。

2.关联性证明程度为“使法官内心确信”。对关联性证明而言，可采取德国解释学“表见证明”理论，其意指法官虽认为原告提供的证据存在漏洞。但是，并不认定其真伪不明，而是借助普遍的生活经验总体观察作出抽象判断[21]。在预防性环境民事公益诉讼中，同样要求原告提供初步证据证明风险存在，但该证据只需说服法官使之内心确信即可，从而减轻原告举证责任。原告在证明了风险存在，使法官内心确信后，由被告证明其行为与结果不存在因果关系，但此证明也仅需法官内心形成确信即可。若法官认为证明不具确信力，被告需要拿出实质证据来证明自己的主张。根据表见证明理论，法官可以根据当事人所提供的证据和借助其所具有的知识对是否存在环境风险做出判断。为进一步强化法官对风险存在的内心确信，可以通过明确当事人所提供证据的证明程度来降低诉讼双方举证责任，增强使法官确信的说服力。但表见证明理论及我国《民诉法》并未就风险证明程度做明确规定，因此，笔者建议借鉴日本盖然性因果理论为法官确认做支撑。盖然性因果关系理论强调，证明标准是根据证明对象不同而动态变化的，故提供的证据仅需达到“盖然性”程度。所谓“盖然性”是指能够由确定性知识所确定，达到一般人能够理解程度的可能性[22]。原告和被告最初拿出能够让法官内心确信的证据仅仅需要达到与事实或结果存在可能联系的标准，不需要达到确信度更高的关联性。降低证明关联的程度会使当事人提供的证据更易证明是否达到风险标准，使案件受理率增加。

四、结语

环境司法是应对环境重大风险、保护环境资源、实现人与自然可持续发展的现实需求与必要保障。我国环境民事公益诉讼制度日益完善，但是，预防为主理念并未完全贯彻于司法实务中，对预防性环境民事公益诉讼存在的必要性依旧存在争议。司法案例体现出此类诉讼的制度优势，以及有关法律和司法解释对该类诉讼的规则支持，让我们有充分的理由确信此类诉讼的必要性和可行性。在可持续发展理念主导下，通过限定环境利益保护范围，救济将来可能产生的环境风险；通过理清风险认定标准，明确诉讼启动标准、风险认定标准与认定资格主体，以提高受案率；通过健全诉讼举证规则，降低原、被告举证程度，使双方提供的证据更易达到风险认定的标准，提高办案率。梳理预防性环境民事公益诉讼的制度逻辑为以风险预防为主要目标的新型诉讼案件提供具体制度建设的理论指引，也为完善诉讼规则提供合理且详细的路径参考。