全过程人民民主在国家治理现代化中的价值审视

张 青，姜珍云

(沈阳航空航天大学 马克思主义学院，辽宁 沈阳 110136)

党的十九届六中全会强调：“要发展全过程人民民主，保证人民当家作主。”[1]全过程人民民主坚守人民当家作主的根本政治立场，不仅是中国特色社会主义现代化道路发展进程中的必然选择，也是对我国社会主要矛盾变化发展规律的深刻把握，更是对国家治理现代化高质量发展的有效探索。

一、全过程人民民主在国家治理现代化中的价值定位

全过程人民民主具有清晰且完整的价值定位：它以满足人民群众需求为逻辑起点，点明了全过程人民民主发展的内在逻辑性和规律性；以党的领导、人民当家作主和依法治国相统一为衡量标准，为全过程人民民主发展提供发展基石；以保障人民主体地位为根本出发点和落脚点，为全过程人民民主指明发展道路和发展方向。

1.以满足人民群众需求为逻辑起点

马克思主义的逻辑起点是现实生活中的人，而全过程人民民主的逻辑起点正是基于满足新的历史条件下人民群众对民主政治发展的需求。历史和实践证明，中国共产党自成立之初就旗帜鲜明地指出要消灭阶级差别；新中国成立之后建立起全国人民代表大会这一根本政治制度，确立国家一切权力属于人民，以及新时代全过程人民民主理念的提出，都是在特定的历史条件下对于人民群众日益增长的更高质量的民主政治发展需求的回应[2]。

全过程人民民主的环节从多领域、多角度满足了人民对于民主政治参与的多元化需求。从横向上来看，全过程人民民主更关注选举过程中人民群众的实际政治参与效度；更加关注民主决策过程中国家政策的制定和问题的选择，使决策问题做到关心群众所想、解群众所难、决策方案赢得群众信赖；更加关注民主管理过程中的管理主体问题，推进问题公平公正进行；更加关注民主监督过程中政策的航向问题，保障最广大人民利益的实现。全过程人民民主将“全”“过程”“人民”“民主”生动结合，解决了民主发展过程中形式与内容不符、过程与结果之间的矛盾、间接民主与直接民主的不足，以满足人民群众需求作为逻辑起点设计的民主环节，在实施过程中反过来也保障了人民群众多样化利益诉求的实现，使民主政治发展与人民群众需求二者之间双向发力、相互支撑，丰富了中国特色社会主义民主政治的发展。

2.以党的领导、人民当家作主和依法治国相统一为衡量标准

习近平总书记指出：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿、通过科学决策、民主决策产生的。”[3]

一方面，强调公共权力的有效制约与人民群众对于手中权利的积极行使并不是一个冲突和分化的过程，二者相辅相成、辩证统一，共同指向实现伟大的中国梦。人民群众拥有民主政治参与的权利，但是，行使过程中由于我国人口众多、幅员辽阔，个人层面、地区层面和国家层面的问题接踵而来，进行利益协调难度系数加大，再加上人民群众的政治素养与政治参与能力的高低不同，使得每个人所关注的社会领域与社会问题不同，导致达成共识困难。中国共产党作为全过程人民民主的主要建构者和推动者，其性质和宗旨决定了党能够担负起带领中国人民进行中国特色社会主义现代化建设的历史重任，带领我们开辟社会主义现代化道路。坚持党的全面领导，坚持人民主体地位，构建民主政治制度体制，有效保障了全过程人民民主不变质，不损害人民民主的公共性和公信力，达到对公共权力的制约与人民积极行使手中合法权利的有效平衡。

另一方面，全过程人民民主的发展并不是仅凭个人意志肆意发展，需要坚持全面依法治国的理念。法律是国家意志的体现，法律的制定为社会的发展和建设提供了基本遵循，也为全过程人民民主的发展提供了“有法可依，有章可循”的法律框架作为保障。“党的领导、人民当家作主、依法治国三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践”[4]，解决了全过程人民民主发展过程中如何发展、为谁发展、怎样发展的难题，提供了全过程人民民主发展方向的价值衡量标准。

3.以保障人民主体地位为根本出发点和落脚点

全过程人民民主的本质是人民当家作主。“坚持人民至上”作为党百年来取得重大成就的历史经验在党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中予以确认。

全过程人民民主在国家治理现代化进程中，更加强调人民群众的有效政治参与感。习近平总书记强调：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”[5]公共议题的产生来源于人民群众关心的领域，经人民群众协商，决策出台解决方案，到最后解决民生问题，是人民群众政治责任意识与民主权利行使的辩证统一，也是人民群众追求幸福美好生活的过程。全过程人民民主作为一种高质量民主，其民主实践促进了人的全面发展，充分彰显了马克思主义学说关于人的本质的逻辑终点的回归。人的本质属性是社会实践性，人类在社会实践中，以实现“自由而全面的发展”为最终目的。通过全过程人民民主的有效发挥，人民群众在政治生活中的“自由而全面的发展”才能得以实现。全过程人民民主是一个全程参与、全面参与和全民参与的过程，不同群体、不同阶层的群众参与到多领域、多方面的治理当中，具有完整性，其渗透于国家现代化建设的方方面面。人民的全程参与、全面参与民主，在各种观点的相互碰撞中激发灵感、凝聚智慧，愉悦的政治参与体验、惠民的各项政策落实等不断激发人民参与全过程人民民主的积极性和首创精神，起到了聚民心、合民意，坚持人民至上，最终使其主体地位得以巩固。

二、全过程人民民主在国家治理现代化中的价值引领

全过程人民民主以其特定的内在逻辑和结构，为社会主体广泛参与国家治理、推动建立健全国家治理体系和治理能力现代化提供了有效的价值引领。全过程人民民主在提高党的国家治理现代化能力、夯实国家治理现代化基础等方面发挥重要作用。

1.以广泛的全过程人民民主促进党对国家治理现代化能力的提升

党的领导是国家治理的关键，全过程人民民主作为新型的民主形式对于筑牢党在国家治理过程中的群众基础、牢记初心使命起到关键作用。

首先，全过程人民民主有助于夯实党的群众基础。习近平总书记指出：“一个政党，一个政权，其前途和命运最终取决于人心向背。”[6]党的根基血脉在人民，坚持人民主体地位，为社会多元主体平等地参与社会主义民主政治生活搭建多种渠道和平台，为党群之间的平等对话保驾护航是全过程人民民主发挥价值引领作用的重要体现。全过程人民民主在党的坚强领导下，在多环节、多领域发力，使得民主权利的落实有保障，未来发展有方向，前进道路上有支撑力量。一方面，全过程人民民主这一创新机制形式成为链接国家与社会的利益表达平台，有助于动员群众，聚民意、集民智，扩大决策的群众基础，形成良好的政治决策生态，使党的群众组织力获得实质性提升。而借助全过程人民民主的实践密切党与人民群众之间的联系，使群众路线的落实有迹可寻，也为党的领导提供了发展力量。另一方面，全过程人民民主不同于西方“形式”的民主过程，它具有切实可行的实践模式和维护社会公平的机制。西方民主“金钱政治”“赢者通吃”等模式，使得民主在竞争过程中走向“少数人统治”的极端，而全过程人民民主强调过程民主价值的同时也关注到民主的质量，通过加强民主发展过程中社会监督的作用，克服了西式民主的弊端。可以说，全过程人民民主将民主的广度和深度相结合，进行社会利益的调节和制约，维护了效率与公平，增进了党和政府与人民群众之间的信任与合作，使党的有效施政具备了牢固的群众基础。

其次，全过程人民民主有助于践行党的初心使命。全过程人民民主的实践既是党保持初心使命、砥砺前行的过程，也是切实关切人民需求做出的重要创新。党的十八大以来，党的建设和发展面临更加严峻复杂的考验。经济社会的发展使得社会思潮更加多元丰富，党在意识形态问题方面的建设更为紧迫。全过程人民民主以人民的需求为出发点，将人民的诉求贯穿于民主过程的各环节和领域，使得人民的权利在空间和时间等维度上都得到了充分的表达，这与党的初心使命是一脉相承的。发展全过程人民民主有助于党倾听民意、了解民心，时刻站在人民的立场。同时党在接受民主监督的过程中，也在不断自省和修正政策中的不合理的部分，把人民的需求满足作为前进奋斗的动力，群众立场和群众路线有了实践的路径。全过程人民民主是将民主需求与国家长远计划相结合，它的结构将民主的利益需求从表达、识别、整合和转化于一体，将党关于国家的发展战略和长远规划与民众需求相对接，是构建和谐社会的题中应有之义。党在领导过程中，围绕人民立场的底线，国家政策和长远规划最终指向实现国家富强，民族振兴、人民幸福的伟大中国梦。

2.以健全的全过程人民民主制度夯实国家治理现代化基础

国家治理体系现代化的发展不仅需要完善的制度体系作为创新发展的框架支撑，也需要在发展过程中不断夯实其民主与法治基础。全过程人民民主的创新为形成国家治理的合力、提升国家治理现代化的效能提供了丰厚的民主与法治的土壤。

首先，全过程人民民主的结构推动国家治理现代化体系的完善。国家治理体系的本质是在党的领导下形成的具有系统性、协调性的国家制度体系[7]。而全过程人民民主的结构将民主政治的发展从纵向和横向上进行拓展，使人民民主贯穿到国家制度、党政组织、社会参与等各方面，使得国家的制度体系呈现出更为科学化、民主化和现代化的时代特征。在政治生活中形成持续性的公民参与需要依赖于构建共享性权力结构，将公民权利的增长与公共治理的目标相统一[8]。在民主政治发展过程中，以国家治理为核心，人民在全过程人民民主的参与中发现问题、转化问题、解决问题，这不仅是解决社会公共问题的过程，更是在实践中检验国家治理体制机制合理性、使之趋于完善的过程。全过程人民民主将公民的政治参与和国家治理的目标相连接，使人民群众拥有实质性的民主，凝聚起国家治理的合力，推动国家治理现代化体系有效运转、趋于完善。

其次，全过程人民民主的功能培育国家治理现代化体系的社会基础。国家治理现代化体系的构建并不能一蹴而就，从制度体系的建立到与社会发展相匹配、为人民群众所接受是一个逐渐发展、不断优化的过程，其社会基础的培育离不开全过程人民民主的发展。全过程人民民主是呼吁多元主体共同参与国家治理的过程，它使得人民的民主权利更为广泛、真实和全面，彰显了社会主义民主政治的本质，于“全过程”中满足人民对于民主政治发展的需求、筑牢国家治理的民主基础、实现国家治理向“有效治理”的转变。

国家治理现代化体系的构建也需要法律的保障。国家治理体系的发展和治理能力的提升依托于法治[9]。全过程人民民主以法律化的形式将人民的主体地位贯穿于全过程的民主中，体现在人民代表大会制度运行的全过程。人民在法律和制度的规范下进行有序的政治参与，合理性与合规性在法治化的基础之上达到平衡，有利于提升国家治理的持续性。此外，全过程人民民主在实际运行过程中不断回应和解决国家治理过程中出现的时代问题，不断完善相关领域的法律，改进和完善法治体系，使得国家治理的法治基础更为稳定可靠。

最后，以完善的全过程人民民主环节增强国家治理能力提升治理效能。治理效能的衡量不是局限于考核社会发展的特定的某一层面，它要求国家的治理能力在多领域、多方面保障人民主权，实现了人民利益与社会利益的“最大同心圆”。而全过程人民民主以民主选举、管理、协商、监督等环节相互支撑，以人民代表大会制度到基层群众自治制度等体系机制的相互配合，有效增强了国家治理的能力。政府作为国家治理现代化中的主体，在提升国家治理现代化能力，建立健全治理体系中承担着重要的责任。推动全过程人民民主机制嵌入国家治理现代化之中，有助于驱动政府执行能力的提升，实现国家的有效治理。保障和实现人民在我国当家作主的制度体系下的权利，是政府努力的目标。国家制定规划了各种举措来保证人民有广泛的民主权利，但是这也需要有与之相匹配的制度机制来保障，即各种政策能否执行的问题。其中，民主选举和民主协商环节，是对政府执行能力提升的重要步骤。一方面，通过民主选举选出德才兼备的先进分子，为政府执行能力的提升提供了强有力的人才队伍；另一方面，国家治理领域涉及之广、问题之庞杂，需要广泛、充分而又全面的协商，通过全过程人民民主中的民主选举环节选出的人才具有不同的知识储备和干部经验，在民主协商的过程中从不同角度建言献策，决策的过程到执行更能提高效率，减少政策意图与实际效果的偏离，保障人民的民主权利的实质内容，实现人民群众关注的真实需求。全过程人民民主也有助于简政放权，减少人民在解决问题中遇到的“踢皮球现象”。政府根据人民群众的公共需求简化办事手续，合理设置机构部门，提升执行的效率。

全过程人民民主是以实现国家有效治理为价值旨归的社会主义民主。全过程人民民主的创新不仅体现在人民群众广泛参与民主政治发展的过程，也表现在注重民主结果的绩效衡量上。将全过程人民民主嵌入国家治理现代化的过程之中，培育社会民主的自治基础，有助于提升政治吸纳和协调能力。全过程人民民主符合中国社会发展的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑，是实现国家治理的科学化、民主化、现代化的演进过程，实现民主发展由质到量的有效提升，明晰国家治理的价值目标。

三、全过程人民民主在国家治理现代化中的实践指向

实践是检验真理的唯一标准，任何民主形式好与不好，最终都要靠实践来评判。发展全过程人民民主，在主体层面必须要坚持人民至上；在政治层面要提升政治吸纳和利益协调能力；在制度层面，要坚持守正创新、发挥制度的价值引领和规范作用。

1.坚持人民至上，增强人民政治主体意识

习近平总书记强调：“人民就是江山，江山就是人民。”[10]这种价值定位符合我国民主政治制度发展的历史逻辑和实践逻辑，一旦放弃，就会从根本上失去群众基础，陷入“历史周期率”。我国民主政治发展的实践证明，全过程人民民主是能够在多领域和多范围促进人民群众政治参与和民主参与的有效途径，是构建国家层面与群众组织有效沟通的稳定器。以满足人民需求为逻辑起点，以保证人民主体地位为出发点和落脚点，形成了坚持以人民为中心的“动态的迭代式闭环”[11]。因此，发展全过程人民民主要坚持人民至上的核心要义，充分保障人民主体地位。一方面，要培养人民群众的主体意识，包括民主政治生活中所拥有的权利、应承担的责任，从而为积极参与到政治生活中打下良好的基础。思想是行动的先导，只有人民主体意识真正在其头脑中扎根，才能使得人民群众在民主政治发展过程自发调动参与热情，积极行使自身合法权利，实现有序扩大的政治参与，为构建和谐社会提供群众力量。另一方面，要提升人民群众政治素养，政治素养作为人民参与政治生活的一种能力，其高低直接影响着政治参与能力，影响着政策落实的效果与政策预期之间的差距。这需要在政治参与之前对人民群众进行简单的政治能力的培训，围绕参与主题，熟悉参与规则，掌握参与技巧。

2.强化政治功能，提升政治吸纳和利益协调能力

全过程人民民主是政治制度的全新尝试，有序且适度的民主政治参与有利于推动中国特色社会主义民主政治的发展。当今世界，和平与发展依然是时代主题，但是，大国之间的纷争动荡仍旧对处于发展中国家的人民群众产生一定影响。此外，各国文化的多样性交流也使得社会思潮更加多元，在现实生活中，人民群众对于政治参与的诉求充斥着理性与非理性的声音。因此，发展全过程人民民主，需要强化政治功能，加强引领，提升全过程人民民主的政治吸纳和利益协调能力。一是要完善民主政治参与的体制机制，使人民群众的政治参与有章可循，有法可依，引导规范人民参与的政治诉求表达，吸纳更多群众意见，处理好个人权利与公共权力、积极的政治参与稳定的社会秩序之间的关系。体制机制与当下人民群众的需求的适合与否不仅在于经济社会的发展程度，也在于其完善程度。应树立战略思维和底线思维，为人民群众合理合法表达自身利益诉求，提供完善的利益需求表达平台。二是要培育良好的政治生态环境，为全过程人民民主的有效运转提供发展空间。发展全过程人民民主，鼓励人民群众有序且适度的政治参与，离不开良好的社会环境。涵养全过程人民民主制度的规则意识和法制观念，需要营造理性参与、风朗气清的社会政治生态，以良好的政治民主环境促进民主政治参与能力的提升，在达成理性共识的基础上合理进行政治利益协调，使人民群众在民主参与的前、中、后都能从社会政治生态中意识到理性政治参与的重要性。三是要坚持党的集中统一领导。全过程人民民主是社会主义民主政治本质的体现，也就决定了其必须在党的领导下依法进行，保证全过程人民民主的方向和性质不变质，增强政治能力。

3.聚焦制度体制，发挥根本保障和行为规范作用

全过程人民民主制度是国家政治制度的重要组成部分，在国家治理现代化的发展过程中体现出横向和纵向两个方面的发展创新。从横向上看，民主选举、民主管理、民主监督、民主决策等环节展现了人民群众参与民主政治内容的丰富性和形式的多样性，拓宽了民主政治的广度；从纵向上来看，全过程人民民主作为民主发展历史上的重大创新实践，是对党的百年来“坚持人民至上”历史经验的贯彻发展，是党根据不同阶段的历史任务保障人民民主权利的重要举措，是我国民主政治向深度发展的重要一步。因此，发挥全过程人民民主的价值，需要进一步聚焦其制度机制，完善开发制度体系的内在价值。一方面，民主制度机制的建设需要加强顶层设计，突出实践导向。全过程人民民主在实践中搭建了丰富的民主渠道，在实际落实中需要构建系统完备的体制机制、相应的配套措施来保障政策效果。从中央到地方基层组织，从保障人民切身利益的重大问题着眼，环环相扣又注重实际操作，取得预期目标。另一方面，要坚持守正创新。发展全过程人民民主，既要顺应人民不断发展的美好需求，又要坚持与时俱进、树立战略思维，注重制度发展的稳定性和长期性。此外，需要科学设置实现和监督机制。全过程人民民主的创新是为了解决新时代人民群众的政治参与需求，制度的设立如果不能保障最后的效果，形同虚设。注重全过程人民民主制度体制的系统性，使得各部分相互衔接和支撑，这不仅要求充分保障人民群众在政治生活中有“知道”的权利，更要求在民主选举、决策、管理、监督的过程中实现问题导向和价值选择的规范，汇集多数人主张，集中集体智慧，规范社会各界参与民主政治的行为。

总之，全过程人民民主以坚持人民至上作为根本价值，是新时代中国特色社会主义民主政治发展理论与实践的回应，是中国共产党结合我国国情和实际做出的全新探索，也是国家治理现代化发展的重要环节。它回答了制度设立的逻辑起点，最终也指向促进人的“自由而全面发展”的逻辑终点，拓展了国家治理现代化发展的新视野。继续推进全过程人民民主建设，推动国家治理现代化从“有为”走向“有效”，从“有效”走向“高质量”，这是最符合人民群众期待的高质量民主模式，也是维护人民群众根本利益，推动多元社会主体参与国家治理，推进国家治理现代化的有效民主实践。