行政复议法律文书说理“土壤”的培育

李 敏

(北京市司法局，北京 100744)

西方法律谚语有云：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现”。在行政复议法律文书(以下简称：复议文书)中，这种“看得见的”正义是通过“充分说理”来直接体现的。复议文书说理是指行政复议机关(以下简称：复议机关)在当事人陈述的基础上，对具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否确凿、适用依据是否正确、程序是否合法、内容是否适当所发表的法律观点，简言之就是有论点必有论据，有论证必阐释逻辑过程。

2013年12月23日，王胜俊同志在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上指出，“相当数量的行政复议决定书只简单陈述案情，缺乏论证和说理，不能做到以法明理，难以令当事人信服”。[1]从时间的纵坐标上看，近十年间，行政复议坚守办案质量“生命线”，复议文书的“充分说理”作为办案质量的重要标准被反复提及和要求，复议文书的说理性得到大幅提升。从化解行政争议多渠道的横坐标看，复议文书的说理性发展稍显滞后，距离主渠道的制度定位还有差距，说理“土壤”还不够丰沃，需要系统化、立体性和多维度的培育建设。

一、复议文书要充分说理

一个没有理由的决定，等于一个猜不透的谜语。(1)参见威科先行法律信息库：《王福珍与天津市滨海新区人民政府再审行政裁定书》(〔2016〕最高法行申1842号)。从这个角度看，无论是行政工作、司法工作，还是检察工作，都应当充分说明理由。习近平总书记说，“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”，所以一个没有充分说理的机关决定，等于没有推导过程，只有结论的数学题答案。既不能让阅卷人信服其结论的正确性，也不能信任答卷人的态度与能力，自然也就难以得到较高的分数。

(一)复议文书与司法裁判文书的共性特点

二者的充分说理都具有增强审查行为透明度、公正性，提升制度权威性，实现定分止争和价值引领，维护当事人合法权益，促进社会和谐稳定的作用。作为化解行政争议的重要渠道，两种文书同样作为审查活动公正性的载体，通过充分说理，使当事人有规律可循，有依据指引，更加信服审查结果，不仅利于实现案件本身的定分止争、案结事了，也有利于行政争议的诉源治理。同时，通过析法明理，可以达到以案说法、普法宣传的效果，为法治社会的培育提供案例素材。可以说，不管行政复议的制度定位如何变化，最终形成并固定在文书的文字是其制度权威的源泉。

(二)复议文书与行政执法文书的共性特点

二者共同具有规范执法行为，提升依法行政水平，贯彻以人为本、以理服人的执法理念，促进法治政府建设的作用。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。在文书中充分说明理由，可以表明行政机关已经听取了当事人的陈述和申辩，全面客观地查清了事实，综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或武断地作出决定。二者的充分说理共同反映行政机关审慎而稳妥的基本价值准则，共同体现行政机关依法行政能力，共同维护行政机关公信力。

(三)复议文书与检察文书的共性特点

二者共同发挥贯彻落实责任制，强化监督权利行使，化解社会紧张关系，从源头化解矛盾的作用。共同的监督职能，要求在文书制作中，根据事实、证据、法律适用进行缜密的分析论证，更要义正言辞讲清法理，循循善诱讲明事理，以符合主流价值的情理赋予法律监督新的内涵，修复申请人、被监督者之间被破坏或被曲解的紧张关系，促进监督者与被监督者的协作关系，形成多赢共赢的监督局面，促进社会和谐稳定。

(四)行政复议自身的制度特点

充分说理具有减少诉累和程序空转，减少社会负面舆论、源头化解争议的作用。从行政争议的救济流程看，复议文书的充分说理有利于减少经复议后再起诉的概率，更有利于降低复议后诉讼环节败诉率。行政复议决定未进行充分说理，仅简单以构成重叠即作出撤销决定，难以得到人民法院支持。(2)参见中国裁判文书网：《郴州饭垄堆矿业有限公司、中华人民共和国国土资源部资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书》(〔2018〕最高法行再6号)。面对化解行政争议的主渠道的制度定位，行政复议需要通过法律文书“充分说理”弥补社会舆论吐槽的专业性不强、参与性不足、透明度不高、权威性不够、“息诉”功能不理想等问题，在主渠道的新定位中实现弯道超车。

总之，随着法治政府建设水平的整体提升，依法行政要求的逐步提高，群众法治意识的日益增强，复议文书的“充分说理”重要性和必要性日益凸显。无论是政策的要求、人民的期待，还是工作的需求、自身的职责都亟需培育说理的“土壤”，让复议文书充分说理成为办案者的习惯，复议文书的底色。

二、复议文书说理“土壤”的稀缺性分析

(一)政策视角：缺少复议文书说理的“具体指引”

截至2022年5月19日，在北大法宝法律法规库以“说理”为关键词进行标题搜索，可得有效中央法规司法解释4篇：分别为最高人民法院《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》；最高人民检察院《关于加强检察法律文书说理工作的意见》《关于侦查监督说理工作的指导意见》；地方政策文件37篇，内容涵盖加强行政执法文书说理、加强裁判文书说理、加强纪律文书说理等内容，其中与行政复议相关的有2篇，为某市开展说理式行政复议法律文书的通知及表彰决定。虽然北大法宝的数据库还不尽完备，但侧面表明关于复议文书说理的专项政策文件较少。

“充分说理”的要求在行政复议政策领域多散见于综合性文件中，以方向性、宏观性要求的方式体现，对复议文书说理的原则、意义、重点、时机、方式等具体指引性问题较少涉及，要求过于宽泛，从而缺乏操作性。如：《广西壮族自治区人民政府办公厅关于深入推进行政复议规范化建设的意见》(桂政办发〔2021〕100号)提到，“对不予受理决定书和行政复议决定书要增强说理性，加强对证据认定、法律适用和行政复议请求采纳情况的说理阐述，增强当事人对行政复议结果的认同感”。《青岛市人民政府办公厅关于改进和加强行政应诉工作的实施意见》(青政办发〔2017〕22号)提到，“加强行政复议文书说理性，充分阐明复议决定的依据和理由，做好行政复议后向当事人的释明工作，努力将争议化解在行政机关内部。”

(二)制度视角：缺少复议文书说理的“激励设计”

一是行政复议制度的效率目标对充分说理有负向影响。对于行政救济机制公众表现出来的最大最急切的期待就是高效率、低成本以及纠错合理。[2]行政复议以公正和效率为双向追求、双核驱动。一般情况下，行政复议的审结期限是受理之日起60日，而行政诉讼的审结期限立案之日起六个月。对比可知，行政复议可用于酝酿说理的时间成本不占优势。

二是争议化解的非终局性给案件承办者的现实顾虑。行政复议多数时候作为救济流程的中间环节，不具备终局效力。从理性人角度，办案人员优先、现实的考虑是不败诉。行政复议“是非审之于心”后，部分案件还要在诉讼环节“毁誉听之于法官”。行政复议与行政诉讼审查标准和尺度的不完全一致，决定了复议文书中对主观争议较大的事项进行技巧性留白，利于给后续应诉答辩留下空间，从而降低行政机关诉讼风险。

三是评价制度尚需完善。复议文书未实行普遍的网络公开，囿于客观条件，复议文书在社会面较少被阅览评价，未在全国大范围接受社会舆论监督和评价。行政诉讼中一般仅对原行政行为进行重点审查，复议文书的说理性不是行政诉讼的审查重点，行政诉讼中一般不对其说理性进行评价。行政机关内部的评价关注点主要聚焦在败诉与否、纠错率高低等便于量化、统计、考核的事项中，复议文书的说理性一般在优秀复议文书评选、案卷评审中作为加分项而非基础项进行评价，其评价的质效大打折扣。

四是办案者与复议文书的“共同体”关系被淡化。复议文书的落款为行政机关，办案者无需在复议文书中署名。这种凸显机关责任的署名方式，使得除内部阅卷外，一般无法查证复议文书与论述主体的对应关系，甚至在一些优秀复议文书汇编中，都没有披露复议文书的真正论述者，一定程度上影响办案人的说理积极性。

(三)主体视角：缺少复议文书说理的“主观愿望”

标准确立后，目标的达成需要具体的落实主体来实现。虽然复议文书的落款是复议机关，但承办人作为复议文书真正的论述主体，是决定复议文书说理性强不强的关键。在具体操作层面，论述主体需要克服五种说理障碍，才能真正内生说理的动力。一是思想关：不重视。把复议文书说理看成办案工作中的一个流程性环节，当做复议结果的修饰性工具，重结果轻过程而轻视说理。二是自信关：不敢说。对自身法治素养有疑虑或对逻辑过程有怀疑，抱着言多必失心理，试图以不说理、少说理、简单说理掩饰法律素养的短板。三是表达关：不会说。有观点不代表会表达观点，有逻辑不等于能表达逻辑。一份说理透彻的复议文书不仅需要办案人员具备扎实的法律功底，还要有较强的综合分析能力，逻辑推导能力和语言写作能力。语言文字的精准性使部分承办人望而却步而走向简单说理的“捷径”。四是激励关：不愿说。充分说理是反复酝酿、查漏补缺、择优适配、验证逻辑的过程，其相对于套用模板式、简单堆叠式、直接结论式文书需要付出大量的“额外劳动”。当“额外劳动”短期内得不到正向反馈和激励，劳动的主动性、积极性就会被消耗。办案人出于“经济人”考量就会减少或技术性规避说理。五是任务关：无暇说。近年来，随着公众法治意识的提升，复议案件量得到了大幅的增长，行政复议机构案多人少的矛盾普遍存在。2010年全国行政复议案件年审结数量是77606件，至2017年已经增长到193740件，增长近2.5倍；之后的2018年-2020年年办案一直保持在180000件以上。(3)参见司法部官网：《2010年—2020年全国行政复议、行政应诉案件统计数据》，http://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zwxxgk/fdzdgknr/fdzdgknrtjxx/。高强度的办案压力使承办人关注于任务量的快速完成而无暇顾及说理。

(四)学术视角：缺少复议文书说理的“研究热情”

理论是行动的先导,思想是前进的旗帜。截至2022年5月21日在“中国知网”以“复议文书+说理”为关键词进行模糊搜索，并人工筛选，最终可得以复议文书说理为主题的学术文章只有一篇，即2005年刘建德、徐敏韬发表的《刍议增强行政复议决定书的说理性》，其数量之少，远低于以“裁判文书+说理”“检察文书+说理”“执法文书+说理”为主题的学术论文刊载量。客观上有行政复议制度课题研究的群体局限，实践中亦有学者把复议文书说理研究归类为司法裁判文书，固然二者有较多的特点共性，但这种研究归类方式的本身正是对复议文书自身特性的淡化，对复议文书说理研究视角的忽视。以最常用的行政复议决定书为例，根据具体行为和复议机关的不同，可分为海关、金融、外汇管理、税务等不同性质的复议决定书；按照裁决效力的不同,可分为终局复议与非终局复议决定书；按照审查结果的不同，可分为维持、撤销、变更、限期内履行或确认具体行政行为违法的决定书。无论哪种分类方法，都值得深入探讨其文书说理的重点差异、依据变化、逻辑链条、考量侧重等。没有视角就没有开阔的视野，更难以形成多种声音的碰撞，一定程度上影响了复议文书说理土壤的丰饶。

三、复议文书说理“土壤”的培育进路

任何事物的存在和发展，都需要适合其生存的土壤。增强复议文书的说理性除了思想的重视、上级的要求之外，主要在于培育说理的“土壤”。关于复议文书说理“土壤”的培育，应当侧重以下方面：

(一)正确的说理理念

优质“土壤”的形成，需要先进理念的润泽，从而形成强大的内生力。复议文书的“说理部分”不是文书结论的装饰品，而是文书结果的一部分，更是检验办案质量“成色”的重要标准。虽然全国范围内鲜有因为说理性不强而被撤销的复议文书，但“充分说理与否”影响的是行政复议后被提起诉讼的概率、复议机关的权威，甚至行政复议制度在群众心中的地位。如果把复议文书的样式比作骨架，语言运用比作血肉，那么说理就是其灵魂。从社会文明角度看，不予(或简单)说理是野蛮，体现典型的人治，充分说理体现法治健全，社会文明；从对当事人的态度看，不予(或简单)说理体现粗暴，充分说理体现担当负责，尊重人权；从对论述主体的素质要求看，不予(或简单)说理无须专业素质、只需裁判资格，充分说理体现办案者和复议机关较高的专业水平；从法律信仰角度看，不予说理使人们对法律持怀疑态度，充分说理有利于强化人们对法律的信仰。[3]一份叙事清楚，逻辑严密、说理透彻的复议文书是增强地方政府公信力、衡量法治政府建设的重要特征之一。

(二)适宜的说理环境

环境合适，种子才会在“土壤”中生根、发芽、成长。一要有清晰的政策环境。清晰而明确的政策具有鲜明的规范和导向作用，可以为具体行动指明方向，提供指引。最高人民法院制定了《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》(法发〔2018〕10号)、《关于深入推进社会主义核心价值观融入裁判文书释法说理的指导意见》(法发〔2021〕21号)，详细说明了裁判文书释法说理的目的、重点、要求等；最高人民检察院制定了《关于加强检察法律文书说理工作的意见》详细规定了检察法律文书说理的重要意义、遵循原则，说理的重点、主体、时机、方式、要求等，以上为复议文书充分说理提供了宝贵的本土经验。但“拿来主义”不是拿来就用，也不是照搬照抄。新行政复议法实施后，化解行政争议主渠道的制度定位及办案质量的内在要求，亟需各级复议机关出台更加符合复议文书特点的具体规范与指引。二要有浓厚的说理氛围。氛围是在一个集体中逐渐形成的，能够被员工感知并激发员工主动性的工作环境。逻辑说理的思维经常性被宣传和交流，充分说理的复议文书被认可和赞扬，注重说理的办案者被尊重和褒奖，承办者能够在充分说理的“额外劳动”中感受价值感与自豪感的丰厚回馈，浓厚说理氛围就会逐渐形成。三是多样的说理活动。以文书说理相关的业务交流，启发主体注意力向说理逻辑让渡；以文书点评、互评、推送等方式开展头脑风暴，增强说理意识；以复议文书说理征文、调研等，激发理论研究的热情。

(三)科学的制度设计

科学制度设计可以调动员工积极性，提高资源效率,获得更高的效用。一要完善说理激励机制。在优秀复议文书的汇编、评审、表彰过程加入承办者姓名，使办案人员与制作论述的复议文书同荣共辱，深度绑定，以各种形式凸显复议文书承办者的责任与荣誉。严格文书制作，将复议文书的质量进行量化细化，将文书说理是否充分、分析论证是否到位、文书格式要素是否齐全作为独立考核的内容。二要完善说理评价机制。复议文书公开是对办案质量的自信，通过复议文书的网络公开，置复议文书于社会舆论监督的阳光下，同时在文书下方建立留言评价栏，即时接收群众的评价，以实时反馈促进文书质量的提升。在行政机关内部以全面普查与随机抽查结合、程序评查与实体评查兼顾、案卷评查与文书评比结合的方式，对优秀的文书进行推广，达到规范程度增强、说理质量提升的效果。定期进行府院联动，就复议文书的说理质量进行评估座谈，听取法院专家的意见建议。三要完善说理追责机制。复议文书的质量高低，行政应诉人员最有发言权。定期接受应诉人员的庭审反馈，由于文书质量而导致的庭审被动等情况及时向复议人员交流。对败诉案件进行原因分析时，对没有说理过程的败诉复议案件，承办者要做出说明。

(四)过硬的说理队伍

高素质的办案队伍是保证复议文书说理质量的关键，作为文书说理的论述主体，只有素质过硬，才能形成一份分析精辟、语言精当的复议文书。一是酌情在办案人员的选拔、调配过程中加入复议文书的制作、论述等内容，从人力资源的入口精准对接办案质量的业务需求；二是在岗位培训中加入文书说理主题，将归纳事实能力、证据分析能力、行文逻辑能力、语言表达能力、法规运用能力作为岗位实习和综合练兵的独立主题进行梳理和交流。三是推进复议工作数字化建设。将案件承办者的体力和精力从大量重复、简单劳动中解放出来，使办案人将精力集中到提升复议质量中来。四是邀请法院、检察院的办案专家和资深法官，讲授行政诉讼裁判文书写作、检察文书写作的的心得与经验，借鉴其宝贵做法，帮助办案者克服前述的种种障碍，打造能说理、会说理、敢说理、愿说理的办案队伍，切实把监督和保障行政机关依法行使职权，化解行政争议主渠道的作用落到实处。