我国预算绩效管理激励约束机制演变及趋势分析*

姜爱华 常延婕 张鑫娜

一、引言

深化预算绩效管理改革是提升财政资源配置效率和资金使用效益的必由之路，是“十四五”时期推进现代财税体制建设的重要突破口之一。党的十九届五中全会要求“强化预算约束和绩效管理”，这是继党的十九大提出“全面实施绩效管理”后，在新发展阶段对预算绩效管理工作提出的明确要求。我国预算绩效管理改革始于21世纪初，短短十几年已经初见成效并基本建立起了适合本国国情的预算绩效管理体系，但在实践中，问题难点也不断显现。童伟和黄如兰(2021)认为，这些问题的出现不仅仅是体制因素导致的，也受技术与实务方面的影响，但究其根本还在于预算绩效管理的激励约束机制有待完善。激励约束机制是贯穿预算绩效目标设置、指标体系构建、运行监控、绩效评价和结果应用等预算绩效管理全过程的保障机制。若要解决预算绩效管理制度改革的难点，那必然绕不开如何健全完善激励约束机制。

如何构建并完善预算绩效管理激励约束机制，推进预算绩效管理改革，国内外学者给出了不同的答案。一类是对预算绩效激励约束机制进行理论探讨，为激励约束机制运作提供理论支撑。程瑜(2014)在理性人的假设下提出可建立合适的激励约束机制，促使公共部门作出符合政府预算的理性选择，从而产生预算绩效。Lu等(2015)研究表明，激励约束是影响绩效信息使用效果的重要因素之一。马蔡琛和袁娇(2017)、林静和柳杨(2018)以博弈模型为研究工具，阐释了预算绩效激励约束机制对于提高预算绩效决策与资金使用效率的重要意义。Ho(2018)指出，预算绩效激励约束机制建立的贡献在于发现和弥补制度漏洞，同时要注意激励约束机制的内部平衡，避免因不当激励约束措施引发欺骗、串谋等行为。另一类是基于预算绩效激励约束的内容建设和工具方法对其现状展开研究，为完善激励约束机制提供政策建议。Hufen和De Bruijn(2016)研究发现，可以通过使用绩效指标与个人激励相结合的方法来丰富激励措施，从而强化正向激励作用，促进资源的合理配置。王雍君(2018)提出预算绩效激励约束机制建设的困境在于控制导向型预算体制存在逆向激励、绩效结果存在受环境因素等不可抗力影响、绩效目标间相互冲突、评价结果应用导向不够明晰以及绩效评价方法较为单一，要健全完善预算绩效管理激励约束机制就必须克服这五大难点。苟燕楠和李金城(2019)针对不同部门开展的预算绩效管理工作现状进行调研，问卷结果显示预算绩效激励机制存在形式有限、约束力度不够的问题。付妍雯和王思琪(2021)认为要完善预算绩效管理激励约束机制需要从完善相应法律基础、形成预算绩效与其他工作考核的合力、规范第三方预算绩效评价的激励约束机制以及加快预算绩效管理信息化建设等方面着手。

综上所述，当前研究大多集中于探讨如何构建并完善预算绩效管理激励约束机制，但聚焦研究预算绩效管理激励约束机制演变历程与发展规律的文章较少。本文在梳理我国预算绩效管理改革过程的基础上，归纳激励约束机制的演变历程，透过政策工具视角，对在激励约束机制建设方面有代表性的政策进行分析，尝试总结我国预算绩效管理激励约束机制的演变逻辑并对其未来发展趋势进行讨论，为健全我国预算绩效管理激励约束机制提供新思路。

二、我国预算绩效管理激励约束机制的演变历程

我国预算绩效管理激励约束机制是在财政预算转型的大背景之下与预算绩效改革大框架之内不断演进的，并且受经济转型理论的影响较大。经济转型理论是在20世纪80年代全球大批计划经济国家向市场经济转型的背景下产生的，它是专门以经济转型为研究对象的过渡经济学或转型经济学。学界关于经济转型概念的界定多达一二十种，但共同点都是将经济体制和经济结构转型作为经济转型理论的核心(赵云旗，2017)。财税体制改革要适应经济发展变化的需求，经济转型必然催生财税体制改革，预算绩效管理及其激励约束机制建设作为改革的重要突破口之一，自然要依势而变，顺应发展潮流。因此，本文从我国经济转型与财税体制改革的背景出发，尝试梳理我国预算绩效管理改革历程，从中归纳激励约束机制建设的阶段特点。

(一)萌芽起源阶段(20世纪90年代至2000年)

1949年新中国成立后至1978年改革开放前，中国经济百废待兴，凋敝的市场无法在资源配置中发挥作用，计划经济体制也要求加强政府职能，因而政府需在经济恢复与建设中发挥主导作用。相应地，预算以服务经济建设为导向，管理的重心是收支矛盾，绩效尚未被重视。改革开放后，市场经济体制和计划经济体制产生激烈碰撞，直至党的十四大明确了社会主义市场经济体制的改革目标，我国市场经济体制建设才开始起步。财政包干体制下央地财政矛盾突出，中央于1994年启动分税制改革破解困局，以期更好地使财税体制与市场经济体制相配合。分税制改革后，财政收入稳定并快速增长，财政收支矛盾得以缓解，财政管理的重点也逐渐由收入管理转移到支出管理上来。过去的经济建设型预算制度无法与新的经济体制、分税制财政体制适配，逐渐向公共财政预算过渡。公共财政预算要求规范预算收支，提高资金使用效益，“预算绩效管理”映入眼帘。

20世纪90年代，财政部对文教行政财务管理和使用效益进行评价，并尝试建立财政投资评审制度体系。但此阶段的考核与评审主要是为了加强对财政资金使用的监督和跟踪问效，具有一定的预算支出绩效评价的性质，并非严格意义上的预算支出绩效评价。2000年，财政部设立相应课题组系统研究如何借鉴西方国家经验建立符合我国国情的公共支出绩效考评制度。简而言之，这一时期关于财政支出效益评价的实践还属于小范围和浅层次的，但客观上为我国下一步探讨建立实施预算绩效管理奠定了基础。

(二)初创试点阶段(2001～2008年)

在历经多年艰难而曲折的谈判后，我国于2001年成功加入世界贸易组织，进入了对外开放的历史新阶段，市场经济也得以进一步发展。市场经济是追求效率和效益的经济，企业利润最大化、投入效益最大化、资本收益最大化是市场经济最明显的特点，但我国预算还属于投入型预算，忽视了预算支出效益问题，与经济发展趋势不相合。特别地，西方许多国家从20世纪后半叶开始关注预算绩效问题，并掀起了世界性的绩效预算改革浪潮，但我国预算还停留在投入型预算，改革的步伐落后于国际发展趋势。在国内外环境的共同作用下，中央深化经济体制改革，推动预算制度转型，在“成本—效益”的理论基础上构建绩效预算。2001年，湖北省恩施土家族苗族自治州率先启动评价试点，真正意义的预算支出绩效评价在我国起步。同年广东省启动绩效预算改革，且于2004年在全国财政系统建立了首个绩效评价机构，探索建立财政资金绩效评价制度。

在这一阶段，随着预算绩效管理工作的起步，激励约束机制也相伴而生：首先，经济激励约束手段最早应用于绩效管理实践，广东省在探索建立财政资金绩效评价制度时，便将评价结果作为安排预算的重要依据；其次，社会约束手段被纳入其中，财政部和一些地方财政部门在一些部门或项目(例如科技、教育、转移支付、卫生等部分管理领域)开展绩效评价工作，要求建立部门绩效考评信息公开发布制度，并规定绩效考评的结果在一定范围内公布；(1)依据北京市财政局2004年印发的《北京市事业单位项目绩效考评管理办法(试行)》、2006年印发的《北京市市级部门预算支出绩效考评管理暂行办法》，以及2005年5月财政部制定出台的《中央部门预算支出绩效考评管理办法(试行)》整理得出。最后，尝试政治约束手段，2008年2月党的十七届二中全会提出推行行政问责和政府绩效管理，同期上海浦东新区便出台了《浦东新区财政绩效预算管理行政首长问责办法(试行)》，将行政问责制度与财政绩效预算管理相结合。简而言之，这一阶段预算绩效管理还是初步的、尝试性的，预算绩效的激励约束机制也尚未形成明确体系，但初创性颇强，“自上而下”与“自下而上”的改革路径结合使用，有助于拓宽改革思路。

(三)稳步推进阶段(2009～2014年)

党的十七大报告提出要加快转变经济发展方式，完善社会主义市场经济体制。2008年爆发的全球性金融危机，进一步冲击了我国投资拉动经济增长、出口导向的经济发展方式。在多种因素影响下，这一阶段成为中国经济真正开始战略转型的关键节点。2012年党的十八大报告指出，我们正处于深化改革开放与加快转变经济发展方式的攻坚时期，要全面落实五位一体的总体布局。财税体制改革要为经济发展保驾护航，就要抓住深化预算绩效改革这个突破口，充分发挥财政政策宏观调控的功能。

预算绩效评价在这一时期进入了全过程预算绩效管理的新篇章，已经跳出了简单地就评价而评价，目的在于落实绩效管理，切实提高政策执行效率，优化资源配置。2009年6月，财政部出台了《财政支出绩效评价管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)；2011年4月，财政部对《暂行办法》进行了修订，指导当时我国有序开展财政支出绩效评价工作。2011年，第一次全国预算绩效管理工作会议提出“全过程预算绩效管理”理念。同年，财政部制定了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，明确提出要逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。2012年，财政部召开年中全国财政厅(局)长座谈会，提出要不断拓展预算绩效管理各环节的广度和深度。

与此同时，激励约束机制手段日渐丰富完善。激励机制方面，形成了政治激励、行政激励、经济激励和精神激励四种手段并用的激励框架：一是政治激励，将预算绩效管理工作考核结果纳入地区和部门、领导班子工作考评体系；二是行政激励，强调绩效评价应与项目管理、预算管理紧密结合，给予部门和资金使用单位更多的资金管理自主权；三是经济激励，明确提出绩效评价结果与预算安排挂钩，表扬或继续支持优秀项目；四是精神激励，表扬和激励绩效管理工作效果优秀的地区和部门，督促预算绩效管理工作较为松懈的地区和部门。(2)主要依据2012年财政部制定的《预算绩效管理工作规划(2012—2015年)》，同时辅助参考《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进预算绩效管理的指导意见》，以及与2014年国务院印发的《关于深化预算管理制度改革的决定》等政策文件整理。相应地，约束机制也主要围绕政治约束、行政约束、经济约束、社会约束四个方面展开：一是政治约束，启动对绩效评价工作的考核，建立绩效管理工作考核和结果通报、约谈制度；二是行政约束，绩效评价结果应向同级人民政府递送，为政府决策提供依据，并将其列为行政问责的重要参考；三是经济约束，绩效不达标的项目要求其及时整改，适当调减项目预算；四是社会约束，要求增加信息透明度，扩大向社会公开的范围。总的来看，此阶段预算绩效管理激励约束机制方法逐渐明晰，但实务操作与预期仍存在较大差距，激励约束机制有待健全，需进一步明确细化规定，增强操作性。

(四)法制化阶段(2015～2017年)

这一阶段，国内结构性问题多领域显现，潜在风险加大，经济增速放缓；世界市场波动，全球经济需求不足，呈现疲软状态，地区性和全球性不安定因素交织。我国改革进入深水期，各种利益关系调整和矛盾叠加，影响社会安定因素增多，财税政策要发挥维稳功能，要更加积极有效。为此，预算绩效管理要不断健全完善，配合财税政策发挥功能，提高财政资金使用效率。

2015年新的《中华人民共和国预算法》正式实施，将实施预算绩效管理要求提高到法律层面，为绩效预算奠定了坚实的法理基础，为预算绩效管理工作的执行落实提供了有力保障。此阶段，激励约束机制是对前一阶段规定的补充和完善。首先，经济激励手段明确物质激励，规定绩效管理工作表现优秀的市、县将得到奖励资金；其次，完善行政激励手段，使绩效评价结果与项目库建设和预算安排有机结合，健全项目退出机制；最后，严格执行行政约束，严肃追责问责，将责任明确到人，落实到位，一旦发现问题，将对项目单位及相关责任人进行追责问责。(3)依据财政部发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》《财政管理绩效考核与激励暂行办法》《关于进一步完善中央部门项目支出预算管理的通知》《关于规范绩效评价结果等级划分标准的通知》等文件整理。

(五)全面深化阶段(2018年至今)

党的十九大提出我国社会主要矛盾发生了变化，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济迈入提质增效的新阶段，进入了优化经济结构、转变经济发展方式与转换增长动力的攻关期。党的十九大报告着重强调了高质量发展的战略导向，在政策制定上也要对症下药，避免“大水漫灌”式的一刀切政策，要精准发力，提高政策效率。全面实施预算绩效管理是深化财税体制改革的突破口，也是提高公共服务质量、优化财政资源配置的重要措施，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

2018年9月1日，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，意味着以结果为导向的预算绩效管理模式基本确立，也表明我国预算绩效管理迈入了提质增效的新阶段。同年11月，财政部发布了《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》，将全面实施预算绩效管理作为财政预算重点工作推进，明晰了中央以及省、市、县各级的工作要求与任务。2019年7月，财政部出台了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》，对绩效监控工作从范围内容、操作流程、结果应用等方面作了细致部署。在中央的布控与指导下，各地纷纷以中央预算绩效管理框架为蓝图，持续推进预算绩效管理工作，填充预算绩效管理细节。

此阶段，预算绩效管理激励约束机制走向成熟，逐渐形成了预算绩效管理全过程激励约束体系(见图1)。第一，在预算绩效指标体系构建或预算绩效目标设定环节，明确了对绩效目标或指标的设定标准，采用政治约束手段加强绩效目标审核。第二，在绩效运行监控环节，对预算执行进度和绩效目标实现程度实行“双监控”，增加法纪约束手段并与经济约束手段融合使用。一方面，建立重大政策、项目绩效跟踪机制，叫停反馈效果较差的政策，及时督促部门整改问题严重的项目，必要时可暂缓或停止预算拨款；另一方面，强化绩效管理问责，充分发挥财政审计等外部监督部门的监督作用。第三，在绩效评价和结果应用环节，一方面，增强行政约束，健全完善绩效评价制度，自我评价与外部评价相结合，必要时可考虑引入第三方独立机构参评，并加强评价结果应用，完善绩效问题整改责任制度；另一方面，丰富经济激励手段，将绩效评价结果与部门预算安排、上级政府转移支付分配相联系，削减低效资金，盘活沉淀资金，优先保障绩效良好的项目或政策。第四，全流程强化绩效管理责任约束，加强政治约束，完善绩效管理的责任约束机制，将问责具体到个人，明晰权责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。第五，发挥社会约束机制效能，加大绩效信息公开的力度，关键绩效目标、绩效评价结果要同预决算草案报送同级人民代表大会，自觉接受人民代表大会监督，绩效结果主动向社会公开，拓宽公众参与绩效管理的渠道，扩大公众参与。

图1 预算绩效管理全过程激励约束体系

三、我国预算绩效管理激励约束机制政策工具分析

本文通过政策工具分析视角对预算绩效管理激励约束机制政策内容进行重点分析，在归纳演变历程的基础上，从不同维度分析预算绩效管理激励约束机制的阶段特征与内在规律，更全面地解读预算绩效管理激励约束机制政策。

(一)政策样本选择

本文以中国政府网、财政部官网等多个权威性网站为资料来源，搜集了2003～2020年中央公布的22个有关预算绩效管理激励约束机制的政策文件(见表1)，摘取重点、相关程度高的政策文本形成分析样本。由于萌芽起源阶段预算绩效管理尚未真正起步，激励约束机制也未明确形成，政策文本涉及不多，对分析结果影响不大。同时，初创试点阶段的政策文本也基本涵盖了萌芽起源阶段的激励约束要点，因此本文出于分析与文章篇幅的考量，不再对萌芽起源阶段政策文本做具体分析。

表1 我国预算绩效管理激励约束机制相关政策文本

续表

(二)政策工具分析框架构建

本文基于我国预算绩效管理激励约束机制的具体特征，借鉴赵筱媛和苏竣(2007)、宁甜甜和张再生(2014)、魏敏等(2021)学者构建多维分析框架的研究方法，从政策发展阶段和政策工具分类两个维度出发，构建X—Y二维分析框架。

1.X维度:政策工具分类

政策工具是指政府推行政策的手段。根据政策对目标对象的影响，McDonnell 和Elmore(1987)将政策工具划分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告或劝诱工具五种类型。本文在此政策分类的基础上，结合预算绩效管理激励约束机制的特点，作出相应调整，将预算绩效管理激励约束机制政策工具细分为命令性工具、激励性工具、制度性工具和劝导性工具。其中，命令性工具是要求单位或部门遵守和服从，否则会受到惩罚；激励性工具是通过给予单位或部门精神或物质奖赏，来引导个人或部门作出优秀的绩效；制度性工具是政府通过颁布法令或政策，对机制或制度进行变革；劝导性工具是通过内外部监督引导单位或部门向好发展。

2.Y维度：我国预算绩效管理激励约束机制发展阶段

本文为了动态解读我国预算绩效管理激励约束机制政策演变规律，探索其发展轨迹，选取了前文所述的政策发展阶段(4)指前文初创试点阶段、稳步推进阶段、法制化阶段与全面深化阶段。作为Y分析维度。本文对初创试点阶段(2001～2008年)、稳步推进阶段(2009～2014年)、法制化阶段(2015～2017年)与全面深化阶段(2018年至今)出台的有关预算绩效管理激励约束机制的政策文本进行归纳统计，结合McDonnell和Elmore(1987)的政策分类方法，构建二维分析框架(见图2)。

图2 我国预算绩效管理激励约束机制政策工具二维分析框架

(三)政策编码统计

本文就上述已建立的预算绩效管理激励约束机制政策工具二维分析框架，对已选定的22份政策文本内容以“政策文件编号—具体条款”规则进行编码归类，构建了基于政策工具的预算绩效管理激励约束机制政策文本的内容分析单元编码表(见表2)。

表2 我国预算绩效管理激励约束机制政策文本内容编码

(四)政策工具统计分析

1.X维度分析

将编码完成的政策工具根据基本政策工具分类方法进行归类及汇总，总计100条。如表3所示，按照政策工具分类统计，我国预算绩效管理激励约束机制使用最多的政策工具类型为命令型工具，占比36.27%，数量上约是激励性政策工具的2倍，说明我国预算绩效管理较为依赖约束手段来保障预算执行效果。劝导性工具数量占比接近1/4，说明我国预算绩效管理重视内外部监督作用。制度性工具占比24.51%，说明我国预算绩效管理激励约束机制在实践过程中不断完善发展，适应经济形势变化，具有极强的生命力与活力。

表3 我国预算绩效管理激励约束机制政策工具分类统计

2.Y维度分析

从我国预算绩效管理激励约束机制政策工具发展阶段来看(见表4)，政策出台频率整体呈增长态势，特别是法制化阶段，相关政策法条扩充，为预算绩效激励约束机制的未来发展奠定了坚实的法理基础，也为推动成熟的激励约束机制构建夯实基础；政策工具的平均使用频率也呈上升趋势，特别是全面深化阶段，激励约束机制政策工具极大地被丰富拓展，激励约束机制渐渐成熟，框架逐渐被填充丰实。

表4 我国预算绩效管理激励约束机制政策工具发展阶段分类统计

3.X-Y维度分析

从我国预算绩效管理激励约束机制政策工具分类及其发展阶段两个维度综合来看(见图3)，各个阶段发展特征不尽相同，政策工具使用也各有侧重。从阶段发展特征来看，初创试点阶段主要依靠命令性工具建立预算激励约束机制，政治、经济、社会约束手段均有发端，但这些手段只是出于对预算激励约束机制的模糊认识，在绩效管理工作中涉及面较窄，设计较为粗糙。稳步推进阶段制度性工具有了明显的增加，在前期试点经验教训总结的基础上，绩效管理工作有了明确的框架，激励约束机制建设也随之跟进，并且意识到激励约束机制对于促进预算管理的积极作用，建设方向逐渐明晰，激励与约束手段也得以进一步丰富完善。法制化阶段主要是不断完善巩固现有成果，为预算绩效管理及激励约束机制建设创设更为安全稳定的环境，保障发挥激励约束机制的促进作用。全面深化阶段，四种政策工具使用量都明显增加，激励约束机制框架逐渐清晰，强调要将激励约束机制嵌入预算绩效管理的全流程，特别是将完善激励机制与强化社会约束融入绩效跟踪的全过程。从四种政策工具的发展来看，大致都经历了从探索到稳固再至强化的过程。初创试点阶段与稳步推进阶段积累的经验不断丰富创新各种政策工具。法制化阶段以法律法规的形式对已有的政策工具进行提炼总结，虽然这一阶段四种工具的使用频数都较上一阶段下降，但这一阶段是承上启下的关键时期，巩固并完善已有政策工具。命令性工具方面，强化了行政约束手段，将问责具体到个人；激励性工具与劝导性工具则是出台了专门的管理办法，提高了单位或部门对这两种政策工具运用的重视程度；制度性工具方面，特别是《中华人民共和国预算法》的修订从顶层设计的角度为预算绩效管理及其激励约束机制建设提供了支撑。全面深化阶段四种政策工具不断细化扩展，要求逐渐提高，关注政策工具的实际效能。命令性工具方面，约束手段内部不断融合创新使用，同时在预算绩效管理全过程强化政治约束责任管理，充分发挥命令性工具的约束作用；激励性工具方面，强化经济激励手段，拓宽激励性工具的使用范围，发挥激励的正向促进与沟通作用；制度性工具方面的改进重点是强调在前期预算绩效管理与财税体制改革大方向的基础上形成激励约束合力，加强绩效管理组织领导与协调能力，落实绩效管理的要求，确保预算绩效管理可有效延伸至基层单位和资金使用终端；劝导性工具在这一阶段得到极大充实，特别是发挥公众监督的作用，与财政政策价值理念和政府职能改革方向相契合。

图3 我国预算绩效管理激励约束机制政策工具二维分析结果

四、我国预算绩效管理激励约束机制的演变逻辑

我国预算绩效管理激励约束机制在实践中拓宽广度、延展深度，体系构建愈发清晰，机制效能不断增强，究其最终的归宿是要回归于财税改革的本体，服务于本体，彰显财税体制的社会意义。

(一)预算绩效管理激励约束机制的广度：从单一环节逐渐嵌入全流程

从前文预算绩效管理激励约束机制的演变历程来看，激励机制在初创试点阶段由绩效评价结果应用环节发端，采用最直观的经济激励约束手段，将预算绩效评价结果与预算资金安排挂钩，奖优罚劣。随着预算绩效管理要求的提高，激励约束机制基本沿着自后向前的方向逐渐向绩效管理的其他环节延展：稳步推进阶段激励约束机制嵌入绩效运行监控环节，跟踪问责，与项目管理紧密结合；全面深化阶段建立绩效评估机制，加强绩效目标审核，对绩效目标与指标的拟定作出明确要求，从源头把控预算效率，至此预算绩效激励约束机制嵌入管理全流程，并从整体上加强政治与社会约束，保障预算绩效管理工作平稳且有效运行。

(二)预算绩效管理激励约束机制的深度：激励约束手段不断创新融合

从预算绩效管理激励约束机制分类的角度看，激励约束机制可划为两类，即激励机制与约束机制。激励机制包括经济激励、精神激励、政治激励与行政激励；约束机制包括经济约束、法纪约束、政治约束、行政约束与社会约束。其中，激励机制的发展要稍稍滞后于约束机制，在全面深化阶段之前，激励约束机制以约束手段为主，激励手段应用较少。激励约束手段的具体应用方面，经济激励与约束手段最为常见，是四个阶段激励约束的惯用方法；政治与行政激励约束手段的涌现高潮在稳步推进阶段，法制化阶段主要是针对这两种手段进行补充完善；激励约束手段应用的对象也渐渐由群体细化到个人，稳步推进阶段实施的问责制度是针对政府部门或领导班子的集体问责，法制化阶段将问责具体到个人，对项目单位及相关责任人进行追责问责。从预算绩效管理激励约束机制设计的角度看，激励机制与约束机制往往融合使用，特别是经济、行政与政治激励约束机制，通常地，绩效考评结果与预算资金或项目安排、单位、部门或个人的考评挂钩，评价结果的差异分别对应两种机制。激励机制与约束机制各自的内部手段也常常交叉使用，如政治约束和行政约束手段，将本级预算绩效管理评价结果与上级或监督部门的绩效考核挂钩。预算绩效管理激励约束机制不断创新应用手段，深化发展，有助于更好地发挥机制效能，发挥对预算执行正向激励与规范约束的作用。

(三)预算绩效管理激励约束机制的理念：追求财政正义回归服务本质

包括财政在内的经济学研究的最终目的是使我们生活在秩序更为良好、正义的社会中，由此可见财政政策的制定意图是为了使我们的生活更好，不仅仅指物质层面的进步，更为根本的是整个社会生活的进步，因而财政目标不单单与经济目标相关，还应关注其背后的伦理维度，关注其对社会正义的影响。从公共道德出发，现代财政制度应当具备公共性、透明性与公共参与的特征(赵晔，2017)。从这个角度来看，预算绩效激励约束机制的价值理念渐趋清晰，稳步推进阶段绩效评价已经不为评价而评价，而是重点关注政策效率问题，激励约束机制设计有意识地扩大公众参与；全面深化阶段，激励约束机制更是意图打通政府与民众的联系管道，不断丰富社会约束手段。从整个机制演变历程来看，激励约束机制一方面是不断对绩效目标或指标设置、运行监控、评价结果应用等做出可操作性的细则规定，规范政府行为，引导程序正义，助力实现财政正义，致力于提供符合公民要求的公共服务；另一方面是切实保障预算绩效管理的实现，衡量预算执行在多大程度上实现了公众满意，使财税政策回归社会服务的本质。

五、我国预算绩效管理激励约束机制发展趋势展望

结合政策工具分析结果与演变逻辑归纳，未来我国预算绩效管理激励约束机制可在以下三个方面做出改进。一是适当减弱对命令性工具的依赖，促进政策工具使用多元化，根据阶段发展特征协调各类政策工具的比重，寻求制度设计的最优解。借助命令性工具强化约束可以有效规范预算执行行为，但容易产生求稳心态，挫伤执行积极性，建议增加激励性工具与劝导性工具的使用比例，如果可以，可适当考虑设计混合性政策工具。二是进一步完善全流程预算绩效激励约束机制，密切激励约束机制的横向联系，明确执行操作细节。目前激励约束机制相关政策大多是宏观方向性的，缺乏配套的实施细则，如可健全绩效结果与预算安排、下级转移支付分配挂钩的细则，绩效管理结果在领导干部选拔任用、公务员考核中运用的细则等。三是配合多种手段纵向建立上下协调、部门联动、层层配合的激励机制：可利用激励约束机制设计强化机制合力，借助绩效考评、监督等激励约束手段串联各个部门，以资金为链条，以绩效为主线，细化并规定预算、绩效、业务、监督、评审等有关部门的具体分工与工作衔接，突出协同配合的工作内容、流程和要求，贯通部门或单位各项业务工作。

基于前文演变历程梳理、政策工具使用趋势分析与改进建议展望，未来我国预算绩效管理激励约束机制将继续秉承全流程管理的理念，灵活使用命令性、激励性、制度性、劝导性四种政策工具，并尝试混合搭配提高使用效率，努力发挥激励约束机制的最大效用。在预算绩效指标体系构建或预算绩效目标设定环节，更好地发挥激励性政策工具作用。目前主要是依靠命令性政策工具，以约束机制为主，对预算绩效目标指标体系与目标设定进行审核，但存在不够精准科学等问题。在未来，一方面要依靠审核等具体手段完善命令性与劝导性政策工具，明确审核工作的操作细则，明晰审核的对象、主要内容、责任主体与程序等；另一方面要依靠激励性政策工具，提高部门或单位编制预算绩效目标与指标体系的能力。在绩效运行监控环节，更加注重对预算绩效的科学控制和管理。目前多是使用约束机制对预算执行进度和绩效目标实现程度实行“双监控”，然而在实践中偏重监督，忽视了对预算绩效的控制和管理。在未来，需要丰富约束机制手段，注重事中纠偏，强化对预算绩效的科学控制和管理，防患于未然，明确绩效监控的具体内容，并对应设计约束措施，搭配使用政治、经济、法纪、行政等多种约束手段，创新监控方法，规范监控流程。在绩效评价和结果应用环节，目前此环节激励约束机制制度设计较为成熟，未来完善的重点应向提高措施执行效率倾斜，特别是加强部门单位之间的沟通，加强激励约束机制的协调性，形成激励约束合力。整体来看，激励约束机制中对约束手段的依赖性较强，这可以规范单位或部门的预算行为，但是刚性的约束不利于调动其行为积极性，降低了制度创新热情。在未来，激励约束机制可尝试增加软约束手段，并融入更多的激励措施提高其积极主动性。