加快推进预算绩效评价结果利用与公开

陈 新

一、前言

（一）预算绩效评价的通俗概念。财政机构对预算绩效评价通俗解释一般是指，要求资金使用预算部门（单位）针对资金的经济性、效益性，根据资金申请时设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对各部门各单位预算执行情况以及政策和项目实施效果、部门整体财政运行情况，进行客观、公正的评价。与此同时对绩效评价报告结果按照优、良、中、差四个绩效等级进行划分、针对薄弱环节和以往经验，提出建设性整改建议和方向，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）文件中明确强调：把以结果为导向放在预算绩效管理首要位置，绩效评价结果的利用与公开是绩效管理工作的重点和落脚点，是加强财政资金管理、树立绩效成本理念、合理配置公共资源、优化财政支出结构、提高资金使用效益的途径和方法，也是预算绩效管理的关键环节。

（二）国外结果利用与公开情况。引进先进的绩效管理理念，把评价结果加以应用和推广，首先是从西方国家开始实行的。绩效评价结果如何有效利用，以及采用何种方式加以公开等问题，是各国面临的一个财政新课题。一是将评价结果与年度预算相结合，实现财政支出资金成本与效益的最佳结合。二是将评价结果用于政府民意调查、人事管理等方面绩效考核改革,作为实现组织优化的重要依据，以此建立绩效评价的激励机制。三是最近两年以来，在新冠疫情影响下，世界经济低迷不振、纷纷下滑，以美国为首的西方国家疯狂地印发钞票、抛售国债，即便如此，国外经济还是一路下滑，几乎濒临经济杠杆临界边缘。他们便不约而同将绩效评价结果运用到经济振兴一揽子计划的制定与改进之中，用作改善政府形象、推动经济发展的助推剂。

（三）当前国内结合我市评价结果利用状况。一是制度建设方面。近年来，全国各省市纷纷出台绩效管理文件规定，基本实现了绩效评价“三全”管理。评价结果的利用贯穿项目支出全方位事前绩效评价、全覆盖绩效目标设定、全过程绩效监控，以及信息公开等方面。（1）要求项目立项先行组织事前绩效评估，尤其是新、重、特政策性项目，并将专家结论作为项目资金申请依据；（2）要将评价结果运用项目下一步预算资金安排，减少低效、取消无效；（3）结合绩效评价结果对项目资金投入和资金监控进行及时调整；（4）建立健全项目绩效信息公开机制，将地方政府安排的年度重大民生项目、涉农资金、教育医疗等老百姓关注的财政资金使用情况，通过各种渠道和方式向社会公布，为绩效评价结果的利用提供了有力的制度保障。二是部门整体支出绩效评价结果的利用逐步推进。结合我市开展的部门整体支出绩效评价工作建议：（1）将部门整体支出绩效评价结果按照市政府信息公开的要求予以公布；（2）部门整体绩效评价结果应该与其预算安排相结合，作为财政资金拨付的重要参考资料；（3）把部门整体绩效评价结果用来进行绩效问责，甚至有些地市以考评结果与单位负责人的履职责任挂钩，实行末尾淘汰；（4）建立绩效评价信息库，把各单位绩效评价结果深度融合到预算管理一体化系统之中，作为安排以后年度部门预算资金的数据资源。三是绩效评价结果利用不多尚处探索阶段。绩效评价结果利用是绩效管理的最终目的，如果评价结果不能被各方充分利用，说明评价报告质量不高，实用性、参考性不强，就绩效成本管理而言，造成了评价资源浪费。2019年从50家中央部门绩效评价报告分析发现：60%的部门未建立监督相关机制，不能有效对评价结果进行追责；50%的部门没有把绩效自评结果用在预算安排、资金调整等方面；并且还有16%的部门对评价结果未做任何利用和公布。因此，需要通过绩效目标设定、绩效监控、全过程绩效管理等手段，加强内部、外部监督和问责力度，将绩效评价结果逐步运用于财政资金支出每一个环节，为各部门探索评价结果运用提供经验。

二、预算绩效评价结果利用与公开的意义及作用

（一）预算绩效结果应用，推进绩效预算步伐。相对目前预算拨款模式，绩效预算更加符合财政资金成本效益原则，是以预算绩效评价结果作为安排年度财政预算收支方式。根据国外资料显示，绩效预算有效促进资金的使用效率，提升公共服务水平，加强资源的再分配与政府税收之间的联系。绩效评价结果用来压缩非必要建设性支出项目，按照成本效益方式把有限的财政资金用在关键处、集中起来办大事，打通财源“项目按照规划走、资金紧随项目走”的流通渠道。绩效预算颠覆和改变了以往观念，纠正了预算编制“拍脑袋、张口来”的随意性和主观性等不负责任行为，提倡财政预算绩效评价结果“终身负责制”。

（二）有利于政府过紧日子，打造透明预算。评价结果利用与公开的实施，可以使大众摸清政府的家底，揭开财务管理的神秘面纱，使大家理解政府过紧日子的迫切性，以及财政资金使用的安全效益性，发挥社会公众对财政资金使用效益的监督作用,从而打造透明预算，构建高效廉洁政府。为了自觉接受广大人民群众，对财政资金的咨询与监督，各地在人代会召开之际，要求将绩效评价结果还有先前设立的绩效目标等等与预决算草案同步报送。目前，绩效评价结果公开长足进展、公开范围也逐渐扩大。

（三）以绩效结果为导向，群众的满意度得到提高。绩效管理的目的，是为了满足广大人民群众的获得感、幸福感和社会经济可持续发展，从而体现财政资金使用的合理合法性。通过绩效评价效益指标“群众满意度”标准的科学实施，衡量出财政资金安排的项目与大众的需求和群众获得感之间的距离。利用绩效评价成本效益分析方法，可以有效降低项目成本、绩效跟踪民生项目、转移支付资金快速直达等措施，使财政资源配置和使用质效得以提高，评价结果的公开与应用实现了惠企利民效果。

三、绩效评价结果利用与公开尚存欠缺之处

（一）绩效评价结果存在随意性不妥。评价报告撰写质量水平直接影响使用结果，只有获取科学、准确、中立的评价结果，其应用价值才能真正发挥体现。但是，由于绩效评价在我国起步较晚，仍处于改革摸索阶段，缺乏系统的制度保障和理论指导,尚未建立统一、科学的绩效指标体系，照搬西方国家绩效评价模式的现象普遍存在。因此，各地预算绩效评价结果的质量不甚理想、具有很大随意性，影响了绩效评价结果的有效应用。

（二）招投标单位评价质量良莠不齐。当下推行的政府购买第三方服务，其中参评机构和人员的政治站位、专业素质直接关系着绩效评价结果。我局在近两年推进第三方评价过程中发现，报告质量良莠不齐的问题亟待解决。笔者认为应从以下方面加强审核把关：一是第三方参评机构要把不能违背客观公正原则、保持中立性排在首位，这也是其立命之本、从业之规。二是第三方参评机构自身经验欠缺、专业化程度不高，导致绩效评价的过程和结果不理想。还有一些第三方机构参加绩效评价招投标时，单纯利益至上，违规违法现象时有发生。为了杜绝此类现象发生，我局采取了“评价+监控+复审”模式，对第三方评价质量的监督管理起到了震慑作用，有效促进第三方评价质量的提升。

（三）结果公开力度利用不高。要在单位内部产生监督效力，可以采取评价结果内部公开形式；当下政府及时解决群众民生问题，行之有效的办法是，绩效评价结果的外部公开，使老百姓积极参与和监督社会公共事业。调查发现，政府还没有做到完整公示全部绩效评价结果（涉密项目除外），绩效评价结果不公开、不透明，导致绩效评价结果利用率很低；甚至有的绩效评价结果质量不高、不切合实际、完全流于形式，导致财政资金管理部门和项目资金使用单位评价结果利用价值不高，不能充分发挥绩效评价促进作用。

（四）结果利用层次不甚理想。一是由于绩效评价开展在我国还是新生事物，社会大众和一些单位领导对绩效评价理解不到位，绩效管理意识有待加强，绩效管理工作还主要停留在表层，评价结果利用更是无从下手。二是财政部门相关立法对绩效评价利用与预算安排的关联性重视程度有限。绩效法律法规约束欠缺不到位，造成单位部门对绩效评价结果的利用往往“大事化小、小事化了”，最终预算绩效评价结果应用难以得到实现。

（五）绩效问责机制尚未形成，社会参与热情不够。由于绩效评价问责尚未形成，问责主体、客体之间评价责任没有明确划分，权责关系界定模糊不清；政府绩效考核内容范围里面尚未完全纳入绩效评价结果等原因，导致预算单位对绩效评价结果利用与公开不够重视和自觉、催一催动一动、消极应付。结合目前我市绩效评价开展情况来看，以市政府名义出台了30余份绩效管理文件通知，但是也只有部分人学习关心，大众对此关注度、参与热情都不高，对绩效评价结果公布利用不感兴趣。

（六）评价结果利用与公开尚未引起注意的几点：一方面，评价结果对外公开时需注意：（1）绩效评价结果对外公开的覆盖面是否达到了应有的覆盖范围；（2）财政资金绩效评价结果的对外公开应建立在保证其公信力的基础之上；（3）对外公开的财政资金绩效评价结果应保证其法律效应和准则要求。另一方面，评价结果应用时需注意：（1）避免有些政府管理部门简单将绩效评价结果用于项目排名评比，对项目管理单位和报告使用部门造成不利影响；（2）评价结果利用公开的关键，是绩效报告里的经验教训和改进建议；（3）不同项目的资金额度、拨款时间、建设工期都不同，得出的绩效评价结果也就没有可比性，公开与应用的参考价值意义不大。

四、预算绩效评价结果公开与应用的改进建议

（一）加大预算绩效管理宣传培训力度。《意见》明确规定和要求，要按照深化财税体制改革、建立现代财政制度体系，突出宣传预算绩效管理在政府“过紧日子”的关键时刻，提高财政资金使用效益的重要作用。各级政府要树立绩效管理意识，把预算绩效管理作为基础性工作认真对待，加大绩效管理培训力度，以提高绩效评价工作人员能力水平为重点，完善培训体系，健全培训机制，丰富培训内容，增强培训实效，提高培训水平，加快构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系。

（二）强化绩效目标审核、规范部门自评行为。首先，编制高质量的绩效目标。近年来，我市专门成立了“单位+财政+专家”绩效评价审核小组，从绩效目标设定的完整性、相关性、适当性和可行性几方面进行审核，审核流程需经由财政主管业务科室初审、绩效评价相关人员复审、然后第三方专家评审组评审；审核不合格的坚决退还预算单位修改，绩效目标审核未通过的，不予安排预算资金。其次，由于预算部门（单位）绩效评价自评质量直接影响着预算绩效管理的整体水平，为了避免部门绩效自评质量较低的问题，我市要求使用统一的“项目支出绩效自评表”、“部门整体绩效自评表”、“财政项目支出绩效评价指标体系框架”和“项目支出绩效评价报告撰写模版”，这些规范的指导性文本为我市预算单位的绩效目标自评、部门绩效报告自评等等工作朝良性方向发展创造了条件，同时也为此项工作推进奠定了基础。

（三）结果应用的地方性制度建设纳入日程。一是评价结果公开制度的建立。建议以市政府文件形式，制定下发绩效评价结果问责地方性法规，评价结果在官方政府网站公布，在辖区内扩大绩效信息公开范围，实现绩效评价报告结果我市各县区全覆盖（涉密项目除外），接受社会公众的监督。二是构建评价结果在市直、县区部门之间共享制度。建议在辖区各部门之间、县区之间搭建和提供绩效评价信息交流平台，评价结果的公平、公开、公正才能得以应用。三是把预算绩效管理作为我市财政工作的“指挥棒”和“风向标”。在上级政府的统筹领导下，全市绩效评价工作人员勇于创新、主动作为，树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，使各级领导注重绩效评价结果的导向和约束作用，充分发挥其“指挥棒”和“风向标”的引领作用。

（四）加强第三方评价机构质量监管。第三方机构参与预算绩效评价是完善政府预算绩效管理体系的重要途径，有利于提高社会公众对财政预算使用的关注度，增强预算执行的透明度，提高政府公信力。加强评价质量监控和管理：一是制定结合本地实际，引入外地成熟方法实行第三方机构入库机制管理、质费挂钩制度管理、对第三方再评审等措施，提高第三方机构的评估质量。二是加强对第三方评价机构的指导和培训。有利于提升其专业素质，使第三方机构参评人员充分了菏泽实际情况和绩效要求，以及我市近年来出台制定的各项绩效管理文件，提高他们绩效评价业务水平和解决预算单位实际问题的能力，从而为我市出具客观公正、高质量、实用性强的绩效评价报告。

（五）实施及建立预算绩效一体化信息系统。大数据、云计算等信息技术是预算绩效管理的技术保障，坚持以信息化、智能化、指标化、公开化为手段，不断优化绩效评价流程，有利于解决纷繁复杂的评价结果问题，提高我市绩效评价工作效率。结合我市进展情况和笔者多年从事的绩效管理工作经验发现，一体化信息系统在项目周期长、预算资金量大的项目上迫切需要、作用巨大。所以要在财政大数据的基础上，结合单位的业务特点，立足多维视角，建立预算绩效管理一体化信息系统，为预算绩效评价结果利用与公开提供完整、可靠的技术支撑。根据数据库的分析结果制定相应的预算绩效评价指标，明确单位各部门各单位在绩效评价中具体责任，把绩效结果利用和公开纳入预算绩效一体化信息系统，提高绩效管理的质量和公信力。

（六）加快建立预算绩效管理激励机制。据调查，各地市财政部门向上级提交的预算报告中，多次建议预算绩效管理建章立制，督促绩效管理激励问责机制的建立，树立“花钱必问效 无效必问责”概念。在现有基础上充分调动各方绩效管理力量，明确绩效管理在各单位的权责边界，强化绩效评价的监督履职作用。各级政府要有“刀刃向内”的改革勇气，加强绩效评价结果运用，与政策调整、财政投入、资金分配等挂钩；强化绩效信息公开，主动接受外部监督，对人大、审计提出的意见建议、社会公众反映的情况问题及时加以反馈整改，使绩效评价结果利用与公开不再是纸上谈兵，真正能够起到强化应用、指导实践的作用。

五、结语

预算绩效评价结果的利用与公开，可以推动预算绩效管理工作“动真格、见真章”，能够进一步压实财政资金使用部门主体责任，充分引导预算部门做实、做优预算绩效管理，激活固化、低效资金，真正把有限的财政资金用在“刀刃”上、花到“关键”处。