土地出让是否会增加雾霾污染？——基于中国地级市面板数据的实证分析

王守坤，王 菲

江西财经大学经济学院，江西 南昌 330013

改革开放40 余年以来，我国经济增长规模和速度都取得了举世瞩目的成就，被称为“中国发展奇迹”。然而，与我国经济高速增长过程相伴随的却是严重的环境污染问题。以高污染、高能耗、高排放为特征的外延式发展路径，使我国出现了投入要素浪费、全要素生产率不高等问题。亚洲开发银行和清华大学共同发布的2013年《迈向环境可持续的未来》指出，在我国500 个城市中，能够满足世界卫生组织空气质量标准的不足1%。近年来，严重的雾霾天气多次出现，如2013年12月发生的大范围雾霾覆盖了100 多个大中型城市，涉及25 个省份。根据我国生态环境部发布的《中国生态环境状况公报》，2019年全国337个城市中有180个城市空气污染超标，占比53.4%。这337个城市累计共有452天发生了严重污染，1 666天发生了重度污染，而且主要污染物来源是PM的天数占严重和重度污染二者总天数的78.8%。

显然，环境问题的严重性已经不允许各级地方政府消极等待环境库兹涅茨曲线中环境质量提升拐点的自动出现。雾霾污染已经成为我国生态文明建设的阻碍因素，采取有效措施治理雾霾污染也成为社会各界的急迫需求。PM是形成雾霾天气的“元凶”，也是度量雾霾严重程度的指标。与PM相比，PM更容易被吸入呼吸道，产生更大的健康风险。若要更有效地缓解雾霾问题，进而促进我国经济社会的高质量发展，就需要深入了解雾霾产生的经济和社会成因。

一般而言，雾霾污染加重与粗放型经济发展方式、偏高的非清洁能源消费比重、同构化的产业结构状况以及不充分的环境规制政策执行等诸多因素相关。然而，与上述这些直接诱因相比，地方政府土地出让行为对PM污染的影响尚未得到充分重视。现有文献大多关注地方政府土地出让行为的价格决定和影响因素，然而，土地出让在可以帮助地方政府获得更多预算外财政收入之外，也可能产生一定的社会福利损失。依据此逻辑，本文关注土地出让在环境污染层面可能产生的负面作用。

一、文献综述

（一）地方政府土地出让行为的发生背景

土地使用权出让管理体制是我国市场化制度改革的组成部分。自20 世纪80年代开始，我国逐步放松土地使用权出让，并通过土地所有权与使用权相分离的方法，创造了优化配置土地要素的先决条件。1990年国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，确定了市和县两级人民政府负责出让土地使用权益。地方政府低价获取并出让土地，进而吸引企业投资，成为其参与经济增长锦标赛的重要方式。1994年实施财政分税制改革之后，土地出让收入不再上缴国家财政，其扣除相关税费后的剩余基本全部留归地方，较大程度地加强了地方政府出让土地的激励。2016年全国国有土地使用权出让收入达到3.75万亿元，占地方公共财政收入的43%，2019年土地使用权出让收入更是达到了6万亿元。土地出让收入已然成为许多地方政府关键的财政收入来源，甚至一些地方政府还高度依赖土地出让收入来偿还政府性债务。

过去较长时期以来，以GDP规模和增长速度为核心导向的政绩评价体系，使得我国地方政府作为土地一级市场的垄断者，围绕土地出让展开了激烈的招商引资竞争，并塑造了具有中国特色的“以地谋发展”模式。王贤彬等通过构建一般均衡模型，证实了地方政府官员为了寻求职位晋升层面的政治收益或私人消费层面的经济收益，会策略性地利用所掌握的土地处置权，尽量增加出让收入与相关税收收入。杨其静等利用2007—2012年我国地级市工业用地出让数据，分析发现即使我国中央政府实施了严格的产能管制措施，地市级政府向受管制行业继续出让工业用地的现象却依然非常普遍。无论地方政府进行经济决策时的目标如何，其都更有动机实施那些可以放松财政预算约束的行为，这是因为其带来的巨额土地财政收入可以有效增加地方政府的可支配资源。肖叶等运用2008—2016年我国286 个地级市面板数据研究发现，地方政府财政支出偏向显著促进了土地出让面积和土地出让收入的增加，且财政支出偏向对协议土地出让的促进作用大于“招拍挂”土地出让。

对于我国地方政府而言，逐步扩大的土地出让金收入是一笔“额外之财”。然而，研究显示，额外的财政收入并不一定能够被妥善使用。Brollo 等采用巴西转移支付数据以及断点回归法估计发现，其地方政府部门获得的额外转移支付导致更多腐败和不合格官员。Chen等利用1999—2008年我国县委书记的职位变动情况数据分析发现，土地出让金规模越大，GDP增长率对于县级官员晋升的正向促进作用反而越弱。与上述逻辑类似，在我国的区域经济竞争过程中，地方政府针对工业用地，采取地价递减、先征后返等方式，以低价甚至负地价方式出让，工业土地浪费严重，土地配置效率低下，腐败案件频发。

21 世纪初，为了治理土地出让过程中的寻租和腐败，牢牢守住防止国有资产流失这条红线，中央政府全面启动了土地出让市场化改革，并陆续推行了以下政策：2001年发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，大力推行土地使用权的招标和拍卖出让；2002年发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确了国有土地使用权的法律依据、原则、范围、程序和法律责任；2004年发布《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求2004年8月31日之后的商业、旅游、娱乐和商品住宅等城市经营性建设用地，仅能以招标拍卖挂牌方式进行出让；2007年之后，土地出让市场化改革的重心转移到了工业用地层面，要求工业用地以及同一宗地拥有两个以上意向用地者的其他用地类型，也要采用招标拍卖挂牌形式进行出让。

（二）作为雾霾污染影响因素的土地出让行为

在宏观层面，现有文献所关注的雾霾污染影响因素包括收入水平、环境规制以及城市发展等层面。依据环境库兹涅茨曲线假说的逻辑，一些文献论证了雾霾污染和收入水平之间的非线性关系。马丽梅等发现以PM年度均值衡量的空气污染与实际收入水平之间属于U 型关联，而王敏等依据我国城市面板数据，采用PM表示空气污染水平，同样发现了实际收入和雾霾污染之间的U 型关联。当然，环境规制政策执行的严格与否，也会对雾霾污染程度产生直接影响。王书斌等从异质性企业技术投资偏好角度，基于门槛回归模型分别说明了当环境行政管制、环境污染监管和环境经济规制等各类型环境规制强度提高时，企业投资偏好与雾霾“脱钩”效应之间的作用机制。此外，秦蒙等利用年均PM浓度数据、夜间灯光数据以及人口动态分布变化数据，分析发现城市建设的空间蔓延会加剧当地雾霾污染。

本文关注我国地方政府土地出让行为引起的空气污染，从土地出让行为本身的动机开始分析。虽然有学者认为我国地方政府依靠出让土地获得额外收入，是其面临较大纵向财政压力之下的被迫选择，然而，近年来越来越多的文献指出，地方政府出让土地的真实动机是招商引资。张莉等在同一回归模型中考察了“土地财政”和“土地引资”两种假说，发现后者具有计量显著性。范子英指出，假如财政支出压力确实从根源上推动了地方政府出让土地，那么，在其获得额外的土地出让收入之后，这部分新增收入自然应该被优先使用在紧缺性财政支出之中。但是，实际情况是，土地出让金并没有被主要用于经常出现资金短缺的科教文卫等社会公共福利支出，而是被广泛地投入到了土地的开发和转让成本、拆迁补偿和城市基础设施建设等经济性支出，或者将土地资产注入地方融资平台以向金融机构融资。

过去较长时间，我国以GDP规模和增速为主导的政府考核机制，致使地方政府主要官员的决策目标倾向于经济增长速度，进而导致以土地出让为工具展开的招商引资竞争在所难免。郑思齐等指出地方政府官员进行激烈的土地引资竞争，甚至“以地生财、以财养地”，从而可以在职业晋升过程中释放有利信号。Chen等发现土地出让金显著提高了城市建设支出和土地开发支出。鲁元平等发现土地出让资金占预算内收入的比重提高1%，会使得地方政府基本建设支出比重提高1.87%。可见，土地出让竞争情形下，地方政府对经济建设类支出的偏向已是普遍状态。然而，以土地出让为竞争手段，呈现粗放式发展特征的地方政府竞争，往往使得地方政府忽视社会对于清洁环境的急切需求，转而将视线更多地投放到能够直接带来经济增长业绩的物质资本投资，甚至是已经明显过剩的重复产能之上。伴随着粗放式经济扩张过程产生的很可能是大量的能源消耗和污染问题。当前，关注土地出让行为环境负面效应的文献逐渐增加。与已有文献相比，本文关注基于卫星影像数据的PM，更加重视实证内生性问题的处理。

二、模型与数据来源

（一）计量模型

为了刻画地市级政府土地出让行为对于PM雾霾污染的因果影响，本文构建如下计量模型：

其中，因变量PM代表地级市第年的雾霾污染指标，在回归时对因变量进行了对数化处理；核心自变量lan是衡量地市级政府土地出让强度的指标，采用无价格加权或有价格加权的土地招拍挂宗数除以土地供应总宗数来表示。考虑到地方政府的土地出让对于PM污染可能存在时间滞后作用，这里取其滞后一期值；X为控制变量集，与核心自变量一致，也采用滞后一期值；μ和υ分别是地级市截面固定效应和年度固定效应；ε为随机干扰项。

1.因变量

基于哥伦比亚大学全球PM卫星影像栅格初始数据，运用ArcGIS软件并结合我国各地级市行政区域矢量图进行栅格提取，就可以得到1998—2016年我国各地级市PM年均浓度数据。值得强调的是，虽然卫星数据监测过程会受到气象因素的一定影响，但是其更容易被遥感技术观测，不易自然沉降，故而能够全面地对地区PM浓度予以反映。目前较多文献采用了哥伦比亚大学PM卫星监测污染数据。

2.核心自变量

3.控制变量

由于核心自变量取了滞后一期，故除了固定效应类控制变量之外，下述控制变量也均采用滞后一期值。本文控制变量包括：（1）技术创新变量。技术创新水平代表治理污染的总体能力，故而雾霾污染与技术研究水平存在关联。为了较为全面地衡量地区技术创新，在回归模型中加入寇宗来等公布的城市创新指数对数值（）、科学支出对数值（）以及科学研究技术服务从业人员对数值（）等三个变量。（2）财政支出指标。中央政府对于环境质量的重视，促使地方政府统筹处理经济发展和环境保护的关系。因此，地方政府的财政支出和财政压力对于雾霾污染也会产生宏观影响。这里选择预算内财政支出对数值（），以及预算内财政支出与收入之差的对数值（）加入控制变量集。（3）辖区环境治理人员规模变量。依靠市场力量解决环境问题，会面临信息不对称和污染外部性等问题，因而需要政府具备适当规模的环境治理队伍进行监督。这里采用水利环境和公共设施管理业从业人员对数值（），作为环境治理人员投入规模的替代指标。（4）发展阶段变量。包括人均GDP（）和第三产业从业人员对数值（）。（5）道路建设状况。近年来我国居民个人拥有汽车的数量迅速增长，汽车尾气排放已经成为除工业污染之外的重要雾霾来源。这里采用道路铺装面积对数值（）表示交通运输的总体畅通状况。（6）城市个体与年份固定效应。在回归模型中通过加入刻画固定效应的虚拟变量，用以控制城市个体和年份层面不可观测的异质性特征。

（二）数据来源

本文采用2002—2016年全国271 个城市的面板数据，由于直辖市属于省级行政区，与其他地级市在经济规模、体制管理等方面存在本质不同，故而不包含北京、上海、天津和重庆4 个直辖市。本文因变量的源数据来自哥伦比亚大学公开的全球PM卫星影像栅格数据。核心自变量即土地出让宗数和出让价格数据来自《中国国土资源年鉴》。控制变量中的城市创新指数来自寇宗来等公布的数据，其他控制变量数据获取于历年《中国城市统计年鉴》。

表1 主要变量描述性统计结果

三、实证估计结果

（一）回归结果

采用面板数据结构下的双重固定效应模型，即加入个体和时间双重固定效应之后进行基准回归估计，结果见表2 第（1）（2）列。为了尽量减弱核心自变量与随机干扰项之间相关而导致的内生性问题，本文除了在模型中以虚拟变量形式加入地区和时间固定效应之外，其他变量均采用一期滞后值。由表2估计结果可知，第一个核心自变量即土地招拍挂宗数与土地供应总宗数之比，使得PM年均值增加了4.2%；第二个核心自变量即采用出让价格加权后的核心自变量，对于因变量的提升作用有所增加，达到了6.9%，这说明按照土地出让类型进行价格加权，可以更为精确地衡量地方政府土地出让行为对于PM的促增作用。为了检验估计结果的稳健性，接下来对因变量进行5%缩尾处理以排除其异常值的干扰，又将模型转化为动态模型，即将因变量的一期滞后值加入估计模型，以控制其在时间自相关维度上的延续性影响。动态计量模型如下：

表2 土地出让行为对于PM2.5污染的影响作用回归估计结果

长期以来，我国地方政府在独特的财政体制安排和职位晋升锦标赛激励下，形成了“为增长而竞争”的发展模式。在有限的职位任期内，发展主义思维惯性下的地方政府，为了尽量增加经济规模和财政收入，倾向于“重经济、轻环境”，不完全、不严格执行环境规制政策的标准，降低地方环境规制政策的执行力度。在这种情形下，环境规制政策一定程度上甚至被地方政府视为争夺辖区外部流动性经济资源的博弈工具。不少文献均已证实了我国环境治理政策执行的低效率现象，部分地方政府为了短期经济利益还常常与地方污染企业合谋，对企业违反污染排放标准默许或纵容。其中，包群等发现只有在执法力度足够严格时，环境保护类规章制度才能发挥应有的环境改善作用。

（二）内生性处理

针对内生性估计偏差，虽然本文已经通过将核心自变量和控制变量均滞后一期，以及控制双向固定效应等方法尽量予以缓解，然而在以下两种情况下，内生性问题还是需要通过更为稳健的工具变量方法加以解决：首先是回归模型中有可能遗漏与地方政府土地出让决策相关的不可观测因素，进而其会被动进入随机干扰项，并导致核心自变量与干扰项之间的相关性，最终使得系数估计不满足最小二乘法所要求的外生性假定；其次是地方政府作为土地出让主体，在来自上级政府环境治理目标的约束下，也可能意识到那些指向非清洁性招商引资的土地出让会增加空气污染，从而调整土地出让行为的规模和速度。这种现实逻辑会导致回归模型中因变量与核心自变量之间存在相互影响的内生关系。基于此，本文选择工具变量法对回归模型的内生性问题进行处理。

有效的工具变量需要与内生性核心自变量相关，同时其本身应该尽量外生，进而与模型的干扰项不相关，即满足排他性假设。鉴于此，本文选择如下两个工具变量同时加入回归模型：（1）新增国家级和省级开发区数量，该变量数据来自中国开发区网和《中国开发区审核公告目录》（2018年版）。一方面，如果一个地区当年新增加了开发区，土地指标就可以被地方政府策略性地加以调整，以满足招商引资需求，故而该变量与自变量存在相关性；另一方面，国家级和省级开发区的批准权限属于国务院或省级政府，同时审批过程竞争激烈。因此，对于地级市而言，开发区设立具有相当大程度上的外生性。当然，由于本文回归方程右侧变量均取了一期滞后值，故该工具变量也取一期滞后值；（2）滞后两期的核心自变量。这里之所以将核心自变量滞后两期，同样是因为本文回归方程右侧变量原本已经取了滞后一期值，故而承担工具变量角色的滞后期自变量本身就需要增加滞后期数，即滞后两期。采用高阶滞后期自变量作为工具变量使用，是已有文献的通常作法，其目的是尝试通过时间维度层面的自然先后发生顺序，截断自变量与因变量之间可能存在的互为因果关系。

采用两阶段最小二乘法进行模型估计的结果见表3。从中可知，在基准估计和缩尾处理两种情形下，核心自变量均对PM雾霾污染水平产生了至少在5%显著性水平上的正向影响。对于工具变量而言，除了第（4）列中新增国家级和省级开发区数量不显著之外，其他情形下的工具变量均显著。工具变量法中第一阶段回归结果显示，在新增了国家级和省级开发区数量之后，地方政府在当年会倾向性地降低土地出让强度，以服务于开发区未来的招商引资空间。同时，前一期的土地出让行为也会正向影响到后期。此外，依据Staiger 等的观点，工具变量两阶段估计中第一阶段回归方程的检验统计值，均高于识别工具变量是否有效的分界点即数值10，这意味着本文工具变量不属于弱工具变量。

表3 采用工具变量法的回归估计结果

（三）工业用地是否出让给严重污染行业

出让到严重污染行业的地块数量占该年份工业用地出让地块总数量的比例变量，可以反映地级市政府在工业土地出让过程中展现出来的结构性特征。该比例越高，说明该地方政府将越多的工业用地配置到了严重污染行业，自然也就越不利于当地环境质量。接下来，以该比例变量的平均值即0.242 为分割点，将缩尾后的全样本分为两个子集进行分组回归，结果见表4。从第（1）（2）列可知，当出让于严重污染行业的工业地块数量所占比例大于等于其平均值时，非加权和加权后的核心自变量仍然在1%水平上显著，且系数值相对于基准回归结果有所增大；而当该比例小于其平均值时，如第（3）（4）列显示，虽然核心自变量仍然为正值，却不再显著。上述结果意味着，地方政府土地出让行为之所以能够加重辖区PM污染，在相当大程度上源于将工业用地更多地配置到了严重污染行业之中。更多的地块出让到了严重污染行业，也就有更多的污染企业进入辖区，从而加重了地区雾霾污染。基于稳健性考虑，本文也依据出让于严重污染行业的工业地块比例的中位数进行了分组，结论维持不变。值得说明的还有，在我国中央政府越来越重视环境治理的前提下，如果地方政府依然将更多工业用地配置于严重污染行业，那么出让于严重污染行业的工业地块比例这个指标本身，也可以从侧面反映出地方政府的土地出让意愿和强度。此时，本文将该比例变量直接作为核心自变量进行回归，同样也发现了其对于PM污染的促增作用。

表4 依据出让于严重污染行业地块比例的平均值进行分组回归估计结果

四、机制分析

本文已经证实地方政府的土地出让加重了地级市辖区PM污染，然而土地出让行为本身并无法直接带来污染，而是会通过依附于土地之上的经济活动间接带来污染。这意味着，需要分析产生这种影响作用的间接机制。地方政府的土地出让行为直接关联着地区经济表现，如果地区发展进程中的某些经济变量构成了辖区雾霾污染增加的原因，显然，此时就可以将该经济变量视为土地出让与PM污染之间的作用渠道。依据社会经济变量之间的直观逻辑，本文从土地出让引致的经济规模扩张和工业企业进入两个维度，对本文结论成立的间接机制加以探究。间接机制需要满足以下两个前后相关的逻辑关系：首先是核心自变量对机制变量具有显著作用，其次是机制变量同时也会对因变量产生显著影响。将以上两层逻辑相结合，就可以判断机制变量在因变量与核心自变量之间所充当的中间桥梁作用是否成立。接下来，本文对土地出让可以通过经济规模扩张和工业企业进入这两个间接渠道增加雾霾污染进行实证分析。

（2）土地出让引致的工业企业进入。我国的土地出让制度改革，使得土地成为地方政府手中撬动企业投资的首选工具。对于地方政府而言，增加企业数量等价于扩大经济规模，因为新进入企业会进行大量固定资产投资，进而向地方政府贡献持续性的税收收入。由此，可以推测土地出让行为会显著增加辖区工业企业进入率。然而，较高的工业企业进入率，也可能意味着污染排放量的增加。杨继东等指出，在考核压力和财政压力下，地方政府所引进的企业项目，常常存在工艺质量落后、环境标准不高、重复建设严重等问题。这些低质量投资项目在被地方政府引入辖区以后，基本无法承受原本应该受到的严格环境规制。此时，地方政府也会选择容忍甚至补贴其生产运营，放松治污减排政策的执行力度。按照邵宜航等的做法，基于数据完整度较高的2003—2007年中国工业企业数据库，这里采用进入企业占辖区所有企业数量的比例表示企业进入率。其中，进入企业包括两个计算方法，第一个是成立于当年的规模企业；第二个是在第一个企业进入数量基础上，对企业年龄限定范围稍微放宽，即再加上前一年的规模企业。

综上，间接机制检验估计结果见表5。为节约篇幅，这里仅展示土地“招拍挂”宗数占比作为核心自变量时的情形。第（1）～（3）列是各机制变量作为因变量，且土地出让指标作为核心自变量时的估计结果。地方政府土地出让行为增加了辖区灯光强度平均值和工业企业进入率；第（4）～（6）列是各机制变量作为核心自变量，且辖区PM污染水平作为因变量时的估计结果，可知辖区灯光强度平均值和工业企业进入率均显著加重了PM污染。综合上述分析，在土地出让行为本身并不直接加重雾霾污染的前提下，其会通过经济规模扩张和工业企业进入层面两个路径加重辖区空气污染程度。

表5 间接机制检验回归估计结果

五、结论及政策建议

众所周知，我国土地出让金在过去很长时间段内增长迅速，以土地谋发展的模式不断在地方政府中不断被纵向复制和横向模仿。虽然大规模土地出让是配套支持我国城市化和工业化进程的重要条件，但是源于经济绩效考核的内在激励，地方政府之间激烈的土地出让竞争，使其在较长时间段内没有充分重视环境约束，甚至放松环境规制标准，从而增加了经济发展的社会成本和负担。土地出让所发挥的积极作用不能否定其带来的负面效应，尤其是在当前不断推动质量变革、效率变革、动力变革的时期，土地资源配置低效已经成为困扰我国经济高质量发展的重要问题。

本文以PM雾霾污染为研究对象，实证分析了地方政府土地出让行为对于空气污染的影响，并在此基础上探讨了间接作用机制。基于我国2002—2016年271个地级市面板数据，研究发现土地出让增加了地区雾霾污染，其作用程度保守估计可以达到4%，且地方政府越倾向于将工业用地配置到严重污染行业，其所引致的雾霾污染也越严重。针对间接发生机制，本文指出其需要满足两个要求，即土地出让变量对于机制变量应该存在显著的影响关系，与此同时机制变量也会对PM污染产生显著影响。将以上两个层面联结起来，就可以判断所选择的机制变量是否成立。最终，本文发现土地出让可以促进地区经济规模扩张和工业企业进入率，而这种追求增长速度和企业数量的行为，在一大程度上加重了雾霾污染。

本文结论的政策内涵主要体现在三个层面：（1）科学界定地方政府土地出让的范围和重点，建立垂直化管理的土地出让效果评估和动态纠偏机制，并对现行的地方政府直接配置土地一级市场的权力进行适当约束。对于高污染或基本属于过剩产能的企业，地方政府应该继续严格按照环境治理政策和相应标准对其加以监督，并采取有效措施促进这些高污染企业进行清洁技术升级、资源整合创新，从而减轻其对当地环境的损害。（2）完善土地管理体制，将土地出让金全额纳入预算管理，在土地开发规模层面加强对地方政府出让行为的监管。同时，也需要配套地在财政管理体制层面赋予地方政府与财政支出事权基本相匹配的财政资源获取权，降低地方的财政预算压力。（3）充分认识到土地出让行为的不可持续性，调整以GDP 规模和增速为主导的官员考核机制。在考核指标体系中，可以加强民生评价、环境治理、科技创新等指标的权重，尽量抑制地方政府招商引资过程中的短期冲动，降低地区政府土地出让竞争过程中的社会福利总体损失。