福建省高校科研人员自主权政策落实面临的困境及对策研究*

管小敏

(福州大学，福建 福州 350108)

0 引言

科技发展离不开科研人员对科研自主权的享有和行使[1]。福建省“十四五”规划提出，要扩大科研机构和人员自主权，赋予科研机构和创新团队更大的人财物支配权和技术路线决策权[2]。近年来，国家和福建省出台了一系列赋予科研人员自主权的政策，福建省属各高校及时制定或修订了相应的制度，内容涉及预算调剂、报销核算、绩效支出及科研财务助理等，进一步赋予科研人员更大的人财物自主支配权，调动了科研人员积极性，激发了科研人员创新活力。

当前，我国关于高校科研自主权的研究主要集中在扩大科研自主权的问题、原因、对策，尤其是科研经费自主权等方面。比如王小龙指出，落实赋予科研人员更大自主权，需要更彻底地放权，要尊重规律，尊重科研人员[3]。甄蕾、燕明德认为，科研经费管理改革实践探索中如何摒弃不适应科研工作要求的条条框框，激发科研活力成为各高校改革的重中之重[4]。但是目前仍有不少高校科研人员反映，扩大科研自主权政策面临困境，政策落地受限。鲜有研究对此分析，且尚未见到以福建省高校为研究对象，对落实扩大科研人员自主权政策进行研究的相关成果。因此，本文阐述福建省高校落实国家级和省级赋予科研人员更大自主权政策的现状及面临的困境，提出对策建议，以推动福建省高校赋予科研人员更大自主权政策落地。

1 福建省高校落实国家级和省级赋予科研人员自主权政策的现状

为深入了解近年福建省高校科研人员自主权政策的落实情况，对16份国家政策文件、18份福建省政策文件以及福州大学、福建师范大学、福建农林大学等14所福建省高校的科研管理制度及其解读进行了梳理，设计并开展问卷调查，实地走访一些高校的科研管理人员和科研人员，调查了解政策落实过程中存在的突出问题，探索解决问题的有效途径。问卷调查的对象是14所福建省高校的科研管理人员和科研人员，他们身处科研一线，对国家和福建省的科研政策更熟悉，对扩大科研自主权的感知和反馈更客观。本次调查发出问卷76份，收回76份，其中，有效问卷74份，无效问卷2份(为福建省以外高校人员作答)。使用问卷星小程序作为数据统计分析工具，对样本统计特征进行分析与梳理。

1.1 科研项目材料报送方面

48.65%的受调查者认为所在高校精简了申报要求；45.95%的受调查者认为所在高校简化了报表及管理流程；43.24%的受调查者认为所在高校推行电子文档管理，减少不必要的纸质材料；32.43%的受调查者认为所在高校推行科研项目“材料一次报送”制度；28.38%的受调查者认为所在高校实现了项目申报全过程网上在线办理；22.97%的受调查者认为所在高校对于科研管理信息系统已有或已提供过的材料，不要求重复提供；10.81%的受调查者认为所在高校未落实上述改革。

1.2 赋予科研人员更大技术路线决策权方面

52.7%的受调查者认为所在高校科研项目负责人根据项目研究需要，可自主组建团队或自主进行调整；50%的受调查者认为所在高校科研项目申报期间，以科研人员提出的技术路线为主进行论证；32.43%的受调查者认为所在高校科研项目实施期间，科研人员可自主调整研究方案和技术路线，但要报项目管理专业机构备案；29.73%的受调查者认为所在高校科研项目实施期间，科研人员可自主调整研究方案和技术路线，无需报项目主管部门备案[5]。

1.3 科研项目经费管理使用方面

52.7%的受调查者认为所在高校根据上级文件精神适时提高间接经费的比例；50%的受调查者认为所在高校科研项目直接费用中除设备费、劳务费外，其他科目不需提供测算依据[5]；39.19%的受调查者认为所在高校科研项目直接费用科目间预算调剂权全部下放给项目承担单位[5]；22.97%的受调查者认为所在高校对由事业单位承担的项目经费10万元及以下的基础研究项目，项目承担单位在提取间接费用后，直接费用的结余部分实行“包干使用”[5]；10.81%的受调查者认为所在高校未落实上述改革。

1.4 科研设备(耗材)采购方面

25.68%的受调查者认为所在高校对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序[5]；36.49%的受调查者认为所在高校对于独家代理或生产的仪器设备，按程序确定采取单一来源采购等方式增强采购灵活性和便利性[5]。但有40.54%的受调查者认为所在高校没有明确“科研急需”的判断依据，未启用特事特办、随到随办的采购机制；24.32%的受调查者认为所在高校未落实科研设备(耗材)采购方面的改革。

1.5 科研经费包干制方面

32.43%的受调查者认为所在高校已落实科研经费包干制，减轻了科研人员经费使用压力；24.32%的受调查者认为所在高校已允许项目承担单位对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费实行包干制，但在证明费用真实性方面需要提供的手续繁琐，反而增加了科研人员的压力；37.84%的受调查者认为所在高校相关部门对科研经费使用包干制没有出台明确解释，包干制试点的要求也不明确，暂未实施科研经费包干制；35.14%的受调查者认为所在高校资金受国家财务管理和监督政策约束较多，难以取得发票的住宿费在高校财务管理的实际工作中较难界定和执行，无法实行科研经费包干制。

1.6 科研管理制度建设方面

14所高校均根据国家科技体制改革要求，及时制定完善了科研项目管理、科研经费管理、科研职称评聘及科研成果转化等方面的具体管理办法，但仅有31.08%的受调查者认为所在高校落实了科研设备采购方面的管理办法，另有5.41%的受调查者认为其所在高校未落实管理办法。

2 福建省高校落实国家级和省级赋予科研人员自主权政策过程中面临的困境

2.1 “入口”面临的困境

这主要是指国家级和省级赋予科研人员更大自主权政策出台时，存在个别条款较宽泛或模糊不清等现象。

2.1.1 一些政策缺乏具体的实施细则和解释说明

47.3%的受调查者认为一些政策缺乏具体的实施细则和解释说明。比如《福建省社会科学基金项目经费管理办法》(闽财政研〔2021〕6号)第十七条规定，对国内差旅费中的伙食补助费、市内交通费和难以取得发票的住宿费可实行包干制，对野外考察、数据采集等科研活动中无法取得发票或财政票据的支出，在确保真实性的前提下，可按实际发生额予以报销[6]。但该办法发布主体福建省财政厅和福建省哲学社会科学规划领导小组未对实行包干制的对象、内容、范围、标准、程序等进行解读说明，而高校资金受国家财务管理和监督政策约束较多，难以取得发票的住宿费在高校财务管理的实际工作中也很难界定和执行。又比如福建省《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的实施意见》(闽委办发〔2018〕30号)规定，对科研急需的设备和耗材，采用特事特办、随到随办的采购机制，可不进行招投标程序[5]。但是，该意见并未说明什么设备和耗材属于“科研急需”，如何判定为“急需”,导致高校有关部门和科研人员购买科研急需设备时不得不走漫长的招投标程序。

2.1.2 一些扩大科研自主权的政策与其他部门的政策存在“打架”的现象

27.03%的受调查者认为一些扩大科研自主权的政策与其他部门的政策存在“打架”现象，让科研人员无所适从。李素英等认为，这其中的原因是科研自主权涉及科技、财政、教育等管理部门，各个部门在管理方法、思想、目标上的分歧，导致协作过程容易产生矛盾[7]。通常情况下，各管理部门对本领域的政策很了解，对其他部门的政策较少涉足，在制定政策时大多从自身角度出发。科研自主权政策在制定过程中，一旦各部门之间缺乏沟通协商，就容易导致个别政策条款与其他部门的政策“打架”。

2.2 过程面临的困境

这主要是指福建省有关职能部门存在执行政策走样或不到位的现象。

2.2.1 各类检查过于频繁，检查目标和标准不一

39.19%的受调查者认为各类检查过于频繁，检查目标和标准不一。比如有不少科研人员反映，一些国家和省级重大重点科研项目在项目开展过程中经常要接受巡视、巡察、财政检查、外部审计和内部审计等各类检查监督。由于检查主体的不同，其关注点和看问题的角度不同，提出的问题和判断标准往往不同，让科研项目负责人感到困惑，不知道该听哪个部门的意见，该采用哪种做法才是合规的。

2.2.2 科研报表繁多

31.08%的受调查者认为科研报表繁多。比如福建省教育规划课题实施初期要进行开题论证，提交开题报告表；实施期间要接受中期检查，提交中期检查表；结题时需要提交立项通知书(复印件)、申报评审书(复印件)、开题报告表、中期检查表、结题鉴定表、研究总报告、成果公报、反映研究成果的其他公开出版资料(复印件)以及重要变更表(有变更需提供)等各类材料，开题论证和中期检查时还须请专家进行鉴定。课题实施过程程序复杂，表格繁多，耗费了科研人员大量时间和精力。

2.2.3 个别具体操作办法未及时出台

《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的实施意见》规定，对全时全职承担任务的省科技计划项目负责人及引进的高端人才，实行一项一策、清单式管理和年薪制，……项目范围、年薪制具体操作办法由省科技厅、财政厅、人社厅细化制定[5]。但目前尚未找到福建省科技厅、财政厅、人社厅关于“年薪制”的具体操作办法。

2.3 “出口”面临的困境

这主要是指福建省个别高校存在落实政策“不敢接”或是“接不住”的现象。

2.3.1 经费使用审批繁、报销难问题依然突出

71.62%的受调查者认为科研经费使用审批繁、花钱难、报销难。比如对无法取得发票或财政性票据的科研活动进行报账时，科研人员需要提交多个材料来证明科研活动的真实性、费用发生的真实性，以及无法取得发票或财政性票据的真实性，并且要经过学院领导、相关职能部门领导的层层审批，程序繁琐。

2.3.2 激励机制不完善，科研人员动力不足

59.46%的受调查者认为激励机制不完善，科研人员动力不足。比如，有的高校未设置专业技术职称评定的“绿色通道”，有的高校虽然出台了措施“破五唯”(唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项)，却让科研人员普遍感到压力更大。

2.3.3 管理办法陈旧过时，对科研人员束缚过多

25.68%的受调查者认为学校管理办法陈旧过时，对科研人员束缚过多。比如《福建师范大学科研经费管理办法(修订)》对于项目完成任务、达到预期目标并通过验收后，资助单位对结余经费没有特别规定的，项目负责人须在结题次年重新报送预算，方可留在原账号继续使用两年[8]。这无形增加了科研人员的负担，且该管理办法未对无法取得发票或财政性票据的科研活动作出规定。又比如，《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》要求各高校在2019年2月底前完成修订和制定赋予科研机构和人员更大自主权有关文件的相关实施办法和制度[9]，但是不少高校至今未修订或制定相关管理办法。

3 推动福建省高校落实赋予科研人员更大自主权政策的建议

国家级和福建省赋予科研人员更大自主权系列政策相继出台，贯穿其中的一条主线就是“放、管、服”。而目前福建省高校在落实赋予科研人员更大自主权政策时遇到了各种问题，影响了高校科研人员享有并行使相关自主权，根本原因在于没有很好地贯彻“放、管、服”精神。因此，必须从“放、管、服”的本源出发，着力构建以信任与契约为导向的科研管理体制[10]，切实减轻科研人员负担，调动科研人员积极性，赋予科研人员更大自主权才能真正落地见效。

3.1 “能放尽放，放清楚”

相关部门制定的扩大科研人员自主权制度时，要加强制度出台前期的调查研究和征求意见工作，按照“能放尽放，扩权赋能”的原则，让制度尽可能符合高校科研工作实际、满足高校科研人员的需求，避免制度之间相悖。同时，科研管理部门要牢牢掌握科研政策解读的主动权，必要时出台实施细则，力争把每一项政策讲清楚、说明白，避免产生认识上的偏差，让高校科研管理部门和科研人员吃透政策精神、吃下定心丸。

3.1.1 能放尽放

一是建议全面落实项目负责人责任制。对于在一定金额以内的项目取消项目经费预算编制要求，由项目负责人按规定自主使用经费并自行审批，减少审批环节和审批层级，提高报销效率。

二是建议推行负面清单制。要结合不同单位和科研项目的实际情况，明确普遍性和特殊性禁止原则，将与科研活动无关以及不符合相关制度规定的行为或支出纳入负面清单。只要科研人员不违反相关政策和契约条件，就不需要“承担相应的惩罚性后果”[10]。

三是建议抓大放小。对经费总量在一定金额以下的科研项目全面落实科研经费使用包干制，鼓励项目负责人按要求如期完成项目既定研究任务和目标后，可以科研绩效方式一次性全额领用该项目科研经费。对于一定金额以下或研究周期两年以内的科研项目可以免于各种检查或审计[11]。

3.1.2 解读细化

一是建议相关部门尽快出台科研经费使用包干制的相关文件，明确细化包干制的含义、范围和具体要求等，加强宣传解读，推动福建省高校科研经费包干制的改革试点。

二是建议福建省财政厅、教育厅和科技厅结合新形势、新要求，对2017年出台的省属高等院校科研仪器设备采购管理制度进行修订，进一步下放科研仪器设备采购自主权，进一步明确“科研急需”的判断依据和操作程序，进一步完善特事特办、随到随办的采购机制，为科研仪器设备采购开辟绿色通道，提升采购效率。

3.1.3 综合考量

建议相关部门制定扩大科研人员自主权政策时，不应片面追求为科研人员“放权”和“扩权”，还应考虑该项政策利益相关方的合理关切。我们以对野外考察、数据采集等科研活动中无法取得发票或财政票据的支出为例，从科研人员角度来说，现有的扩大自主权政策规定在确保真实性的前提下，可按实际发生额予以报销，科研人员只要签署承诺该项支出确实真实发生并经所在学院领导审批，就应予以按实报销。但是，《高等学校财务制度》明确规定必须是来源合法、内容真实、使用正确的真实票据方可按实报销[12]。从财务人员角度来说，仅凭科研人员一份说明、承诺和签字而没有提供相关的票据，的确难以核实报销票据及科研活动事项的真实性。若据此予以报销，一旦发现虚列、虚报，财务人员需要为此承担相应的责任。因此，相关部门在制定扩大科研人员自主权政策时，除了避免政策不一致，还应关注政策之间的衔接，从制度上回应财务人员等政策利益相关方的合理关切，免除其责任。

3.2 “监管到位，不越位”

要正确处理好信任与监管、放权与监督之间的辩证关系，进一步厘清科研管理权和科研自主权的边界，既要防止监管越位，又要防止监管缺位，避免“一管就死，一放就乱”。

3.2.1 增进信任

从某种意义来说，增进对高校科研人员的信任，是一种精神激励，可以激发科研人员的创新活力，与扩大科研人员自主权政策目标是一致的。因此，要坚持信任是监管的前提，绝不能因为担心科研经费被挤占、挪用、截留或浪费，就用繁琐的规定将科研人员绑在狭小的制度笼子里；也绝不能因为担心科研人员不能如期完成研究任务，就一味用物化的指标，让科研人员变成“填表机器”[13]。

3.2.2 完善机制

建议全面推行“两随机、一公开”抽查机制[14]，随机抽取检查对象，随机选派检查人员，及时公开对相关科研项目管理的抽查情况及查处结果，以科学有效的“管”促进更大力度的“放”。建立健全各类巡视、巡察、审计和检查协同监督机制，统一政策解读和业务培训，统一检查标准和检查口径，信息共享，结果互认，防范多头检查和重复检查。

3.2.3 突出重点

建议各类巡视、巡察、审计和检查加强对科研人员自主权政策落实情况的监督检查，重点检查各高校的贯彻举措、建章立制、堵点难点及意见建议等，确保政策全面落实到位。

3.3 “一加一减，提质效”

高校科研管理相关部门和工作人员要进一步做好科研服务加减法，从服务意识、服务机制、服务举措、服务平台和服务质量等方面改进工作，尽力为科研人员提供更到位、更优质的服务。

3.3.1 服务加持

要进一步增强责任意识，敢于担当尽责，善于开拓创新，认真学习领会“放、管、服”改革精神及扩大科研人员自主权政策要求，结合各自高校实际情况，及时制定或修订扩大科研人员自主权的相关政策制度，用制度推动科研路线决策、科研经费使用、科研成果转化等自主权全面落地。进一步增强服务意识，提高服务质量，主动靠前加强科研政策的宣传解读，主动下沉基层听取一线科研人员的诉求，让科研人员学懂、弄通、用好自主权政策。进一步加强科研管理信息化建设，实现“一次录入，数据共享”，让数据多使用，让科研人员少跑腿。

3.3.2 减负松绑

要弘扬“马上就办、真抓实干”优良作风，推行科研服务“简化办”“网上办”“限时办”“一站办”[11]，简化办事流程，减少证明材料，压缩办结时限。要进一步优化完善以信任为前提的科研项目申报、管理以及科研经费使用报销流程，对不同科研经费支出实行个性化、区别化、差异化管理，特殊情况启用绿色通道，尤其要优化流程，简化手续，缩减审批环节，切实解决科研经费报销难、报销繁的问题。